II SA/Go 35/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 marca 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 24 października 2022 r., Nr XXXIX/332/2022 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie miejscowości [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy podjęła w dniu 24 października 2022 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 559, 1005, 1079, 1561; określanej dalej jako u.s.g.) oraz art. 14 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 503, 1846 ze zm.; dalej jako u.p.z.p.), uchwałę nr XXXIX/332/2022 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie miejscowości [...]. Działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. Wojewoda zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając jej istotne naruszenie art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi Wojewoda przytoczył treść art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p., wskazując, że załącznikiem graficznym do zaskarżonej uchwały powinna być mapa z naniesionymi granicami obszaru objętego planem. Przy czym wyznaczenie tych granic na powinno być natomiast na tyle precyzyjne, aby nie powstały wątpliwości, czy dana nieruchomość została objęta procedurą pianistyczną. W ocenie strony skarżącej załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały nie spełnia określonych wyżej wymogów. Mapa stanowiąca załącznik do uchwały jest jedynie siatką granic działek, bez wskazania nazwy miejscowości w której działki te są zlokalizowane i bez numerów ewidencyjnych tych działek. Taka forma załącznika powoduje, że mapa nie spełnia podstawowej roli wyznaczonej przez ustawodawcę w art. 14 ust. 2 u.p.z.p., bowiem na jej podstawie nie można bezspornie oraz jednoznacznie określić terenu, którego dotyczyć będzie projekt plan miejscowego. Jednocześnie Wojewoda podniósł, że Wójt Gminy w piśmie z dnia [...] listopada 2022 r., znak: [...] wyjaśnił, że informację dotyczącą nr działek objętych procedurą planistyczną zawiera uzasadnienie do uchwały. Jednakże, zdaniem Wojewody uzasadnienie nie jest formalnie częścią aktu przyjętego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Jest ono jedynie wyrazem intencji rady oraz zawiera wyjaśnienia co do okoliczności prawnych i faktycznych uzasadniających przyjęcie uchwały. Wartość normatywną ma wyłącznie sam akt prawny, a nie jego uzasadnienie, które ma jedynie wartość informacyjną. Załącznik graficzny jest integralną częścią uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego i to jego obligatoryjną rolą jest wskazanie obszaru objętego projektem planu. Wymogu tego nie może zastępczo spełniać uzasadnienie do uchwały, które ma jedynie charakter informacyjny. Określenie obszaru objętego planem jedynie przez wymienienie nr działek nie jest, zdaniem Wojewody najwłaściwszym sposobem, albowiem w przypadku podziałów działek, ich numeracja ulegnie zmianie co spowoduje niezgodność z uchwałą. Numery działek ewidencyjnych objętych planem muszą zostać przedstawione na załączniku graficznym do uchwały. Biorąc powyższe pod uwagę skarżący uznał, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p., nie spełnia bowiem ona swojego podstawowego zadania, tj. nie określa w sposób prawidłowy obszaru objętego projektem planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że z przepisu art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że na załączniku graficznym nanieść należy jedynie przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Przepis ten nie stawia żadnych innych wymagań co do załącznika graficznego. Załącznik graficzny załączony do zaskarżonej uchwały spełnia ten wymóg - linią przerywaną wyrysowano granice obszaru objętego projektem planu. Przebieg wyznaczonej granicy nie pozostawia wątpliwości co do obszaru objętego projektem planu. Brak wskazania nazw miejscowości czy numerów działek ewidencyjnych nie powoduje, w ocenie organu naruszenia art. 14 ust. 2 u.p.z.p. jak twierdzi skarżący Wojewoda. Zaskarżona uchwała nie wywołuje wątpliwości co do obszaru objętego projektem planu i nieruchomości objętych tym obszarem, z powodu braku wskazania nazw miejscowości czy numerów działek. Jak wynika z treści wskazanego przepisu załącznik graficzny jest integralną częścią uchwały, co wskazuje, że interpretacja załącznika graficznego powinna nastąpić z uwzględnieniem treści samej uchwały. Zestawienie więc części tekstowej i graficznej powinno jednoznacznie wskazywać jaki obszar został objęty projektem planu. W zaskarżonej uchwale jednoznacznie wskazano, że obszar objęty planem położony jest w obrębach miejscowości [...]. Zestawienie tych informacji z załącznikiem graficznym jednoznacznie wskazuje, jaki obszar został objęty planem, tym bardziej, że granice obszaru objętego projektem planu wyznaczone zostały po granicach działek ewidencyjnych. W konsekwencji nie można uznać, zdaniem organu, aby istniały jakiekolwiek wątpliwości co do granic obszaru objętego projektem planu. Dodatkowo żaden przepis prawa nie nakłada na organ obowiązku zamieszczenia numerów działek czy nazw miejscowości na załączniku graficznym. Co więcej przepis ten nie wymaga, aby załącznik graficzny został sporządzony na mapie, czy innym materiale kartograficznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadminstracyjnej pod względem legalności przeprowadzonej w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako p.p.s.a.) była opisana na wstępie uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postawę materialną zaskarżonej uchwały stanowił art. 14 u.p.z.p., zgodnie z którym w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6 (ust. 1); integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (ust. 2). Rolą tej uchwały jest zakomunikowanie wszczęcia procesu planistycznego i wyznaczenie - w załączniku graficznym - granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. Celem więc uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu jest przede wszystkim odpowiednie określenie granic obszaru objętego przyszłym planem. Jest ona zatem aktem o charakterze intencyjnym, niebędącym aktem prawa miejscowego (por. postanowienia NSA: z 12 października 2021 r., II OSK 1914/21, z 16 grudnia 2021 r. II OSK 2712/21, z 13 października 2020 r., II OSK 2403/20 i powołane tamże orzecznictwo), podlegającym kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., w których mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.) oraz do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U z 2022 r., poz. 2000). Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadzała się do oceny, czy załącznik graficzny spełnia wymóg określony w art. 14 ust. 2 u.p.z.p., tj. przedstawia granice obszaru objętego projektem planu. Funkcją załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednoznaczne wyznaczenie granic obszaru objętego projektem planu lub projektem jego zmiany. Ustawa nie określa wymagań ani co do rodzaju, ani też co do skali mapy, która stanowić ma taki załącznik. Musi on jednak wypełniać swoją funkcję, a zatem powinien być sporządzony w takiej formie, aby można było na jego podstawie w sposób jednoznaczny wskazać granice obszaru objętego projektem planu. Jest to potrzebne z tego względu, że terytorialny zasięg uchwalanego planu często nie obejmuje całego obszaru gminy. Z reguły obejmuje on tylko część obszaru gminy, dlatego też załącznik graficzny stanowi formę określenia granic obszaru objętego projektem planu. Wyznaczenie tych granic na odpowiedniej mapie powinno być natomiast na tyle precyzyjne, aby nie powstały wątpliwości, czy dana nieruchomość została objęta procedurą planistyczną (por. wyrok NSA z 21 lipca 2010 r., II OSK 964/10, wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 77819, H. Izdebski (red.), I. Zachariasz (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, WKP 2023, t. 4 do art. 14, K. Buczyński, u.p.z.p. Komenatrz., LexisNexis 2014, t. 10 do art. 14). Sąd podziela stanowisko skarżącego Wojewody, że załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały nie spełnia określonych wyżej wymogów. Mapa stanowiąca ten załącznik sprowadza się do: siatki granic działek z zaznaczeniem granic terenu objętego planem, podziałki i wskazania kierunku północnego. Pozbawiona jest jednak jakichkolwiek elementów identyfikujących powyższy teren, pozwalających w sposób jednoznaczny wyodrębnić go z pozostałego obszaru Gminy, a trzeba zaznaczyć, że zaskarżona uchwała dotyczy przystąpienia do sporządzenia planu obejmujące część tego obszaru. Brak jest bowiem oznaczenia miejscowości oraz określenia numeru działek, czy choćby nazwy dróg bądź ulic lub wskazania umiejscowienia innych elementów topograficznych. Mapa w takiej formie dla stwierdzenia obszaru, którego dotyczy, wymagałaby od podmiotów do których jest skierowana, przeprowadzenia dodatkowej operacji, a mianowicie porównania układu działek na niej zobrazowanym z układem działek na mapie zasadniczej Gminy. Świadczy to jednoznacznie, że mapa jest w takim kształcie nieczytelna dla adresatów i nie spełnia swej funkcji. W związku z tym należało uznać, że podejmując tę uchwałę Rada Gminy dopuściła się istotnego naruszenia art. 14 ust. 2 u.p.z.p., co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Załącznik graficzny stanowi bowiem element obligatoryjny uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, bez którego nie może ona pozostawać w obrocie prawnym. Nie zmienia tej oceny okoliczność, iż w uzasadnieniu uchwały wskazano numery działek wchodzące w skład obszaru objętego opracowywanym planem. Rolą bowiem uzasadnienia uchwały, jest co najwyżej wyjaśnienie motywów, którymi organ podejmując ją kierował się. Niedopuszczalne jest zatem przenoszenie do niego istotnych elementów, które powinny znaleźć się w treści samej uchwały, w przypadku kontrolowanego aktu, w jej graficznym załączniku. Ponadto - wbrew twierdzeniem zawartym w odpowiedzi na skargę - granice obszaru objętego projektem planu nie zostały w całości wyznaczone po granicach działek ewidencyjnych. Jak bowiem wynika z uzasadnienia uchwały, opracowywany plan będzie obejmował jedynie część działki nr [...]. Stąd też doniosłą rolę odgrywa załącznik graficzny, sporządzony w prawidłowej formie, bez którego nie da się ustalić wspomnianych granic. Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.