II SA/Go 342/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2022 r. sprawy ze skargi G.G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zamiaru przystąpienia do robót budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. G.G. zgłosił Staroście zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie namiotu magazynowego (hali namiotowej), na okres 180 dni o powierzchni 200m2 i wymiarach: 10m x 20m, na działce nr ewid. [...], w miejscowości [...]. Postanowieniem z [...] lutego 2022 r. organ I instancji nałożył na G.G. obowiązek przedłożenia brakujących dokumentów w zakresie: • oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane sporządzone na aktualnym druku, • określenia planowanego sposobu użytkowania hali namiotowej, • opisu szczegółowego zakresu i sposobu wykonania planowanej hali namiotowej wraz ze sposobem posadowienia hali na podłożu oraz odpowiednie szkice lub rysunki hali namiotowej (wraz z danymi technicznymi, długość, szerokość, wysokość), • przedłożenia szkicu usytuowania projektowanej hali na mapie wraz z odległościami od granic działek sąsiednich, • wskazania terminu rozpoczęcia robót budowlanych, • wskazania terminu rozbiórki lub przeniesienia hali namiotowej w inne miejsce, • wskazania w zgłoszeniu identyfikatora działki w miejscu do tego przeznaczonym. Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., znak: [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2021 r. poz. 2351, dalej jako - p.b.) Starosta wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia wykonania w.w. robót budowlanych, ponieważ w jego ocenie zgłoszenie dotyczy wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji organu I instancji G.G. - reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - wniósł odwołanie zarzucając naruszenie: • art. 29 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 30 ust. 2 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że do robót budowlanych polegających na budowie namiotu magazynowego (na okres do 180 dni) o łącznej powierzchni 200 m2 i wymiarach 10m x 20m, wymagane jest pozwolenie na budowę, oraz błędną ocenę obiektu i niezakwalifikowanie go jako budowli i obiektów wymagających zgłoszenia, • art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako - kpa), polegające na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, w szczególności oceny dokumentacji załączonej przez odwołującego do zgłoszenia dotyczącego posadowienia hali namiotowej na działce odwołującego. Decyzją z [...] maja 2022 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako - kpa) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił art. 30 ust. 6 pkt p.b. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dokonując analizy zgłoszonych robót, tj. budowy namiotu magazynowego (na okres do 180 dni) o łącznej powierzchni 200m2 i wymiarach 10m x 20m, z uwzględnieniem celu ich realizacji organ odwoławczy stwierdził, że Starosta dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotowego obiektu. Organ stwierdził bowiem, że rzeczona inwestycja nie odpowiada definicji tymczasowego obiektu budowlanego, wyrażonej w art. 3 pkt 5 p.b., zgodnie z którą tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Wojewoda stwierdził, że w kontekście przytoczonych przepisów analiza załączonych do zgłoszenia dokumentów w sposób jednoznaczny wskazuje na trwałość połączenia z gruntem projektowanego namiotu magazynowego (montaż na kotfy monterskie, podłoże pod namiotem magazynowym utwardzone kostką). W tym zakresie organ powołał się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2021 r. sygn. II OSK 3796/18. Wobec powyższego, w ocenie Wojewody, zgłoszonych przez G.G. robót budowlanych nie można zakwalifikować jako zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji Wojewody z [...] maja 2022 r. G.G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: I. naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 30 ust. 2 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że do robót budowlanych polegających na budowie namiotu magazynowego (na okres do 180 dni) o łącznej powierzchni 200m2 i wymiarach 10 m x 20 m, w miejscowości [...], na działce nr [...], objętych zgłoszeniem G.G. wymagane jest pozwolenie na budowę poprzez błędną ocenę obiektu i niezakwalifikowanie go jako budowli i do obiektów wymagających jedynie zgłoszenia na podstawie art. 29-31 ustawy. II. naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. polegające na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, a w szczególności oceny dokumentacji dołączonej przez odwołującego się do zgłoszenia dotyczącego posadowienia hali namiotowej na własnej działce. W uzasadnieniu skarżący w pierwszej kolejności wskazał, że w zależności od potrzeby oraz przeznaczenia, hale namiotowe mogą być użytkowane okresowo bądź w sposób ciągły przez cały rok. Hale namiotowe w odróżnieniu od tradycyjnych konstrukcji posiadają możliwość demontażu i ponownego złożenia, dlatego według prawa są traktowane jako obiekty tymczasowe. Błędne są zatem zapatrywania organów niższych instancji które uznały, że obiekt ten był związany trwale z gruntem. Zgodnie z legalną definicją tymczasowy obiekt budowlany jest to obiekt, który użytkuje się czasowo. Jest to czas krótszy niż trwałość techniczna obiektu. Przystosowuje się go do przeniesienia lub do rozbiórki, a po spełnieniu swojej funkcji usuwa się go. Innym kryterium zidentyfikowania obiektu jako tymczasowy jest brak trwałego połączenia z gruntem. Wskazuje się tu na dwa sposoby eksploatacji hal i obiektów namiotowych: a. tymczasowo do 180 dni, b. na stałe - powyżej 180 dni. Pozwolenie na budowę wymagane jest w przypadku obiektów przeznaczonych do użytkowania przez okres dłuższy niż 180 dni w jednym miejscu (np. hale całoroczne). Natomiast w sytuacji, jeżeli hala ma być eksploatowana przez okres krótszy niż 180 dni, a następnie zdemontowana lub przeniesiona w inne miejsce, wystarczy dostarczenie stosownego zgłoszenia. Budowa hali namiotowej o przeznaczeniu użytkowania w czasie krótszym niż 180 dni wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Odwołujący zgadza się, że w przypadku hal namiotowych, których przewidywany czas użytkowania jest dłuższy niż 180 dni wymagane jest pozwolenie na budowę bez względu na to w jaki sposób ona będzie przytwierdzona do podłoża. Zdaniem skarżącego przywołane przez organ stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie, zwłaszcza że organ nie uzasadnił szczegółowo z jakich powodów doszedł do takiego przekonania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z wolą stron (art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej - p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddana jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję organu administracji architektoniczno - budowlanej pierwszej instancji w sprawie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem skarżącego, a polegających na budowie namiotu magazynowego (hali namiotowej), na okres do 180 dni o powierzchni 200m2 i wymiarach 10m x 20m na działce nr ewid. [...]. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Jedynie więc w określonych w tych przepisach przypadkach budowa lub wykonywanie robót budowlanych może zostać zrealizowane na podstawie dokonanego zgłoszenia, o ile organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 6 p.b. w terminie określonym w art. 30 ust. 5 p.b. W badanej sprawie materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. Zgodnie z jego treścią, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Przytoczony przepis przewiduje obowiązek wniesienia sprzeciwu w ściśle określonych sytuacjach. Ustawowe określenie "wnosi sprzeciw" oznacza bowiem, że rozstrzygnięcie w tym zakresie nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz jest on zobligowany do wniesienia sprzeciwu w sytuacji, gdy wystąpi przynajmniej jedna z okoliczności wymienionych w art. 30 ust. 6 p.b. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. II SA/Łd 887/18; wyrok WSA w Opolu z 18.09.2012 sygn. II SA/Op 286/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2015 r. sygn. VII SA/Wa711/15, dostępne w bazie orzeczeń CBOSA). W przedmiotowej sprawie sprzeciw został wniesiony w terminie 21 dni (art. 30 ust. 5 p.b.). Przedmiotem dokonanego przez skarżącego zgłoszenia było wykonanie robót budowlanych polegających na montażu hali namiotowej o wymiarach 10 m x 20 m (czyli o powierzchni 200 m2), przeznaczonej do przechowywania pasz roślinnych (siano, słoma), montaż hali namiotowej ma nastąpić za pomocą koft monterskich o długości 60 cm, pod halą namiotową znajduje się podłoże utwardzone kostką, planowany termin rozpoczęcia robót to [...] marca 2022 r., natomiast planowany termin rozbiórki to [...] sierpnia 2022 r. Z akt sprawy wynika, że hala posiada konstrukcję stalową, ocynkowane ogniwo, rama nośna – kratownica z profili zamkniętych, poszycie hali stanowi materiał plandekowy z atestem niezapalności. Zdaniem skarżącego przedmiotowa hala magazynowa stanowi tymczasowy obiekt budowany, którego budowa - stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b. - nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast wymaga dokonania zgłoszenia. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Jak zatem wynika z treści przytoczonego powyżej przepisu na podstawie zgłoszenia można zrealizować jedynie tymczasowy obiekt budowlany, który nie jest trwale związany z gruntem i którego eksploatacja w danym miejscu przewidziana jest przez okres do 180 dni. W art. 3 pkt 5 p.b. ustawodawca zawarł definicję tymczasowego obiektu budowlanego. W myśl tego przepisu przez tymczasowy obiekt budowlanym należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Kluczowe w danej sprawie znaczenie ma ustalenie, czy sposób połączenia z gruntem przedmiotowej hali namiotowej jest trwałym połączeniem z gruntem, a w konsekwencji - czy w sprawie znajduje zastosowanie procedura uproszczona przewidziana w art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie może budzić wątpliwości fakt trwałego związania spornego namiotu z gruntem. Z akt sprawy wynika, że namiot jest połączony z gruntem za pomocą koft monterskich o długości 60 cm, a pod namiotem znajduje się podłoże utwardzone kostką. Nie ulega wątpliwości, że taki sposób trwałego związania przedmiotowego obiektu z gruntem ma zapewnić stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, które mogą go zniszczyć lub spowodować przemieszczenie w inne miejsce. Konieczność zakotwiczenia w gruncie przy usytuowaniu przedmiotowego obiektu nie może dziwić, w sytuacji gdy się uwzględni jego rozmiary. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przemieszczenie lub przesunięcie na inne miejsce. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem rozstrzygającego znaczenia nie ma to, czy obiekt budowlany posiada fundamenty, czy nie ponieważ trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. Tak więc cecha trwałego związania z gruntem polega na usytuowaniu obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność. O trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia. O tym czy obiekt jest trwale związany z gruntem nie decyduje metoda i sposób jego związania z gruntem, ale to czy z uwagi na swe rozmiary, konstrukcję, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymaga trwałego związania z gruntem (por.m.in. wyroki NSA z: 23 czerwca 2006 r., II OSK 923/05; 11 listopada 2008 r., II OSK 982/07; 23 marca 2011 r., II OSK 514/10, 3 lutego 2017 r., II OSK 1261/15, 14 czerwca 2022 r. II OSK 1264/21). W orzecznictwie podkreśla się, że w trwałym związaniu z gruntem nie chodzi o istnienie umieszczonych w ziemi fundamentów, ale o stabilność konstrukcji, opierającej się warunkom atmosferycznym, posadowionej w sposób wykluczający łatwe przemieszczanie. O tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem decyduje więc nie tyle sposób i metoda jego związania z gruntem oraz możliwości techniczne przeniesienia jego w inne miejsce, ale to czy jego rozmiar, konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają trwałego związania (por. wyroki: WSA w Gdańsku z 22 stycznia 2020 r., II SA/Gd 656/19; WSA w Gliwicach z 20 września 2019 r., II SA/Gl 353/19; WSA w Gdańsku z 17 kwietnia 2019 r., II SA/Gd 706/18). Jak wyżej podniesiono na podstawie zgłoszenia można zrealizować tymczasowy obiekt budowlany, który nie może być związany trwale z gruntem i musi być przeznaczony do rozbiórki lub przeniesienia w określonym okresie. Wobec powyższego należy stwierdzić, że ze względu na sposób połączenia z gruntem przedmiotowa hala namiotowa jest obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem, w konsekwencji czego dla swej realizacji wymaga uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę i jednocześnie nie ma do niej zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 1 p.b.. Nie została ponadto objęta wyłączeniem, o którym mowa w art. 29 ust. 2 p.b. W tym stanie sprawy chybiony okazał się zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Wbrew zarzutom skargi ustalenia stanu faktycznego wynikające ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozwalają na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia, wobec czego nie był zasadny zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga została oddalona.