II SA/Go 329/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi R.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) z [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, którą wydano w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] lipca 2014 r. znak: [...] Prezydent Miasta ustalił na wniosek Wójta Gminy warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej łączącej ul. [...] i ul. [...] na działkach nr [...]. Następnie [...] sierpnia 2014 r. decyzją nr [...] SKO, po rozpoznaniu odwołania R.M., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył R.M.. Sąd postanowieniem z 25 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Go 763/14 odrzucił skargę. Podaniem z [...] grudnia 2014 r. M.K.-M. i R.M. zwrócili się do SKO o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W podaniu tym jako podstawy stwierdzenia nieważności wskazali art. 156 § 1 pkt 3 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a), w uzasadnieniu wskazując, że organ wydając decyzję naruszył trwałość ostatecznych decyzji administracyjnych, zagwarantowaną w art. 16 § 1 K.p.a wydanych dla objętego nią terenu, gdyż zmienia swoim zakresem rozstrzygnięcia dotyczące zagospodarowania terenu, którego sposób zagospodarowania został już rozstrzygnięty i zrealizowany. W tym zakresie wnioskodawcy wyjaśnili, że obszarowi objętemu wnioskiem Gminy została już wyznaczona i zrealizowana funkcja ochrony akustycznej i terenu biologicznie czynnego ostatecznymi niewzruszonymi, pozostającymi w obrocie prawnym decyzjami: - decyzją Nr [...] znak: [...] Wójta Gminy z [...].04.2008 r. o ustaleniu inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie zespołu szkół o gimnazjum, budowę sali sportowej, budowę łącznika, budowę budynku gospodarczego, budowę parkingów, wiat rowerowych oraz zagospodarowania terenu szkoły w miejscowości [...] na działce o nr ewid. [...], - decyzją Nr [...] z [...].07.2009 r. Starosty, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej "Rozbudowę Zespołu Szkół w [...]", - decyzją Nr [...] z [...].08.2009 r. Wojewody. Decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...] SKO, po rozpatrzeniu ww. podania, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z [...] lipca 2014 r. znak: [...] uznając, że nie jest ona obarczona wadami określonymi w art. 156 § 1 K.p.a. W podstawie prawnej organ powołał art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 K.p.a. Zdaniem SKO kontrolowana decyzja nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezasadne okazały się zatem obie wskazane we wniosku podstawy stwierdzenia nieważności. W zakresie pierwszej z przytoczonych podstaw, tj. art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a SKO stwierdziło, że nie mają racji skarżący podnosząc, że nie ma możliwości wydania decyzji dla tego samego obszaru temu samemu podmiotowi. SKO wyjaśniło, że ten sam właściciel nieruchomości może ubiegać się o więcej niż raz o wydanie decyzji dla tego samego obszaru. W tym zakresie SKO wskazało na stanowisko NSA w Poznaniu wyrażone w wyroku z 5.02.1998 r. sygn. akt II SA/Po 873/97, ONSA, nr 4, poz. 141, w którym stwierdzono, że jeśli decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może być wydana dla tego samego terenu na rzecz wielu podmiotów, to podmiot, któremu wydano już decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu, jest uprawniony do ponownego ubiegania się o wydanie decyzji w odniesieniu do tego terenu, jednakże w sprawie innej budowy. SKO wskazało ponadto, że przytoczone przez skarżących decyzje zostały skonsumowane, tzn. nastąpiła już realizacja procesu budowlanego w oparciu o te decyzje. Nadto już tylko pobieżna analiza przedmiotu tych decyzji wskazuje, że dotyczą one innej inwestycji niż objęta zaskarżoną decyzją., która to decyzja stanowi funkcjonalnie li tylko uzupełnienie uprzednio wykonanej inwestycji. W ocenie SKO skarżący w sposób błędny rozumieją zakaz wydania decyzji dla inwestycji już zrealizowanej. Zakaz ten nie dotyczy bowiem przypadku, gdy kiedykolwiek była wydana dla danego terenu decyzja o warunkach zabudowy (przy czym nie ma znaczenia czy adresatem decyzji był inwestor przedmiotowej inwestycji czy osoba trzecia) i inwestycja ta została w oparciu o tę decyzję zrealizowana, lecz zakaz ten odnosi się do sytuacji, gdy inwestor najpierw zrealizował inwestycję, a następnie ubiega się o wydanie warunków zabudowy. W tym ostatnim przypadku, jak słusznie wskazują skarżący, dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla legalizacji samowoli budowlanej. Taki przypadek (tzn. gdy warunki zabudowy ustalane są dla inwestycji już zrealizowanej) nie ma jednak miejsca w przedmiotowej sprawie, gdyż warunki zabudowy wydawane są dla inwestycji nowej, dotychczas nie zrealizowanej. Nie może być zatem wątpliwości, że nie zachodzi sytuacja, w której skarżona decyzja została wydana dla inwestycji już zrealizowanej, co uniemożliwiałoby jej wydanie. Tym samym SKO nie stwierdziło, że w realiach sprawy przez nie rozpoznawanej doszło do wypełnienia dyspozycji przepisu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a, a zatem wskazany przez skarżących zarzut jest całkowicie chybiony. Odnosząc się do drugiej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji – określonej w art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a – SKO wskazało, że dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie tej przesłanki, konieczne jest istnienie w systemie prawnym przepisu szczególnego, przewidującego nieważność decyzji w określonych przez ten przepis przypadkach. Zaznaczono przy tym, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują sankcji nieważności w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy. W systemie prawa brak jest takiej sankcji także w innych ustawach. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M.K.-M. i R.M. zarzucili naruszenie przez SKO art. 6, 7, 8, 11, 77, 80 i art. 107 § 3 K.p.a poprzez odstąpienie od podjęcia kroków zamierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całości materiału dowodowego w sprawie i błędy w ustaleniach faktycznych dotyczących decyzji z [...] lipca 2014 r. znak: [...] Prezydenta Miasta ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej łączącej ul. [...] i ul. [...] na działkach nr [...], mających istotny wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie. Opisaną na wstępie decyzją SKO utrzymało własną decyzję w mocy, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie, że kwestionowana decyzja nie jest obarczona żadną wadą nieważności. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. R.M. zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a oraz art. 10 § 1 K.p.a, bowiem organ nie stworzył stronie możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem decyzji SKO nr [...] z [...] marca 2015 r. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta z [...] lipca 2014 r. znak: [...] ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej łączącej ul. [...] i ul. [...] na działkach nr [...] narusza trwałość ostatecznej decyzji Wójta Gminy Nr [...] znak: [...] z [...] kwietnia 2008 r. o ustaleniu inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie zespołu szkół o gimnazjum, budowę sali sportowej, budowę łącznika, budowę budynku gospodarczego, budowę parkingów, wiat rowerowych oraz zagospodarowania terenu szkoły w miejscowości [...] na działce o nr ewid. [...] – gwarantowaną art. 16 § 1 K.p.a wydaną dla objętego nią terenu działki nr [...], gdyż zmienia swoim zakresem rozstrzygnięcia dotyczące zagospodarowania terenu, którego sposób zagospodarowania został już rozstrzygnięty i zrealizowany. Obszarowi objętemu wnioskiem Gminy została już wyznaczona i zrealizowana funkcja strefy ochrony akustycznej i biologicznie czynnego terenu zieleni ostateczną niewzruszoną decyzją Wójta Gminy Nr [...], znak: [...] z [...] kwietnia 2008 r. W ocenie skarżącego zachodzi tożsamość przedmiotowej sprawy ze zrealizowaną już wcześniej decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem niedopuszczalne było kolejne orzekanie merytoryczne w przedmiocie wniosku Wójta Gminy o budowę "wewnętrznej drogi" na nieprzewidzianym do tego zielonym terenie szkoły w strefie ochronnej akustycznej buforującej obiekty szkoły od pobliskiej zabudowy mieszkaniowej. Dlatego też stanowi to o naruszeniu powagi rzeczy osadzonej i w związku z tym – w ocenie skarżącego – decyzja Prezydenta Miasta z [...] lipca 2014 r. znak: [...] dotknięta jest wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest nieuzasadniona. W odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Zasada ta wynika z treści art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że również podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla danego terenu, ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, z tym zastrzeżeniem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. Nie ma też przeszkód, aby wnioskodawca z tego rodzaju wnioskami wystąpił równocześnie i żeby dotyczyły one tego samego terenu, o ile nie dotyczą one tych samych inwestycji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 15.06.2012 r. II OSK 1683/10, z 10.12.2008 r. II OSK 1566/07, orzeczenia dostępne w internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Wydanie bowiem decyzji ustalającej warunki zabudowy (czy też decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) z kolejnego wniosku tego samego wnioskodawcy w stosunku do tej samej działki i tej samej inwestycji powodowałoby, że byłaby ona nieważna na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Przed stwierdzeniem zatem czy konkretna sprawa administracyjna została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną należy ustalić czy występuje tożsamość sprawy zdeterminowana przez elementy podmiotowe i przedmiotowe oraz podstawę prawną uprzedniego rozstrzygnięcia. Tożsamość spraw stoi bowiem na przeszkodzie wydaniu kolejnej decyzji o warunkach zabudowy z wniosku danego inwestora dla tej samej nieruchomości i tej samej inwestycji. O tożsamości sprawy można mówić wówczas, gdy dostrzegalna jest identyczność czterech elementów identyfikujących stosunek administracyjnoprawny: podmiotów, przedmiotu, determinanty faktycznej oraz determinanty prawnej. Zauważyć należy, że decyzja administracyjna, która stała się decyzją ostateczna tworzy stan powagi rzeczy osądzonej. Sytuację taką należy rozumieć jako skuteczne, jednostronne, trwałe skonkretyzowanie stosunku administracyjnoprawnego między stroną postępowania a organem administracji publicznej, który dokonał takiej konkretyzacji. Od tej pory wzajemne relacje stron stosunku kształtuje decyzja administracyjna. Zasada res iudicata stanowi przeszkodę ponownej konkretyzacji tego samego stosunku administracyjno-prawnego, a więc w oparciu o niezmieniony stan faktyczny i prawny sprawy, kształtowany przez przepisy prawa materialnego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 16.07.2014 r., sygn. akt IV SA/Po 216/14, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie istotnym było zatem ustalenie czy złożony przez Gminę wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego z [...] listopada 2008 r. jest tożsamy z wnioskiem z [...] stycznia 2014 r. złożonym w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Niewątpliwie w obu tych sprawach zaistniała tożsamość podmiotowa, albowiem mamy do czynienia z tymi samymi stronami. W sprawie istnieją natomiast wątpliwości co do tożsamości przedmiotowej obu postępowań. Rozstrzygając te wątpliwości SKO słusznie wskazało, że decyzja Wójta Gminy z [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] obejmuje zupełnie inny zakres przedmiotowy. Dotyczy ona bowiem rozbudowy budynku zespołu szkół o gimnazjum, budowę sali sportowej, budowę łącznika, budowę budynku gospodarczego, budowę parkingów, wiat rowerowych oraz zagospodarowania terenu szkoły na działce nr [...]. Decyzja Prezydenta Miasta z [...] lipca 2014 r. dotyczy natomiast ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej na działkach nr [...] oraz także na ww. działce nr [...]. Budowa tej drogi jest nową inwestycją, nie wchodząca w zakres zadania inwestycyjnego zainicjowanego decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego z [...] kwietnia 2008 r. Nr [...]. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego nie zachodzi tożsamość przedmiotów rozstrzygnięć zawartych w decyzjach z [...] kwietnia 2008 r. i z [...] lipca 2014 r. Nie można więc uznać, że decyzja z [...] lipca 2014 r. dotyczyła sprawy już wcześniej rozstrzygniętej inna ostateczną decyzją administracyjną. Słusznie wskazało także SKO, iż w sprawie nie może być również mowy o tożsamości sprawy w odniesieniu do dwóch pozostałych wskazanych przez skarżącego decyzji, tj. decyzji Nr [...] z [...] lipca 2009 r. Starosty, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej "Rozbudowę Zespołu Szkół [...]", oraz decyzji Wojewody Nr [...] z [...] sierpnia 2009 r. Przedmiot rozstrzygnięcia w obu tych decyzjach nie dotyczy warunków zabudowy, nie wypełnia zatem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Reasumując stwierdzić należy, że zarzuty podniesione w skardze – naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a nie zasługują na uwzględnienie, o odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z [...] lipca 2014 r. znak: [...] odpowiada prawu. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, iż SKO pismem z [...] grudnia 2014r. nr [...] zawiadomiło skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sprawie. Owszem SKO nie uczyniło tego przed wydaniem zaskarżonej decyzji a więc po złożeniu przez skarżącego (oraz M.K.-M.) wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Trzeba jednak podkreślić, że w sytuacji postawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Jako że skarżący okoliczności tych nie wykazał, brak zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych nie jest naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.