II SA/Go 365/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adwokata B.W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. M.K. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2013 roku, wystąpiła do Centrum Pomocy Rodzinie i Polityki Socjalnej o przyznanie pomocy w postaci zwrotu kosztów zakupu koniecznych leków na trądzik różowaty. Do wniosku dołączyła fakturę zakupu kremu [...] w kwocie 90 zł oraz oleju lnianego w kwocie 24,99 zł. Centrum Pomocy Rodzinie i Polityki Socjalnej, działające z upoważnienia Prezydenta Miasta, jako organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2014 roku, Nr [...], odmówiło M.K. przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupionego kremu [...] oraz oleju lnianego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z małoletnią córką A.K.. Rodzina strony posiada dochód w kwocie 759 zł, na który składa się zasiłek stały w kwocie 153 zł, zasiłek rodzinny w kwocie 106 zł oraz alimenty w kwocie 500 zł. Rodzina zabezpieczona jest pomocą Centrum Pomocy Rodzinie i Polityki Społecznej w formie zasiłku okresowego na okres styczeń - marzec 2014r. w kwocie 76,50 zł, zasiłku stałego do maja 2014 roku w kwocie 153 zł oraz pomocą dla A.K. w formie pokrycia kosztów wyżywienia w szkole. Na podstawie informacji wnioskującej organ ustalił, że choruje ona na trądzik różowaty, a zakupiony w aptece krem [...] za kwotę 90 zł i olej lniany za kwotę 24,99 zł stosuje do leczenia skóry. Organ wskazał, że strona nie przesłała zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego konieczność stosowania zakupionych preparatów. Organ I instancji z uwagi na fakt, że stosowany krem i olej lniany nie zostały zalecone przez lekarza, a powyższe preparaty nie są środkami ratującymi życie odmówił stronie przyznania żądanej pomocy. Dodatkowo wskazał, że możliwości finansowe Centrum są ograniczone, a liczba osób wymagających wsparcia jest znaczna i stale rośnie, dlatego nie jest możliwe zaspokojenie potrzeb wszystkich zgłaszających się osób. Od przedmiotowej decyzji M.K. wniosła odwołanie podnosząc, że wniosek o pomoc społeczną złożyła w związku z trudną sytuacją finansową. Podkreśliła, że na jej dochód składa się zasiłek rodzinny w kwocie 106 zł i zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł, zaś alimentów nie otrzymuje. Odwołująca podniosła, że z zaświadczenia o stanie jej zdrowia wynika, że cierpi na trądzik różowaty, dlatego winna otrzymać pomoc społeczną na zakup kremu. Zła sytuacja finansowa, zdrowotna i rodzinna stanowi przesłankę do przyznania jej żądanej pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ drugiej instancji, decyzją z dnia [...] marca 2014 roku, nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium przytoczyło treść przepisu art. 39 ustawy O pomocy społecznej i wyjaśniło, że zakup kremu [...] i oleju lnianego nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby bytowej. Ponieważ odwołująca się nie przedstawiła recept lekarskich na zakup tych specyfików, brak jest podstaw do przyznania zasiłku celowego na wnioskowany cel. Ponadto z ustaleń Kolegium wynika, że krem jest kosmetykiem, a więc nie mieści się w kategorii niezbędnej potrzeby życiowej. Na powyższą decyzję M.K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, że trądzik różowaty wystąpił u niej w 2010 roku. W związku z tą chorobą przynajmniej raz na pół roku chodzi do dermatologa. Jedynymi skutecznymi preparatami dającymi poprawę i ukojenie są te wnioskowane w przyznaniu zasiłku celowego. Specyfiki zalecił skarżącej lekarz dermatolog, lecz nie stać jej na wykup. Od stycznia 2014 roku ma przyznaną rentę, z powodu niepełnosprawności i długotrwałej choroby tarczycy i kardiologicznej, w wysokości 670 zł. Od 2008 roku cierpi na dolegliwości neurologiczne, a w 2006 roku wszczepiono stymulator serca. Na utrzymaniu skarżącej pozostaje córkę, na którą były mąż nie płaci alimentów. Skarżąca podkreśliła, że nie stać jej na wykup zalecanych leków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że kontrola zaskarżanej skargą decyzji przeprowadzona przez sąd administracyjny z upoważnienia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2002 roku, Nr 153, poz. 1269), sprawowana jest pod względem ich zgodności z prawem (tj. legalności) jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do przepisu art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku poz. 270 ze. zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), sąd uchyla zakwestionowaną skargą decyzję, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, iż usunięcie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub normy procesowe, przy czym naruszenie to musi mieć charakter kwalifikowany, to jest rażący względnie mający, bądź mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji. Dodać też należy, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś wyłącznie zarzuty i argumentację podniesiona przez stronę. Wskazać nadto należy, że sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji w aspekcie jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2014 roku w sprawie [...], utrzymującą w mocy decyzję, działającego z mocy upoważnienia Prezydenta Miasta, Dyrektora Centrum Pomocy Rodzinie i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2014 roku nr [...] odmawiającą przyznania skarżącej zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupionego kremu i oleju lnianego. Decyzje obydwu organów zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 roku – O pomocy społecznej ( t.j. Dz. U. z 2013 roku, poz.182). Stosowane do przepisu art. 14 tej ustawy przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 roku poz. 267) – zwanej dalej "k.p.a." stosuje się odpowiednio. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Realizuje się w tym szczególna instytucja uznania administracyjnego polegająca na tym, iż organowi administracji przyznano możność dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, z pojęciami nieostrymi w postaci "niezbędnej potrzeby życiowej" oraz "warunków odpowiadających godności człowieka". W swoich działaniach więc, organ w pierwszej kolejności zobowiązany jest do dokonania oceny, czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy przyznanie skarżącemu wnioskowanej pomocy zmierzałoby do zaspokojenia jego niezbędnych potrzeb i umożliwiło mu życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W razie zaistnienia wskazanych okoliczności istnieje możliwość odmowy przyznania pomocy społecznej jedynie wówczas, gdy przemawia za tym interes społeczny bądź przekraczałoby to możliwości organu (zostają zaspokojone niezbędne potrzeby innych osób i rodzin korzystających z ośrodka pomocy społecznej, których charakter uzasadnił ich zaspokojenie z pierwszeństwem przez konkretnie zgłoszona potrzebą). Przesłanki uzasadniające jednak odmowę przyznania pomocy muszą mieć charakter konkretny, a nie abstrakcyjny. Z analizy przepisów art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wynika, iż organ prowadzący postępowanie obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jedynie ustalone w taki sposób fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący niezbędną podstawą do wydania decyzji administracyjnej oraz jej uzasadnienia. W samej decyzji organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz wskazania faktów, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji stanowi przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy O pomocy społecznej, zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu a także kosztów pogrzebu. Kluczowym w tym przepisie jest termin "może", który wskazuje, iż decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym powoduje, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami i żądaniami. Tym samym spełnienie kryteriów, w tym również finansowych, przez osobę ubiegającą się o zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w wysokości, którą sama określa, a wręcz przeciwnie, organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej (zobacz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 23 maja 2013 roku w spr. II SA/Go 1077/12 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Z konstrukcji przepisów regulujących materie zasiłku celowego wynika, że decyzja w sprawie tego zasiłku zależy od uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet w sytuacji spełnienia warunków przez wnioskodawcę do otrzymania wnioskowanej pomocy, organ nie jest obligatoryjnie zobowiązany do jej przyznania. Organ orzekając w konkretnej sprawie może więc, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy, a w wyniku dokonanej oceny wybiera konsekwencje prawne swoich ustaleń. Zaznaczyć jednak trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez stronę. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie powołanego wyżej przepisu sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola takich decyzji jest znacznie ograniczona. Sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zatem czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy przede wszystkim nie nosi cech dowolności i tym samym organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania. Sąd bada także czy ocena dokonanych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 Kpa, a zatem w sposób przekonywujący (zobacz wyroki Wojewódzkich Sadów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 26 lutego 2014 roku, w spr. IV SA/Po 885/13 0raz w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 września 2013 roku, w spr. II SA/Go 667/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ powinien zatem kierować się ogólną zasadą dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeśli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Odmowa przyznania świadczenia albo przyznanie świadczenia w mniejszej wysokości od wnioskowanej wymaga także pełnego wskazania przyczyn takiego stanowiska organu. W kontrolowanej sprawie w ocenie Sądu zasadnicze znaczenie miało wyjaśnienie istoty postępowania odwoławczego oraz spoczywających na Samorządowym Kolegium Odwoławczym– jako organie II instancji – obowiązków w zakresie rozpatrywanej sprawy. Odnosząc się zatem do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyjaśnić należy, iż wniesienie odwołania od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji przenosi na organ odwoławczy kompetencję merytorycznego rozpatrzenia indywidualnej sprawy administracyjnej. Istota postępowania odwoławczego polega na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ niższego stopnia, w jej całokształcie. Z ustanowionej w Konstytucji RP i wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności wynika, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, co oznacza, że tak organ l instancji, jak i organ II instancji mają obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przystępując do rozpatrzenia odwołania organ drugiej instancji dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego i rozpatrzonego przez organ pierwszej instancji oraz zbadania ustaleń poczynionych przez ten organ. W wyniku przeprowadzonej oceny organ odwoławczy może określić zakres i kierunki dalszego postępowania wyjaśniającego w drugiej instancji. Oczywistym jest, iż organ odwoławczy musi dokonać w toku postępowania odwoławczego oceny, w jakim zakresie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy załatwianej sprawy. W przypadku, gdy materiał dowodowy został w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w pierwszej instancji zebrany w sposób wyczerpujący, organ odwoławczy ma obowiązek dokonać ponownej jego oceny i wydać orzeczenia co do istoty sprawy. W sytuacji, gdy organ odwoławczy uzna, iż postępowanie wyjaśniające organu l instancji obarczone jest nieznacznymi brakami, zobligowany jest w oparciu o przepis art. 136 k.p.a. przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające lub zlecić jego wykonanie organowi l instancji. Tak zatem zasadniczy cel postępowania odwoławczego sprawdza się do merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji. Co do zasady także orzeczenie organu odwoławczego ma charakter merytoryczny (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub merytoryczno-reformacyjny (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stanowi to bezpośrednią realizację zasady ekonomiki postępowania, gdyż służy przyspieszeniu załatwienia sprawy administracyjnej przez organy administracji publiczne, najpóźniej na etapie postępowania odwoławczego. Temu samemu celowi służy instytucja przewidziana w przepisie art. 136 k.p.a. uprawniająca organ odwoławczy do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W takim ujęciu postępowania drugoinstancyjnego, orzeczenie o charakterze kasacyjnym (art. 138 § 2 k.p.a.) jest dopuszczalne tylko na zasadzie wyjątku. Wyniki poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych, jak wskazano wyżej, organ odwoławczy winien uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej w spełniającym wymogi określone w art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., zatem zawierającym jednoznaczne wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi, przeto zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w tym w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. W uzasadnieniu poza składnikami expressis verbis wskazanymi w art. 107 § 3 k.p.a. organ winien nadto szczegółowo odnieść się do argumentów podnoszonych w odwołaniu. Organ winien przy tym pamiętać, iż wskazania faktów, które uznaje za udowodnione nie może zastąpić opisem postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Podsumowując zatem Sąd stwierdza, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość powyższym zasadom. Uzasadnienie organu drugiej instancji, poza opisem postępowania organu pierwszej instancji zawiera przywołanie przepisu art. 39 ustawy O pomocy społecznej i zasad w nim zawartych dotyczących postępowania w zakresie przyznawania świadczeń społecznych ze szczególnym uwzględnieniem zasad przyznawania zasiłku celowego. Organ drugiej instancji faktycznie poprzestał na skontrolowaniu decyzji organu pierwszej instancji. Jedynym ustaleniem własnym organu drugiej instancji jest stwierdzenie, że skarżąca nie przedstawiła recept uzasadniających zakup wskazanych specyfików oraz, że krem [...] nie jest lekiem. Organ nie odniósł się zupełnie do powołanych w odwołaniu zarzutów bardzo trudnej sytuacji materialnej M.K., w szczególności podkreślanego faktu zaległości w płatnościach alimentacyjnych wpływających na jej sytuację życiową. Organ nie odniósł się do dostarczonego do akt administracyjnych zaświadczenia o stanie zdrowia skarżącej, w którym zawarto rozpoznanie trądziku różowatego jako choroby przewlekłej i nawrotowej. Bez oceny pozostał fakt przyczyny zakupu specyfików, pomimo trudnej sytuacji materialnej skarżącej. M.K. przywołała w odwołaniu fakt przyznania jej, wcześniejszą decyzją z [...] września 2013 roku kwoty 50 zł na zakup, bądź refundację, specyfików wskazanych we wniosku. Organ nie poczynił w tym zakresie ustaleń, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania przez odmienną ocenę niezbędnej potrzeby o jakiej mowa w art. 39 w odniesieniu do uprzedniej decyzji i kontrolowanej. Na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy Sąd stwierdza, że rozpoznając sprawę na skutek odwołania złożonego przez M.K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustaliło stanu faktycznego sprawy w sposób wymagany cytowanymi przepisami i umożliwiający następnie merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie: nie dokonało nadto własnej rzetelnej analizy okoliczności danej sprawy, ograniczając się do przedstawienia przebiegu postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji poprzestał na stwierdzeniu, że specyfiki zakupione przez odwołującą się są kosmetykami, chociaż nie wskazał podstawy takich ustaleń. Stan faktyczny, który stał się podstawą wydania decyzji, został ograniczony tylko do określenia rodzaju specyfików. Tymczasem organ odwoławczy jest także obowiązany odnieść się szczegółowo do argumentacji strony podniesionej w odwołaniu, przy tym, jeśli uzna to za konieczne, przeprowadzić uzupełniające postępowanie odwoławcze. Organ zobowiązany był ustalić sytuację materialną skarżącej i w tym aspekcie ocenić przyczynę dla której, pomimo jak twierdzi poważnych problemów finansowych, dokonała zakupu kremu i oleju lnianego. Jak wynika z zaświadczenia lekarskiego u skarżącej rozpoznano chorobę wskazaną we wniosku, zaznaczając, że jest to dolegliwość przewlekła i nawrotowa. Organ pominął ustalenia wskazań leczenia tej dolegliwości. Brak recept w tym zakresie nie może stać się wystarczającą podstawą odmowy przyznania zasiłku na wykup leku, skoro okolicznością powszechnie znaną jest fakt, że większość leków można nabywać bez recepty. Wyjaśnić należało dlaczego skarżąca stosuje tego rodzaju specyfiki zamiast innych, czy jest to wynika zaleceń lekarskich. Organ stosując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepis art. 39 ust. 1 oraz 2 ustawy O pomocy społecznej dokonał błędnej jego wykładni przyjmując, że skoro zakupione specyfiki nie są lekiem lecz kosmetykami, zatem nie mogą być uznane jako niezbędna potrzeba bytowa. Katalog zawarty w ust. 2 tego przepisu nie jest katalogiem zamkniętym przypadków niezbędnych potrzeb bytowych. Zdaniem Sądu przywołany przepis jedynie przykładowo wymienia przypadki takiego rodzaju potrzeb. Na właściwą interpretację wskazuje wyrażenie "w szczególności", które należy rozumieć, że każdy z wymienionych tam celów jest zawsze niezbędną potrzebą bytową. Zakres pojęcia niezbędnej potrzeby, w rozumieniu przepisu art. 39 ust. 1, jest otwarty i zależy m.in. od znaczenia jakie składający wniosek przydaje wskazanemu celowi. Znaczenie takiego celu podlega ocenie organu czy istotnie zakup wskazanego celu dla tej osoby jest potrzebą bytową o charakterze niezbędnym. Dlatego organ zobowiązany był ustalić czy cel wskazany przez M.K. we wniosku ma charakter niezbędnej potrzeby, po wskazaniu podstawy ustalenia, że wymienione specyfiki nie jest lekiem. Ocena czy zakupiony krem i olej lniany dla skarżącej stanowią niezbędną potrzebę życiową, tym samym spełnienia przesłanek o jakich mowa w art. 39 ust. 1 oraz 2, powinna zostać dokonana, jak powiedziano wyżej, w aspekcie sytuacji materialnej skarżącej. Wykazane uchybienie stanowi naruszenie przepisu prawa materialnego. W odwołaniu wskazany został fakt przyznania M.K. decyzją z dnia [...] września 2013 roku nr [...] zasiłku na zakup specyfików z dziedziny dermokosmetyki kwotę 50 zł. Organ odwoławczy kwestii tej zupełnie nie wyjaśnił. Ustalenia wymagało, czy faktycznie skarżącej przyznano świadczenie z przeznaczeniem na leczenie dermatologiczne oraz rodzaj zakupionych specyfików. Zawarta w art. 6 k.p.a. zasada legalności działania organów administracji wyklucza możliwość braku jednolitości orzeczniczej poprzez uznanie w takich samych okolicznościach wskazanej potrzeby jako niezbędnej we wcześniejszym orzeczeniu, zaś w późniejszym wyrażenie przeciwstawnej oceny. Zgodnie z unormowaniami ustawy O pomocy społecznej, celem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej). Sam rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Ponieważ ani przepisy art. 39 ustawy O pomocy społecznej, określające okoliczności, w których może być przyznany zasiłek celowy, ani też inne przepisy dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości, to wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku celowego są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2012 roku, w spr. I OSK 407/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Pomoc państwa ma charakter subsydiarny, tj. dopuszcza się interwencję organów państwa tylko w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina rzeczywiście nie mają możliwości samodzielnego przezwyciężania trudności życiowych. Świadczenia z pomocy społecznej powinny być dostosowane do konkretnej sytuacji indywidualnego beneficjenta, jednakże określone potrzeby osób i rodzin mogą być jednak zrealizowane tylko wówczas, gdy odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach, także finansowych, pomocy społecznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2012 roku, w spr. I OSK 1920/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Zatem, w przypadku spełnienia się przesłanki upoważniającej do przyznania świadczenia pomocowego, organ powinien dostosować wysokość i rozmiar świadczenia do okoliczności konkretnej sprawy. Organ przyznający zasiłek nie jest bowiem zobowiązany do spełnienia żądań strony lecz przyznanie świadczenia i jego wysokość zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę. Organ odwoławczy nie poczynił także w tym zakresie żadnych ustaleń i rozważań. Uwzględniając treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można stwierdzić, aby w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy, zgodnie z opisaną wyżej zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, dokonał ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 15 oraz 107 § 1 k.p.a., które to uchybienia naruszają przywołane przepisy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz uniemożliwiają kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia. Wskazane uchybienia sprawiają, że zaskarżona decyzja nie może się ostać. Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane będzie z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego przeprowadzić wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, w ramach którego powinno dokonać oceny zebranych w toku postępowania dowodów, a następnie dokonać wszechstronnej analizy sprawy. Wynik przeprowadzonego w ten sposób postępowania, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. powinien znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji administracyjnej, kończącej postępowanie w sprawie. Kierując się powyższymi rozważaniami, Sąd z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie decyzji w całości. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. , określając ich wysokość na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 roku, poz. 461).