II SA/Go 332/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej E. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy [...], decyzją z [...] r., numer [...], znak: [...], powołując się na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jak k.p.a.), art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 977; dalej jako u.p.z.p.) oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej jako r.s.u.w.), ustalił dla Gminy [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym z ciągiem komunikacyjnym, na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb ewidencyjny [...], gmina [...]. Organ I instancji ustalił następujące warunki powyższej inwestycji: I. Rodzaj inwestycji: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. II. Funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu: siedem budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących. III. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z powyższej inwestycji. A. Warunki oraz wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. 1. Realizacja zamierzenia inwestycyjnego winna być zgodna z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682; dalej u.p.b.) oraz przepisami wykonawczymi do wyżej wymienionej ustawy, w tym w szczególności rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225; dalej jako r.w.t.), a także warunkami wynikającymi z obowiązujących Polskich Norm. 2. Warunki posadowienia obiektów budowlanych należy ustalić zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r., poz. 463). 3. Należy zachować właściwe odległości od sieci i urządzeń infrastruktury technicznej wynikające z obowiązujących przepisów prawa. Ewentualne kolizje z istniejącym uzbrojeniem rozwiązywać na warunkach i za zgodą gestora sieci. Zamierzenie budowlane musi zostać zrealizowane poza obszarem: zakazu wznoszenia i utrzymywania obiektów budowlanych przeznaczonych na pobyt ludzi (wyznaczonym decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej), strefy kontrolowanej gazociągu, strefy bezpieczeństwa rurociągu. 4. W przypadku konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego należy stosować przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2625 ze zm.). 5. Należy ustalić jednorodny sposób kształtowania brył budynków pod względem skali i proporcji, kształtu, kąta pochylenia i rodzaj pokrycia dachu, materiału wykończenia elewacji zewnętrznej oraz charakteru stosowanego detalu architektonicznego. 6. Przy sytuowaniu poszczególnych budynków należy uwzględnić realizację przedłużenia ul. [...] i ul. [...]. B. Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: 1. Linie zabudowy: a) nieprzekraczalne linie zabudowy - zgodnie z załącznikiem graficznym nr [...] do decyzji, b) odległość zabudowy od pozostałych granic działki według wymagań r.w.t. oraz przepisów ochrony przeciwpożarowej, c) należy zachować wymaganą przepisami prawa odległość zabudowy od lasu. 2. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu: a) 9% - 15%, b) udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki lub terenu: minimalnie 40%. 3. Szerokość elewacji frontowej (dla każdego budynku od strony ul. [...]): a) minimalnie 10,6 m, b) maksymalnie 15,8 m. 4. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (dla każdego budynku): a) 3,0 m - 4,5 m do okapu, b) 6,0 m - 9,0 m w szczycie. 5. Geometria dachu (dla każdego budynku): a. kąt nachylenia połaci dachowych: od 20°do 45°, b. wysokość głównej kalenicy: 6,0 m - 9,0 m, c. układ połaci dachowych: dwu lub wielospadowy, d. kierunek głównej kalenicy: równoległy lub prostopadły do dowolnej granicy działki. Określone wyżej parametry nie dotyczą połaci dachowych nad lukarnami, wykuszami, tarasami, wejściami, garażami wbudowanymi w bryłę budynku, werandami i ogrodami zimowymi - na elementach tych umożliwia się realizację dowolnej geometrii dachu. 6. Dopuszcza się realizację garaży wbudowanych w bryły budynków. C. Warunki dotyczące ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu i zdrowia ludzi. 1. Planowane obiekty budowlane należy realizować w sposób określony w obowiązujących przepisach prawa, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań dotyczących bezpieczeństwa: konstrukcji, pożarowego i użytkowania, odpowiednich warunków higienicznych, zdrowotnych i ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami, a także odpowiedniej charakterystyki energetycznej budynku oraz racjonalizacji użytkowania energii. 2. Inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymienionego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839). Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1094 ze zm.) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest wymagane. 3. Inwestycja nie jest zlokalizowana na obszarze objętym ochroną w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1336). 4. W trakcie przygotowania i realizacji inwestycji należy zapewnić oszczędne korzystanie z terenu. Podczas prac budowlanych inwestor jest zobowiązany uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm.). D. Warunki dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej w decyzji. Nie określa się nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Należy stosować przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 840). E. Warunki dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej: 1. Dostęp do drogi publicznej: projektowanym zjazdem/zjazdami z drogi gminnej - ul. [...]. Warunki techniczne wykonania zjazdu/zjazdów należy uzyskać od zarządcy drogi. 2. Wymagana ilość miejsc parkingowych: min. 2 miejsca na każdy lokal. Miejsca należy zapewnić w granicach terenu inwestycji. 3. Energia elektryczna: projektowanym przyłączem do sieci elektroenergetycznej na warunkach gestora sieci. 4. Woda: do czasu wystąpienia możliwości podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej z projektowanych ujęć własnych - studni, których realizacja może wymagać uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. 5. Ścieki bytowe: do zbiorników bezodpływowych, jako rozwiązanie tymczasowe, do czasu realizacji sieci kanalizacji sanitarnej. 6. Wody opadowe: powierzchniowo na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych, których realizacja może wymagać uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. 7. Sposób gospodarowania odpadami: przez korzystanie z urządzeń służących do zbierania odpadów komunalnych urządzonych w sposób umożliwiający ich segregację. 8. Pozostałe odpady: należy zagospodarować zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r., poz. 699 ze zm.). 9. Zaopatrzenie w ciepło: z projektowanych indywidualnych źródeł ciepła, z uwzględnieniem przepisów prawa miejscowego. F. Warunki dotyczące wymagań ochrony interesów osób trzecich: 1. Decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p). 2. Projektowana inwestycja nie może naruszać uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym pozbawiać dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności. 3. Inwestycja nie może ograniczać nasłonecznienia i powodować pozbawienia dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi z uwzględnieniem wymagań określonych w warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz w przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy. 4. Inwestycja nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem objętym inwestycją w zakresie: poziomu hałasu, wibracji, zakłóceń elektrycznych i promieniowania oraz zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby. 5. Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. 6. Dla zapewnienia ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, uciążliwościami spowodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczeniem powietrza, wody gleby na etapie przygotowania i realizacji zamierzonej inwestycji należy przestrzegać obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności u.p.b. oraz r.s.u.w. G. Warunki dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych: Działka nie leży na obszarze podlegającym ochronie, nie jest narażona na niebezpieczeństwo powodzi, ani nie jest zagrożona osuwaniem się mas ziemnych. Warunki dotyczące ochrony obiektów na terenach górniczych: nie dotyczy. IV. Linie rozgraniczające teren inwestycji wraz z oznaczeniami graficznymi przedstawiono na mapie w skali 1:1000, stanowiącej załącznik graficzny nr [...] do decyzji. V. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie tekstowej i graficznej, stanowią załącznik nr [...] i [...] do decyzji. Odwołanie od tej decyzji, wniosła skarżąca E. P. (współwłaścicielka działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...]), która zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 61 ust 5a u.p.z.p., przez dowolne określenie szerokości frontu działki, co skutkowało błędnym wyznaczeniem obszaru analizowanego, - art. 61 ust. 1 i ust. 5a u.p.z.p. w zw. z § 4, § 5, § 7 r.s.u.w. przez brak przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1, - art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., przez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne; II. przepisów postępowania, tj.: - art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. przez zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego w sprawie, w tym w szczególności na dowolnym i w żaden sposób niewyjaśnionym ustaleniu frontu działki na poziomie 87 m, pomimo istnienia w sprawie okoliczności wskazujących na zasadność wyznaczenia obszaru analizowanego w oparciu o szersze granice oraz braku przeprowadzenia analizy urbanistycznej, bowiem zalegająca w aktach sprawy analiza bez wątpienia takowej analizy nie stanowi, - art. 8 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do działań administracji publicznej, - art. 8 w zw. z art. 11, w zw. z art. 107 k.p.a., przez zaniechanie należytego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, że obsługa komunikacyjna będzie odbywać się z działki [...]. W aktach sprawy znajduje się planowany podział działki [...] na 7 mniejszych działek. Podany we wniosku plan obsługi komunikacyjnej może dotyczyć co najwyżej 3 działek licząc od ul. [...] w [...], natomiast proponowany podział działek uniemożliwia obsługę kolejnych 4 działek w kierunku ul. [...], bowiem działki te nie mają dostępu do ul. [...]. Zdaniem skarżącej kwestii tej organ nie wyjaśnił z inwestorem, a ustalenie w sposób jednoznaczny wjazdu lub wejścia na działkę jest niezbędne dla określenia frontu działki. Z kolei ustalenie szerokości frontu działki, warunkuje prawidłowe określenie obszaru analizy architektoniczno-urbanistycznej. Organ nie ustalił z inwestorem w sposób jednoznaczny frontu działki, lecz przyjął w sposób dowolny niemający oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, że front działki wynosi, jak to wskazał, "ok. 87 m". Dalej odwołująca zarzuciła, że organ nie wskazał, jakie wymiary ma działka, na której projektowana jest przedmiotowa inwestycja. Z przedstawionych ustaleń organu nie wynika zatem jakie wymiary ma działka i nie jest możliwe skontrolowanie, czy szerokość frontu działki i tym samym wyznaczony obszar objęty analizą, został określony prawidłowo, tj. zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Jednocześnie strona powołała się na orzecznictwo, z którego wynika, że o zakwalifikowaniu granicy działki jako frontu decyduje nie samo przyleganie do drogi, lecz skomunikowanie terenu inwestycyjnego z ową drogą. Analiza wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wskazuje, iż front działki nie został jednoznacznie wskazany, a tym samym nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie szerokości frontu działki niezbędnej do określenia obszaru podlegającego analizie. Skarżąca wskazała, że prawidłowo wykonana analiza powinna nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także - jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie - przedstawiać sposób określenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych. Dla przeprowadzenia takich wyliczeń niezbędne jest zaś przywołanie w tekście analizy odnośnych danych wyjściowych, tj. prawnie relewantnych cech i parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę, określonych odrębnie dla każdej z działek objętych analizą. Tymczasem w przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, zatem wyliczenia zawarte w wynikach analizy nie poddają się weryfikacji. Skarżąca ponadto zauważyła, że z decyzji organu I instancji wynika, że nieprzekraczalne linie zabudowy ustalono zgodnie z załącznikiem graficznym nr [...], lecz z treści zaskarżonej decyzji nie sposób ustalić w oparciu o który przepis § 4 r.s.u.w. została ustalona linia zabudowy. Przepis § 4 pkt 4 r.s.u.w. stanowi, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, a więc jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza dowolności. Podkreśla się, iż nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora. Dopuszczenie tych odstępstw wymaga zatem takiego uzasadnienia, z którego powinno wynikać, czy i dlaczego odstąpienie od ogólnych zasad kształtowania linii nowej zabudowy służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Po drugie organ I instancji wyznaczył w sposób dowolny 4 linie zabudowy. Po trzecie wyznaczając linię zabudowy wzdłuż ul. [...] organ nawiązał jak wynika z analizy funkcji do działki [...], gdzie linia zabudowy posadowionego na niej budynku została wyznaczona w stosunku do ul. [...] z której to znajduje się wejście i wjazd na ww. nieruchomość, a od strony ul. [...] budynek posadowiony na powyższej działce posiada wykusz, co powoduje, że jego odległość od ul. [...] jest mniejsza niż 6 m. Po czwarte użycie przy wyznaczaniu linii zabudowy w analizie funkcji sformułowania "po przeciwnej stronie drogi: 6 m - 7 m" należy uznać za arbitralne i nie mające oparcia w obowiązujących przepisach prawa. W tym zakresie organ nie poczynił jakichkolwiek rozważań stąd takie ustalenie linii zabudowy wymyka się spod kontroli, co czyni decyzję za wadliwą. W konsekwencji – w ocenie odwołującej - uznać należy, że wyznaczenie w niniejszej sprawie parametrów nowej zabudowy nastąpiło w sposób dowolny, nie znajdujący uzasadnienia w analizie, co doprowadziło do ustalenia linii zabudowy z naruszeniem § 4 ust. 1-4 r.s.u.w., skutkującego nieprawidłowym zrealizowaniem obowiązku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w tym zakresie. Podobne zarzuty skarżąca podniosła w stosunku do ustaleń organu w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Otóż w tym zakresie wskazania wymaga, że w analizie funkcji organ przywołał treść § 7 r.s.u.w. . W analizie wskazano "Z uwagi na występujące w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem zarówno budynki parterowe, jak i piętrowe dla planowanej inwestycji ustalono następujące wysokości: 3 m - 4,5 m do okapu 6,0 m - 9,0 m w szczycie". Natomiast w wynikach analizy wskazano "Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej waha się w granicach 2,5 m - 9,0 m". Zatem organ nie wskazał w oparciu o który przepis ustalił ten parametr tj. ust. 1, ust. 3 czy ust. 4 § 7 r.s.u.w. Zaakcentowania również wymaga zdaniem odwołującej, że punkt odniesienia powinny przy tym stanowić parametry ustalone według zasad ogólnych określonych w ust. 1 tego przepisu. W konsekwencji uznać należy, że wyznaczenie w niniejszej sprawie tego parametru nastąpiło w sposób dowolny, nie znajdujący uzasadnienia w analizie, co doprowadziło do ustalenia go z naruszeniem § 7 ust. 1-4 r.s.u.w., skutkującego nieprawidłowym zrealizowaniem obowiązku wynikającego z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w tym zakresie. Za wadliwe skarżąca uznaje ustalony przez organ wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu który organ ustalił w sposób widełkowy od 9% do 15%. W tym zakresie w wynikach analizy funkcji wskazano, z uwagi na zróżnicowane parametry zabudowy z obszaru analizowanego dla planowanej inwestycji ustalono przedział: 9%-15%". W analizie funkcji w tabelarycznym zestawieniu podano numery działek oraz procentowy wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Skarżąca podkreśliła, że jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa dla przeprowadzenia takich wyliczeń niezbędne jest przywołanie w tekście analizy odnośnych danych wyjściowych i parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę, określonych odrębnie dla każdej z działek objętych analizą. Zatem prawidłowo sporządzona analiza w tym zakresie powinna zawierać powierzchnię działki, powierzchnię zabudowy, a następnie wynik czyli wskaźnik pow. zabudowy do pow. działki wyrażony w %. Sporządzona przez organ I instancji analiza w tym zakresie – zdaniem odwołującej - nie poddaje się jakikolwiek weryfikacji, nie wiadomo bowiem w oparciu o jakie dane organ ustalił ten wskaźnik i czy uczynił to w sposób prawidłowy. Wręcz można uznać, że wpisał tam dowolne liczby, których prawidłowości nie sposób zweryfikować. W konsekwencji uznać należy, że wyznaczenie w niniejszej sprawie tego parametru nastąpiło w sposób dowolny, nie znajdujący uzasadnienia w analizie, co doprowadziło do ustalenia go z naruszeniem § 5 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Skarżąca uzasadniając zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., powołała się na wyroku NSA z 3 września 2015 r., II OSK 64/14 i podniosła, że stosownie do przepisu teren części działki nr [...] nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, powinno być poprzedzone ustaleniem, czy mamy w tym przypadku do czynienia z gruntem leśnym podlegającym ochronie na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W jej ocenie zapis w ewidencji gruntów nie przesądza bowiem takiej kwalifikacji. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm.; dalej "u.g.r.l") gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: określone jako lasy w przepisach o lasach (pkt 1); zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej (pkt 2); pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych (pkt 3). Przepis art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t. Dz.U. z 2022r. poz. 672) stanowi, iż lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej (a), stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego (b) albo wpisany do rejestru zabytków (c); 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. W świetle przepisów u.g.r.l. zapisy w ewidencji gruntów nie mają – zdaniem odwołującej - decydującego znaczenia dla dokonania oceny czy dany grunt jest gruntem leśnym, gdyż o tym decyduje wyłącznie to, czy spełnia on przesłanki z art. 3 ustawy o lasach w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l. albo pozostałe przesłanki wymienione w art. 2 ust. 2 pkt 2 lub 3 u.g.r.l. Zapisy w ewidencji gruntów mają znaczenie dla kwalifikacji gruntów rolnych, gdyż w art. 2 ust. 1 pkt 1 u.g.r.l. wskazano wprost, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. W przypadku gruntów leśnych brak jest analogicznego zapisu, a ustawodawca w art. 2 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l. odwołuje się do definicji gruntu leśnego zawartej w ustawie o lasach. Dodatkowo strona podkreśliła, iż ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach (art. 20 ust. 3a ustawy z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne) i w ewidencji tej uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu (art. 20 ust. 2 ustawy o lasach). W konsekwencji odwołująca zarzuciła, iż organ w trakcie prowadzonego postępowania nie ustalił, czy teren lasu na działce nr [...] o pow. [...] ha stanowi las w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach, uchybiając tym samym art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej działka [...] stanowi las, co obliguje organ do uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Odwołująca następnie przytoczyła treść art. 7, art. 77§ 1, art. 80 , art.107 § 1 pkt 6 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 11 k.p.a. Zdaniem skarżącej decyzja zawiera wprawdzie sentencję formalnie skonstruowaną prawidłowo, ale brak w niej spójnego uzasadnienia. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu powyższego odwołania E. P. od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] r., numer [...], znak: [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż teren, na którym przewidziano projektowaną inwestycję nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Kolegium stwierdziło, iż w rozpatrywanym przypadku wniosek, po jego uzupełnieniu, jest prawidłowy, co pozwoliło na jego rozpatrzenie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ II instancji podkreślił, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi jednoznacznie, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia poniższych warunków i w konsekwencji niespełnienie któregokolwiek z nich uniemożliwia wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6. zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W rozpatrywanej sprawie Kolegium ustaliło, że szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 87 m, zatem organ I instancji wyznaczył obszar o promieniu 261 m. Następnie wskazało, że obowiązkiem Wójta było zbadanie zgodności nowej zabudowy z zabudową istniejącą w zakresie: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), Ponadto organ powinien ustalić, czy planowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji zabudowy istniejącej wokół planowanej inwestycji. W terenie analizowanym występują: - funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, - funkcja zabudowy zagrodowej, - funkcja zabudowy produkcyjnej, - funkcja zabudowy usługowej. W związku z występowaniem funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej zdaniem Kolegium organ I instancji słusznie stwierdził, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy istniejącą w obszarze analizowanym. Organ II instancji w zakresie sposobu ustalania obowiązującej linii zabudowy odwołał się do § 4 r.s.u.w. Przepis ten przewiduje kilka możliwości wyznaczenia linii zabudowy i został tak skonstruowany, że każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap ustalania linii zabudowy, gdy sytuacja opisana w etapie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym. W związku z tym pierwszym i podstawowym sposobem ustalania linii zabudowy jest jej wyznaczenie jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Przepisy ust. 2 i 3 cyt. paragrafu regulują sytuacje wyjątkowe, gdy w/w linia zabudowy jest niezgodna z przepisami odrębnymi. Wówczas nową linię zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami lub też, gdy tworzy ona uskok - nową zabudowę należy ustalić jako kontynuację linii zabudowy budynku znajdującego się w większej odległości od pasa drogowego. Także wówczas, gdy żadna z powyższych sytuacji szczególnych nie ma zastosowania, przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli jednak wynika to z przeprowadzonej analizy obszaru. W rozpatrywanym przypadku wyznaczono linię zabudowy wzdłuż ul. [...] – 6 m, po przeciwnej stronie drogi - 6m -7m. W ocenie Kolegium, organ I instancji uzasadnił stanowisko stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., co znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym i umocowanie w przepisach prawa. Następnie Kolegium odniosło się do powierzchni zabudowy, gdzie sposób ustalania tego parametru określono w § 5 r.s.u.w. Zgodnie z ust. 1 wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W ustępie drugim dopuszczono się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W niniejszej sprawie średnia powierzchnia zabudowy w granicach obszaru analizowanego wynosi 15%, a dla planowanej inwestycji wyznaczono ten parametr w zakresie od 9% do 15%, co znalazło szczegółowe uzasadnienie w przeprowadzonej analizie urbanistycznej. Inwestor wnioskuje o powierzchnię zabudowy wynoszącą 910 m2-1071m2, co w odniesieniu do powierzchni wnioskowanego terenu, daje wskaźnik zabudowy wynoszący 9%-11%. Zakres powyższego parametru wynikający z przedstawionej analizy zawiera w sobie zakres wynikający z wniosku. W dalszej części uzasadnienia Kolegium odnosząc się do wyznaczania szerokości elewacji frontowej, wskazało, że jej ustalenie następuje na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 r.s.u.w.). Dopuszcza się także wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 r.s.u.w.). W niniejszej sprawie średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 13,2 m, co z uwzględnieniem tolerancji 20% wynosi od 10,6m do 15,8 m i taki przedział wyznaczył organ dla planowanej inwestycji, co znalazło potwierdzenie w treści analizy. Następnie Kolegium wskazało, że sposób wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki został opisany w § 7 r.s.u.w. Zgodnie z ustępem 1 parametr ten wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W ustępie drugim wyjaśniono, że wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Z kolei w ustępie trzecim wskazano, że jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszczono także odstępstwo, o którym mowa w ustępie czwartym. W rozpatrywanym przypadku, z uwagi na zróżnicowane geometrie zabudowy stanowiącej bliskie sąsiedztwo wnioskowanej działki, przyjęto alternatywnie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: od 3,0 m do 4,5m do okapu, od 6,0m do 9,0 m w szczycie, co szczegółowo zostało uzasadnione w analizie. Podsumowując Kolegium stwierdziło, iż ustalony w powyższej analizie zakres parametrów pozwala na zrealizowanie planowanego przez inwestora przedsięwzięcia zgodnie z wnioskiem. Natomiast zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że organ I instancji przeprowadzając postępowanie zbadał zgodność wnioskowanej inwestycji z zasadami określonymi u.p.z.p. i doszedł do wniosku, że tak zwana zasada dobrego sąsiedztwa została spełniona, ponieważ projektowana inwestycja stanowi kontynuację parametrów istniejącej w analizowanym obszarze zabudowa. Ponadto organ I instancji przeprowadzając postępowanie zbadał zgodność wnioskowanej inwestycji z pozostałymi zasadami określonymi ustawą i tak: • teren wnioskowany pod inwestycję ma dostęp do drogi publicznej; • istniejąca i planowana sieć uzbrojenia terenu umożliwiająca podłączenie projektowanego zamierzenia do infrastruktury technicznej; • obszar objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, • planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi, • planowana inwestycja realizowana będzie poza obszarem zakazu wznoszenia i utrzymywania obiektów budowlanych przeznaczonych na pobyt ludzi (wyznaczonym decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przemysłowej), strefy kontrolowanej gazociągu, strefy bezpieczeństwa rurociągu. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że są one nieuzasadnione, bowiem granica obszaru analizowanego została wyznaczona zgodnie z prawem, a cała analiza przeprowadzona została w zgodzie z r.s.u.w. oraz u.p.z.p. Wszystkie wyznaczone parametry znajdują szczegółowe uzasadnienie w treści analizy znajdującej się w aktach sprawy. Zdaniem Kolegium nie ma potrzeby zmiany gruntów leśnych na cele nieleśne, jak to podnosi odwołująca, bowiem teren inwestycji, zgodnie z rejestrem gruntów stanowi rolę, a drzewa tam się znajdujące nie wchodzą w skład lasu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] złożyła E. P. powielając zarzuty sformułowane w odwołaniu, z tą zmianą, że w miejscu zarzutu z pkt II odwołania tiret trzeci podniesiono zarzut naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 140 w zw. z art. art. 8 § 1, art. 11 i art. 15 k.p.a. przez zaniechanie należytego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych zaskarżonej decyzji oraz braku odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję organu I instancji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu, dodatkowo wskazując, że obowiązkiem organu odwoławczego było odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania. Brak ustosunkowania się przez organ odwoławczy do podnoszonych w środku odwoławczym kwestii, które są prawnie doniosłe, jest uchybieniem noszącym cechę naruszenia prawa w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcia. W związku z tym skarżąca zauważyła, iż wskazała na szereg błędów, formułując konkretne zarzuty, do których organ odwoławczy zaniechał rzetelnego, a wręcz jakiegokolwiek odniesienia się do nich, poprzestając na niezrozumiałych ogólnikach. Podkreśliła m.in., że organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wskazał jedynie, że "nie ma potrzeby zmiany gruntów leśnych na cele nieleśne (...), bowiem teren inwestycji zgodnie z rejestrem gruntów stanowi rolę, a drzewa tam się znajdujące nie wchodzą w skład lasu". Zwróciła jednocześnie uwagę, że w odwołaniu nie kwestionowała, że działka nr [...] o pow. [...] ha stanowi zgodnie z rejestrem grunty rolne. Powołując jednak stosowne regulacje u.g.r.l. wskazała, iż zapis w ewidencji gruntów nie przesądza o kwalifikacji spornej działki jako gruntu rolnego oraz zarzuciła, że trakcie prowadzonego postępowania nie ustalono czy teren lasu na działce nr [...] stanowi las w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W związku z wyłączeniem sędziów orzekających w WSA w [...] od rozpoznania sprawy ze skargi E. P. na decyzje SKO w [...] z dnia [...] r. nr SKO-[...], NSA postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...] wyznaczył WSA w Gorzowie Wlkp. do rozpoznania tej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności w niniejszej sprawie, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymująca w mocy opisaną na wstępie decyzję Wójta Gminy [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...]. Podstawę materialną powyższych decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p. w brzmieniu wynikającym z tekst jednolitego tej ustawy opublikowanego w Dz.U. z 2023 r., pod. poz. 977. Zmiany bowiem u.p.z.p. wynikające ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie u.p.z.p. oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688) oraz ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1890), które weszły odpowiednio 24 września 2023 r. i 16 września 2023 r., nie miały zastosowania do kontrolowanej sprawy. Została bowiem ona wszczęta w dniu 2 stycznia 2023 r., a stosownie do art. 59 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. i art. 17 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. do spraw wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie powyższych ustaw, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Mimo, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wystąpiła Gmina [...], Wójt tej Gminy nie był wyłączony od rozpoznania tej sprawy. W obowiązujących przepisach procesowych nie ma ogólnej regulacji zobowiązującej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego, w przypadku gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej jednostki samorządu terytorialnego. Taką regulację przewidywał art. 27a k.p.a. (dodany ustawą zmieniającą z 24 maja 1990 r.; Dz. U. Nr 34, poz. 201), w myśl którego organy gminy podlegały wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną była gmina. Przepis ten został skreślony ustawą z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593) i utracił moc z dniem 6 grudnia 1994 r. Natomiast przepisy u.p.z.p., które stanowiły podstawę do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy nie przewidują wyłączenia wójta, burmistrza, prezydenta miasta w sprawach, w których stroną jest gmina (por. wyrok NSA z 5 lipca 2022 r., II OSK 2193/19). W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 9222022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem ( art. 61 ust. 5 u.p.z.p.). Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa, czy też nowy sposób użytkowania, powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w r.s.u.w. wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. W kontrolowanej sprawie bezsporne było, iż na terenie objętym inwestycją nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega również wątpliwości, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących funkcji i parametrów nowej inwestycji. Sporne jednak były poszczególne parametry i wskaźniki oraz niedostatecznie ustalono występujące funkcje w obszarze analizowanym, o czym mowa będzie w dalszej części uzasadnienia. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...] , ul. [...] i i ul. [...]. Jednocześnie inwestor uzyskał zapewnienie ze strony podmiotu dostarczającego energie, gwarantującego dostęp do niezbędnego uzbrojenia. Natomiast dostarczanie wody, odprowadzanie ścieków oraz ogrzewanie - do czasu wybudowania stosownych sieci - ma następować odpowiednio z indywidualnych studni, zbiorników oraz własnych źródeł ciepła. Teren inwestycji nie znajduje się również w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Decyzja organu I instancji wraz z analizą urbanistyczną została w niniejszej sprawie przygotowana przez mgr A. N., legitymującą się dyplomem ukończenia studiów wyższych w zakresie gospodarki przestrzennej, a więc osobę uprawnioną zgodnie art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 pkt 4 u.p.z.p. W myśl art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W niniejszej sprawie została przeprowadzona taka analiza, jednakże nasuwa ona szereg wątpliwości co do swej poprawności, które były podnoszone przez skarżącą, a do których organ odwoławczy nie odniósł się, co stanowiło zasadniczą podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim strona wskazywała na wadliwość wyznaczenia obszaru analizowanego w związku z brakiem dostatecznych ustaleń co jest w rzeczywistości frontem terenu wobec wątpliwości, czy główny wjazd może odbywać się w przyjętym miejscu od ul. [...], w sytuacji, gdy nie zapewnia on dojazdu wszystkim planowanym budynkom. Organ w ogóle nie odniósł do tej kwestii nie uzasadniając w żaden sposób przyjęcia takiej a nie innej szerokości frontu. Stwierdził bowiem jedynie powołując się na art. 61 ust. 5a u.p.z.p., iż "szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 87 m, zatem organ I instancji wyznaczył obszar o promieniu 261 m" oraz że "granica obszaru analizowanego został wyznaczona zgodnie z prawem, a cała analiza przeprowadzona została w zgodzie z przepisami rozporządzenia r.s.u.w. oraz u.p.z.p". Podkreślić należy, że również analiza urbanistyczna, jak i decyzja organu I instancji nie wskazuje dlaczego front działki wyznaczono akurat w tym miejscu i przyjęto, że ma on 87 m. Niewątpliwie kwestia prawidłowości wyznaczenia szerokości frontu ma pierwszoplanowe znaczenie dla wyznaczenia obszaru analizowanego w świetle art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na kwestię, która nie została wyraźnie wyeksponowane zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, a mianowicie, że analiza urbanistyczna wykonana w niniejszej sprawie nie zawiera wyczerpującego wskazania funkcji występujących w obszarze analizowanym. Wskazano w niej wprawdzie, iż występuje zabudowa mieszkaniowa, zagrodowa, produkcyjna i usługowa, jednakże ograniczono się jedynie do podania przykładowych 5 działek, na których występują poszczególne funkcje. Znamienne jest, że z działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, określono funkcję jedynie dwóch działek, tj. [...], [...] (funkcja usługowa). W ocenie Sądu prawidłowo sporządzona analiza powinna zawierać określenie funkcji wszystkich działek występujących w obszarze analizowanym. Szczególnie istotna jest funkcja działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Podkreślić bowiem należy, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza do polskiego systemu prawnego "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, wyd. 7, s. 510-511). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06, LEX nr 322329). Oczywiście kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Stąd - w ocenie Sądu - nie można kierować się automatyzmem przy określeniu nowej funkcji w ten sposób, że w sytuacji znalezienia w obszarze analizowanym działki o tożsamej funkcji, do której dąży inwestor i na tej tylko podstawie wywodzić uprawnienia do takiej samej zabudowy. Trzeba bowiem zawsze uwzględniać szerszą perspektywę uwzględniającą przesłanki określone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. dążąc do spójności i zwartości systemu urbanistycznego, zapobiegania powstawaniu relacji niesprzecznych, uwzględniających rozwój lokalny (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 19 października 2023 r., II SA/Go 419/23). Niewątpliwie nie ustalając tych funkcji dla wszystkich działek występujących w obszarze analizowanym organ dopuścił się naruszenia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów skarżącej, że analiza nie zawiera danych wyjściowych, tj. prawnie relewantnych cech i parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę, w tym w szczególności powierzchni zabudowy, określonych odrębnie dla każdej z działek objętych analizą, a jedynie końcowe wyliczenia, a tym samym wyniki nie poddają się weryfikacji; nie wiadomo bowiem w oparciu o jakie dane organ ustalił ten wskaźnik i czy uczynił to w sposób prawidłowy, a nie dowolny. Kolegium poprzestało jedynie na ogólnikowym zaakceptowaniu wyliczeń przedstawionych w analizie. Tożsama sytuacja miała miejsce jeśli chodzi o zarzuty skarżącej dotyczące ustalenia linii zabudowy. Organ odwoławczy przytoczył jedynie § 4 r.s.u.w. i ograniczył się do stwierdzenia, że "w rozpatrywanym przypadku wyznaczono linię zabudowy wzdłuż ul. [...]- 6m, po przeciwnej stronie drogi – 6 m-7 m", a "organ I instancji uzasadnił stanowisko stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., co znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym i umocowanie w przepisach prawa". Przy czym uzasadnienie organu I instancji nie zawiera żadnych rozważań w zakresie (jest ono w istocie sprawozdaniem z przebiegu postępowania), a analiza urbanistyczna oraz jej wyniki są wyjątkowo lakoniczne, gdyż sprowadzają się one odpowiednio do stwierdzenia "Linia zabudowy : Wzdłuż ul. [...] - działka nr [...]. Po przeciwnej stronie 6,0 m – 7,0 m" oraz przytoczenia całości § 4 r.s.u.w. i wskazania "Linie zabudowy wyznaczono zgodnie z załącznikiem nr 1 biorąc pod uwagę zarówno istniejące zabudowania, jaki konieczność uwzględnienia planowanych odcinków istniejących dróg przedłużenia ulic [...] i [...]". Brak jest zatem jednoznacznego wskazania przez organ odwoławczy na podstawie, którego z ustępów § 4 r.s.u.w. ustalono linię zabudowę i dlaczego przyjęto takie a nie inne umiejscowienie tej linii. Kolegium nie odniosło się również do zarzutów odwołania dotyczących prawidłowości wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, przytaczając jedynie treść § 7 r.s.u.w. oraz powołując się na "zróżnicowane geometrie zabudowy stanowiącej bliskie sąsiedztwo wnioskowanej działki, przyjęto alternatywnie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: od 3,0 m do 4,5 m do okapu, od 6,0 m do 9,0 m w szczycie, co szczegółowo zostało uzasadnione w analizie." Tyle tylko, że analiza nie zawiera takiego szczegółowego uzasadnienia. Analiza wskazuje bowiem, że "na terenie działek objętych granicami obszaru analizowanego występuje duże zróżnicowanie parametrów istniejącej zabudowy. Wysokość górnej krawędzi elewacji waha się w granicach 2,5 – 9,0". Mimo, że w istocie w pierwszej kolejności powinno określić się wysokość górnej elewacji frontowej (a nie geometrii zabudowy, jak wskazało Kolegium) występujące na działkach sąsiednich stosownie do § 7 ust. 1 r.s.u.w., a nie na działkach występujących na całym obszarze analizowanym. Dopiero w przypadku uskoku ustala się tą wysokość uwzględniając średnią wysokości w obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 r.s.u.w.), który nie został ustalony. Podano bowiem jedynie krańcowe wartości. W wynikach analizy odwołano się natomiast do występujących w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem zarówno budynków parterowych, jak i piętrowych i dlatego ustalono 3 m – 4 m do okapu, 6 m do 9 m w szczycie. Przy czym nie wskazano jaką wysokość mają te budynki. W tym przypadku również nie sposób określić na jakiej podstawie Kolegium zaakceptowało zawarte w decyzji organu I instancji ustalenia odnoszące do tego wskaźnika. Pozostałe natomiast parametry, a mianowicie określone w § 6 i § 8 r.s.u.w. nie były kwestionowane i nie nasuwają wątpliwości co do poprawności ich ustalenia, pod warunkiem oczywiście, że w sposób prawidłowy wyznaczono obszar analizowany. Zauważyć ponadto należy, iż Kolegium - odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. - stwierdziło jedynie, że nie ma potrzeby zmiany gruntów leśnych na cele nieleśne, bowiem teren inwestycji, zgodnie z rejestrem gruntów stanowi rolę, a drzewa tam się znajdujące nie wchodzą w skład lasu. Przy czym skarżąca nie kwestionowała, iż taki zapis znajduję się w ewidencji gruntów, przedstawiła jednak argumentację prawną, wskazującą, że organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy nie jest związany z zapisami w ewidencji i jest uprawniony do badania rodzaju użytku, jeśli pojawią się wątpliwości co zgodności tych zapisów z rzeczywistym stanem. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie przesądza o trafności stanowiska skarżącej. Wskazuje jedynie, iż wobec sformułowania zarzutów przez stronę organ powinien się do nich szczegółowo odnieść, a nie poprzestać na jednym zdaniu pozbawionym jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego wymaganego przez art. 107 § 3 k.p.a. Stąd przedwczesne byłoby stwierdzenie, iż rzeczywiście doszło w kontrolowanej sprawie do zarzucanego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Podobnie jeśli chodzi o zarzuty naruszenia art. 61 ust.1 i ust. 5a u.pz.p. w zw. z § 4, § 5, § 7 r.s.u.w. Podkreślić bowiem należy, iż sąd nie jest władny zastąpić organów administracji w dokonaniu ustaleń, analiz i ocen, gdyż ustrojową rolą sądu administracyjnego nie jest rozpoznawanie i rozstrzyganie ("załatwianie" w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.) spraw administracyjnych, lecz – jak wynika z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) – kontrola działalności administracji publicznej, i to zasadniczo tylko pod względem zgodności z prawem. Tym samym nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie w jakimkolwiek zakresie aktów podejmowanych przez organy administracji, a w szczególności prowadzenie brakujących ustaleń, analiz, tudzież przedstawianie "w zastępstwie" tych organów motywów, jakimi kierowały się one przy rozstrzyganiu danej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 maja 2016 r., IV SA/Po 973/15). Kontrola sądowoadministracyjna nie może zastępować organu, gdyż narusza to konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rolą sądu administracyjnego jest jedynie badanie legalności działań bądź zaniechań organu (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., II OSK 1419/17). Zwłaszcza nie jest rolą sądu administracyjnego poszukiwanie w całokształcie sprawy motywów, którymi kierował się organ wydając dane rozstrzygnięcie. Motywy te muszą wynikać wprost z decyzji i jego uzasadnienia, spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 6 września 2017 r., II SA/Go 401/17). Zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia merytorycznie sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy jest - tak samo jak organ I instancji (stosownie do treści art. 140 k.p.a.) - związany art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i ma obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Powinien więc uwzględnić wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy w prowadzonym zarówno przez organ I instancji, jak i organ II instancji postępowaniu administracyjnym. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega zatem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej z jednoczesnym odniesieniem się do przedstawionych przez stronę w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy zobligowany jest przy tym do rozpatrzenia żądań strony i podniesionych zarzutów oraz rozpoznania sprawy w jej całokształcie w sposób określony przepisami procedury administracyjne. Tym samym organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu lub piśmie. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania, ewentualnie dalszych pism stron oraz ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., IV SA 501/99, wyrok NSA z dnia 15 października 1999 r., IV SA 1654/97, wyrok NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234, wyrok WSA w Warszawie z dnia 07 sierpnia 2007 r., VII SA/Wa 441/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2006 r., VI SA/Wa 1409/06, K. Glibowski /w/ R. Hauser i M. Wierzbowski (red.), KPA, Komentarz, C.H.Beck 2014, s. 73-74). Stąd też decyzja organu odwoławczego niespełniająca tego rodzaju standardów nie może się ostać, gdyż sąd administracyjny nie może dokonywać bezpośrednio oceny decyzji organu I instancji, jeśli organ II instancji w istotnym zakresie uchylił się od tej kontroli w postępowaniu odwoławczym, godziłoby to bowiem we wspomnianą zasadę dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 k.p.a., podniesioną zresztą do rangi konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji RP). Do uznania bowiem, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. K. Glibowski, ibidem i powołane tamże orzecznictwo). Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia ponadto obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za niego podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i art. 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego orzecznictwa - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67, wyrok WSA Warszawie z dnia 17 lutego 2010 r. , VIII SA/Wa 672/09). Przedstawiona powyżej analiza jednoznacznie wskazuję, iż zaskarżona nie spełnia wymogów, określonych w powołanych przepisach k.p.a. Zwrócić również należy, że załączniki nr [...], (wyniki analizy – część graficzna) do decyzji organu I instancji nie spełniają wymogu wynikającego § 9 ust. 3 r.s.u.w. dołączenia mapy w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Mapa bowiem w skali 1:000 zamiast dołączenia jej do decyzji na jednym arkuszu została podzielona na 6 części, co w stopniu znacznym utrudnia ocenę całego obszaru analizowanego. Poszczególne załączniki zawierają bowiem część obszaru objętego niektórymi z pozostałych, a w konsekwencji odtworzenie całej mapy (całego obszaru analizowanego) nie polega na prostym przyłożeniu do siebie 6 załączników. Ponadto legenda mapy znalazła się na każdym załączniku w miejscach przysłaniającym cześć obszaru analizowanego. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zakresie w jakim nie ustalono funkcji wszystkich działek występujących w analizowanym obszarze i § 9 ust. 3 r.s.u.w., co odpowiednio mogło mieć oraz miało istotny wpływ na wynik postępowania, a w konsekwencji uzasadniało uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2024 r., poz. 935; dalej jako p.p.s.a.). Ponowne rozpoznając sprawę organ odwoławczy związany będzie powyższą oceną prawną i usunie dostrzeżone przez Sąd uchybienia, w szczególności w sposób rzetelny odniesienie się do zarzutów odwołania, któremu da wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącej poniesione przez nią koszty postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 500 zł, wynikającego z § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz. U nr 2021 r., poz. 535 ze zm.). ----------------------- Strona 16 z 10