II SA/Go 368/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2019 r. sprawy ze skarg M.C. oraz M.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M.C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (określanego dalej jako PINB) z dnia [...] stycznia 2019 r., nałożył na M.P. obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego w zakresie obejmującym: 1. wykonanie nowego otworu okiennego w poziomie poddasza w budynku mieszkalnym w ścianie szczytowej w granicy działki nr [...] z działką nr [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę przez wymontowanie stolarki okiennej oraz zamurowanie otworu okiennego w taki sposób, aby uzyskać jednolitą płaszczyznę ściany; 2. powiększenie istniejącego otworu okiennego w poziomie parteru w ścianie szczytowej w granicy działki nr [...] z działką nr [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę przez częściowe zamurowanie okna i tym samym przywrócenie poprzedniego wymiaru otworu okiennego (sprzed przebudowy w 2002 r.), to jest wysokość okna należy zmniejszyć do 70 cm przez podmurowanie otworu od dołu, przy czym szerokość okna nie uległa zmianie i nie wymaga przebudowy w tym zakresie. Powyższa decyzja ta zapadła na podstawie następującego stanu faktycznego sprawy. PINB w dniu [...] października 2013 r. w trakcie oględzin ustalił, że budynek mieszkalny, dwurodzinny wolnostojący, murowany, parterowy z poddaszem, położony przy [...] w [...] został wybudowany przed 1945 r. W szczycie budynku od strony sąsiedniej działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...] wykonano dwa otwory okienne: jedno w parterze, drugie w poziomie poddasza. Zgodnie z oświadczeniem uczestniczącej w oględzinach M.P. okno na parterze "było od zawsze", natomiast w 2002 r. podczas wykonywania elewacji wymieniła stolarkę na około 10 cm wyższą z zachowaniem istniejącego nadproża, zaś okno na poddaszu powstało z dwóch mniejszych otworów. Przy czym wykonanie elewacji zostało zgłoszone w Starostwie Powiatowym, jednak inwestorka nie posiada potwierdzenia tego zgłoszenia. W związku z tym zawiadomieniem z dnia [...] maja 2014 r. PINB wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych obejmujących wykonanie dwóch otworów okiennych w budynku mieszkalnym w ścianie w granicy działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę.  W dniu [...] czerwca 2014 r. PINB wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r., poz. 1623 ze zm. – określanej dalej jako u.p.b.), decyzję nr [...], którą nakazał M.P. doprowadzić do stanu poprzedniego budynek mieszkalny przy [...] przez likwidację dwóch otworów okiennych (jedno w parterze oraz jedno w poziomie poddasza mieszkalnego) od strony sąsiedniej działki budowlanej o numerze ewidencyjnym gruntu [...], ze względu na naruszenie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a mianowicie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2002 r., nr 75, poz. 690 – określanego dalej jako r.w.t). Powyższa decyzja PINB po rozpatrzeniu odwołania M.P. została uchylona w całości decyzją z dnia [...] października 2014 r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (określanego dalej jako WINB) nr [...] i jednocześnie stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. organ odwoławczy nakazał M.P. doprowadzić do stanu poprzedniego budynek mieszkalny przy [...] przez zamurowanie dwóch otworów okiennych (jedno w parterze oraz jedno w poziomie poddasza mieszkalnego) w ścianie usytuowanej w granicy działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...], od strony sąsiedniej działki budowlanej o numerze ewidencyjnym gruntu [...], ze względu na naruszenie §12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. Prawomocnym wyrokiem z dnia 5 marca 2015r. sygn. akt II SA/Go 833/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił decyzję WINB z dnia [...] października 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie organ nie poczynił jednoznacznych ustaleń co do stanu budynku przed jego przebudową. Z akt administracyjnych sprawy wynikało, że przebudowa obiektu polegała na wykonaniu dwóch otworów okiennych w ścianie budynku od strony działki nr [...], nastąpiła w 2002 r., zaś według twierdzeń inwestorki – M.P., w ścianie tej znajdowały się już otwory okienne, a interwencja budowlana polegała jedynie na zmianie parametrów okien. Zdaniem WSA nakładając obowiązek zamurowania obydwu okien organ przyjął, że dana ściana przed przebudową nie była zaopatrzona w otwory okienne, natomiast stanowisko organu w tym względzie nie miało jednoznacznego oparcia w zebranym materiale dowodowym. W konsekwencji w ocenie Sądu, przyjmując prezentowane w sprawie stanowisko organ nie odniósł się do twierdzeń przeciwnych, nie rozpatrzył dowodów oraz podnoszonych przez skarżącą okoliczności. W ocenie Sądu dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwoli na zastosowanie właściwego przepisu prawa materialnego. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w dniu [...] lipca 2015 r. PINB wydał - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 u.p.b. - decyzję nr [...], którą nałożył na M.P. obowiązek wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy [...], przez zamurowanie dwóch otworów okiennych (jedno w parterze oraz jedno w poziomie poddasza mieszkalnego) w ścianie usytuowanej w granicy działki o numerze ewidencyjnym [...], od strony sąsiedniej działki budowlanej o numerze ewidencyjnym gruntu [...] ze względu na naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. Powyższa decyzja PINB nr [...] została uchylona w wyniku rozpatrzenia odwołania M.P. przez WINB decyzją z dnia [...] września 2015 r. znak: [...], w której stwierdzono między innymi, że o ile organ I instancji dokonał ustaleń dotyczących przebiegu robót budowlanych polegających na wykonaniu dwóch otworów okiennych w ścianie usytuowanej w granicy działki o numerze ewidencyjnym [...], od strony sąsiedniej działki budowlanej o numerze ewidencyjnym gruntu [...] (roboty te wykonano w 2002 r.), to jednak nie wyjaśnił wskazanej przez WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Go 833/14 okoliczności, co do stanu budynku przed jego przebudową, to znaczy czy ściana przed przebudową była zaopatrzona w otwory okienne. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji w dniu [...] lutego 2016 r. przesłuchał dwóch świadków wskazanych przez stronę postępowania – M.C. Pierwszy ze świadków zeznał, że budynek zna, gdyż jest to nieruchomość jego rodziny i "często tam przebywał". Podkreślił ponadto, że na górze w poziomie poddasza od strony działki M.C. otworów okiennych nie było, natomiast co do okien na parterze wskazał, że nie jest pewien jaki stan był wcześniejszy, zaznaczając, iż otwór mógł być, ale mniejszy. Natomiast drugi ze świadków zeznał, że od strony działki M.C. okna w poddaszu nie było, natomiast w parterze był otwór okienny jednakże trochę mniejszy niż jest aktualnie. W związku z powyższymi zeznaniami M.P. złożyła w dniu 23 lutego 2016 r. pisemne oświadczenie, w którym stwierdziła, iż "okno w parterze budynku (kuchni) istniało od zawsze od czasu powstania budynku", zaś wymieniła stolarkę, która była zniszczona, powiększając otwór "nieznacznie w dół", natomiast "okno w poddaszu powstało na skutek połączenia dwóch otworów". Ponownie rozpatrując sprawę PINB dokonał również ustaleń w zakresie określenia stron postępowania w związku z postępowaniem sądowym dotyczącym spadku po J.S. Ponadto pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. PINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego o udzielenie informacji o posiadanych dokumentach dotyczących decyzji o pozwoleniu na budowę (wraz z dokumentacją techniczną) budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] oraz ewentualnego podziału, połączenia lub zmiany granic działki w okresie od 1945 do 2002 r. W odpowiedzi powyższe wezwanie, w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. Geodeta Powiatowy poinformował PINB, że w zasobach ewidencyjnych i kartograficznych brak jest wskazanej dokumentacji, przy czym "działka posiadała numer ewidencyjny [...] i powierzchnię 0,19 ha, a po modernizacji ewidencji gruntów miasta [...] w latach 1972-1979 otrzymała numer [...] i powierzchnię 0,1941, która obowiązuje do dnia dzisiejszego". Na brak dokumentacji wskazał również Naczelnik Wydziału Budownictwa i Ochrony Środowiska w Starostwie Powiatowym w odrębnym piśmie z dnia [...] lipca 2017 r., skierowanym do PINB. Postępowanie zostało zakończone przez PINB decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 u.p.b. Decyzją tą organ powiatowy nałożył na M.P. obowiązek zamurowania otworu okiennego w poziomie poddasza mieszkalnego w budynku mieszkalnym przy [...] na działce nr [...] oraz odstąpił od nałożenia na M.P. obowiązku wykonania robót budowlanych związanych z oknem zlokalizowanym w poziomie parteru w ścianie szczytowej w powyższym budynku. W sentencji decyzji wskazano, że roboty budowlane związane z zamurowaniem otworu okiennego należy wykonać zgodnie z zasadami wiedzy technicznej oraz bezpieczeństwa i higieny pracy pod nadzorem osoby uprawnionej. Powyższa decyzja PINB nr [...] została uchylona w wyniku rozpatrzenia odwołania M.C. decyzją WINB z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w której stwierdzono, że przeprowadzone przez PINB w dniu [...] lutego 2016 r. przesłuchania świadków nie mają wartości dowodowej niezbędnej do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w omawianej sprawie, bowiem treść zeznań świadków nie zawiera prawidłowych (co do ich kompletności) ustaleń jeśli chodzi o kwestię stanu budynku przed jego przebudową, którą zrealizowano w 2002 r. Ponadto w protokole oględzin brak było konkretnych stwierdzeń świadczących o dokonywaniu przez pracowników PINB ustaleń odnoszących się do stanu nadproża czy do jakości robót związanych z przebudową otworu okiennego w poziomie parteru, zaś przy ocenie zgodności przebudowy organ powiatowy pominął okoliczność dotyczącą w jakiej bezpośredniej bliskości otworu okiennego w poziomie parteru znajduje się skrzynka przyłącza gazowego. Ponownie rozpatrując sprawę PINB przeprowadził w dniu [...] lutego 2018 r. oględziny. Organ ustalił, że otwór okienny na poddaszu o wymiarach 2,09 m (szerokość) x 1,30 m (wysokość) został wypełniony od wewnątrz luksferami (pustakami szklanymi), przy czym od zewnątrz pozostawiono okno z pcv, a szyby "zaklejono mleczną nieprzejrzystą folią". W protokole oględzin zapisano, że "wykonane roboty nie budzą zastrzeżeń co do jakości, są zakończone, brak śladów spękań, rys, ubytków", zaś inwestorka – M.P. oświadczyła, że "luksfery wzmocnione są prętami pionowymi i poziomymi we wszystkich fugach". W trakcie oględzin dokonano pomiarów okna na parterze budynku (szerokość - 1,14 m, wysokość 1,11 m, wysokości od podłogi do parapetu - 1,12 m) oraz ustalono, że wstawiono okno z pcv rozwieralno-uchylne i brak jest śladów spękań ścian, rys, ubytków, dokonano również odkrywki nadproża - odkryto drewnianą belkę o wysokości 10 cm i długości 1,25 m (ok. 5-7 cm oparcia na ścianie). W protokole oględzin zapisano, że M.P. przedstawiła fotografie przedstawiające przedmiotowy budynek oświadczając, że na poddaszu przed przebudową dokonaną w 2002 r. nie istniały okna, a na parterze przed przebudową istniało okno "dzielone na 4 kwatery" o wymiarach 1,10 m (szerokość) x 0,70 m (wysokość) - okno to było identyczne jak okno w przeciwległej ścianie szczytowej. Na oględzinach zmierzono odległość zaworu gazu na ścianie szczytowej - wynosi ona od krawędzi okna w poziomie 45 cm, w pionie 29 cm. Dokonano również pomiarów okna na parterze od zewnątrz. Do protokołu dołączono fotografie przedstawiające ściany zewnętrzne budynku (stan istniejący i przed przebudową) oraz wnętrza pomieszczeń na parterze i poddaszu w lokalu M.P. W dniu [...] marca 2018 r. PINB wydał decyzję nr [...] znak: [...], którą powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 u.p.b. oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) umorzył postępowanie administracyjne w zakresie obejmującym wykonanie nowego otworu okiennego w poziomie poddasza budynku mieszkalnego w ścianie szczytowej w granicy działki nr ewid. [...] z działką nr [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę, z uwagi iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe oraz odstąpił od nałożenia na M.P. obowiązku wykonania jakichkolwiek robót budowlanych związanych z oknem zlokalizowanym w poziomie parteru w ścianie szczytowej w granicy działki nr ewid. [...] z działką nr [...]. Uzasadniając powyższą decyzję organ wskazał na dotychczasowe ustalenia wskazując, że w świetle zgromadzonych dowodów należało ocenić, iż przed przebudową dokonaną w 2002r. w ścianie szczytowej istniało okno na parterze, natomiast brak było okien w poziomie poddasza budynku, przy czym okno w poziomie parteru zostało w wyniku tej przebudowy powiększone w pionie o około 40 cm (w dół) bez zmiany szerokości otworu oraz bez zmiany nadproża. W związku z tym organ stwierdził, że w dotychczasowym postępowaniu nie udało się jednoznacznie wskazać okresu wykonania okna na parterze budynku, przy czym zgromadzone dowody wskazują, iż okno to istniało w 1998 r., zaś wobec braku dowodów na fakt samowolnego wykonania otworu uznał, że okno w poziomie parteru w jego pierwotnych wymiarach zostało wykonane legalnie w czasie wznoszenia budynku (istniało od początku istnienia budynku). Zdaniem PINB przebudowa okna w poziomie parteru nie budzi zastrzeżeń ani obaw co prawidłowości wykonania robót, przy czym odległość kurka głównego gazu od otworu okiennego wynosi 0,53 m, a więc spełnia wymaganie przepisu § 159 ust. 5 r.w.t. Ponadto w ocenie PINB zamurowanie otworu okiennego w poziomie poddasza z użyciem luksferów spowodowało bezprzedmiotowość postępowania w tym zakresie. Zdaniem PINB roboty polegające na zamurowaniu otworu okiennego wykonano poprawnie i nie budzą zastrzeżeń, a pozostawienie niewymontowanej stolarki okiennej pozostaje bez wpływu na prawidłowość zastosowanych rozwiązań technicznych - zamurowanie otworu okiennego luksferami. Powyższa decyzja PINB została uchylona w wyniku rozpatrzenia odwołania M.C. decyzją WINB z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...], w której uzasadnieniu stwierdzono, że za niezgodną z prawem należało ocenić legalizację otworu okiennego na parterze budynku o wymiarach, które były większe przed wykonaniem samowolnej przebudowy tego otworu, przy czym organ powiatowy wbrew stanowisku zawartemu w uzasadnieniu decyzji nie udowodnił, że otwór na parterze w postaci przed przebudową, został wykonany zgodnie z prawem. Organ odwoławczy za niezgodną z prawem ocenił również umorzenie postępowania w stosunku do otworu okiennego na poddaszu budynku. Zdaniem organu odwoławczego zamurowanie tego otworu od wewnątrz pomieszczenia elementami szklanymi z jednoczesnym pozostawieniem w tym otworze stolarki okiennej w żadnym razie nie mogło świadczyć o zamurowaniu otworu okiennego. Ponownie rozpatrując sprawę PINB przeprowadził w dniu [...] października 2018 r. oględziny budynku. Uczestnicząca w oględzinach M.P. przedstawiła dokument dotyczący zdemontowania gazomierza, w związku z czym odstąpiono od określenia odległości zaworu gazowego od krawędzi okna na parterze. Dokonano pomiarów odległości okna na parterze od sąsiednich obiektów budowlanych, w tym do okna w budynku gospodarczym (9,60 m) oraz do bramy w budynku gospodarczym należącym do M.C. (5,20 m). M.P. przedstawiła ponadto orzeczenie techniczne opracowane w październiku 2018 r. przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane dotyczące określenia stanu technicznego ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego przy [...]. W trakcie oględzin dokonano również pomiarów ściany szczytowej i na ich podstawie wyliczono, iż jej powierzchnia wynosi 67,24 m2, zaś powierzchnia wypełnienia ściany luksferami (otwór okienny na piętrze - od wewnątrz lokalu) wynosi 2,717 m2, co stanowi 4 % powierzchni całej ściany. Również w dniu [...] października 2018 r. PINB przeprowadził w sprawie rozprawę administracyjną, w trakcie której wypowiedziały się strony postępowania oraz przesłuchano trzech świadków. Po rozprawie, w dniu 11 października 2018 r. w organie powiatowym złożone zostały dodatkowe dokumenty przez świadka, przesłuchanego w trakcie rozprawy, dotyczące sprzedaży w 1997 r. działki M.C. Natomiast w dniu 15 października 2018 r. dodatkowe dokumenty (dotyczące budowy i użytkowania budynku gospodarczego na działce nr [...]) przedłożył M.C. W dniu [...] stycznia 2019 r. PINB wydał wskazaną na wstępie decyzję nr [...] w której uzasadnieniu przedstawił opisany powyżej przebieg postępowania, a następnie podał, że w świetle zgromadzonych dowodów przed przebudową dokonaną w 2002 r. ściana szczytowa zaopatrzona była w otwór okienny w poziomie parteru o wymiarach: wysokość - 70 cm, szerokość 110 cm, poza tym brak było otworów w ścianie szczytowej. Istniały w niej jednak blendy (płytkie zagłębienia - tzw. "ślepe okna") - razem 7 sztuk, zaś fakt ten potwierdzają archiwalne zdjęcia z 1998 roku przedstawione przez M.C. PINB wskazał również, że brak jest dowodów na samowolne wykonanie lub przebudowę ściany szczytowej przed 2002 r., zatem należało przyjąć, że pierwotne okno zostało wykonane legalnie. Ponadto PINB wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że granica działki nie uległa zmianie w okresie od 1945 r. i przebiega bezpośrednio przy ścianie szczytowej budynku mieszkalnego. W ocenie PINB w rozpatrywanej sprawie niemożliwe jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem bowiem "pozostawienie okna w poziomie parteru nadal narusza przepisy techniczno-budowlane dotyczące sytuowania ścian z otworami okiennymi przy granicy działki", zaś "jedynym dopuszczalnym rozwiązaniem jest przywrócenie stanu poprzedniego". Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M.C. wnosząc zastrzeżenia odnośnie obowiązku określonego w pkt 2 wydanej decyzji. Strona podniosła, że "okno w formie świetlika w poziomie parteru jest porównywalne z wymiarami skrzynki na gaz", które wynoszą 0,55x0,59m. Nadto zdaniem M.C. w miejscu, gdzie zamontowany był świetlik nie było blendy, zatem nie przewidywano podczas budowy budynku w tym miejscu okna, o czym świadczą oględziny przeprowadzone przez organ powiatowy w dniu [...] lutego 2018 r. Jednocześnie strona uważa, że brak jest dowodów na istnienie otworu okiennego w poziomie parteru przed przebudową dokonaną w 2002r. W związku z tym M.C. wniósł o zmianę decyzji poprzez nakaz zamurowania otworu oraz wskazanie "okresu wykonania decyzji". Odwołanie od decyzji PINB nr [...] wniosła również M.P., która zarzuciła, że organ I instancji nie ustalił w sposób prawidłowy i jednoznaczny stanu faktycznego i prawnego oraz nie dokonał oceny wszystkich dowodów zgromadzonych w postępowaniu. I tak, skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem PINB, że prace jakie wykonała w toku postępowania nie spełniają warunku doprowadzenia przedmiotowych otworów okiennych do stanu zgodnego z prawem. W tym zakresie organ powiatowy nie uwzględnił, ani też nie odniósł się i nie dokonał oceny, treści orzeczenia technicznego opracowanego w październiku 2018 r., przedłożonego przez stronę, przy czym nie uzasadnił w oparciu o obowiązujące przepisy obowiązku dotyczącego zamurowania otworu okiennego w poziomie piętra budynku w sytuacji, gdy wymogi techniczne użytych materiałów zostały spełnione. Nadto w ocenie M.P. zaskarżona przez nią decyzja nie spełnia ustawowego wymogu oznaczenia stron postępowania bowiem w jej treści widnieje "niedopuszczalny" zapis o rozdzielniku podmiotów otrzymujących decyzję, który jednak nie stanowi jej integralnego załącznika. W związku z tym strona wniosła uchylenie wydanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji organ podzielił przyjętą przez PINB kwalifikację rozpatrywanego zamierzenia budowlanego jako przebudowę budynku. Ustalony zakres robót budowlanych odpowiada definicji przebudowy zawartej w art. 3 pkt 7a u.p.b. Przepis ten określa, że przez przebudowę należy rozumieć "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji". W związku z tym zmiany w zakresie rozmieszczenia otworów okiennych i drzwiowych w ścianach zewnętrznych budynku powodują zmianę parametrów użytkowych obiektu, w którym takie roboty wykonano, w zakresie ilości, wielkości czy też rodzaju otworów (okiennych, drzwiowych), co wpływa na parametry użytkowe budynku wynikające z doświetlenia światłem naturalnym znajdujących się w nim pomieszczeń - w przypadku okna oraz komunikacji, dostępu z zewnątrz - w przypadku drzwi. Następnie WINB wskazał, iż w świetle regulacji zawartej w art. 28 ust. 1 u.p.b. wykonywanie powyższych robót wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten ustanawia generalną zasadę, że "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Przy czym w przepisach art. 29 ust. 1 i ust. 2 u.p.b. zawierających katalog obiektów i robót nie wymagających pozwolenia na budowę nie wymieniono przebudowy budynku. Natomiast brak wymaganego pozwolenia uzasadniał przeprowadzenie w rozpatrywanym przypadku postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1 i dalej art. 51 ust. 1 u.p.b. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż usuwanie skutków samowoli polegającej na wykonywaniu bez pozwolenia lub zgłoszenia robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego podlega reżimowi z art. 50 i 51 u.p.b., z tym że w stosunku do robót już wykonanych art. 50 nie znajduje zastosowania. Postępowanie legalizacyjne prowadzone w oparciu o przepis art. 51 może dotyczyć odmiennych sytuacji faktycznych. W odniesieniu do robót wykonanych bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia (sytuacja z art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b) w postępowaniu legalizacyjnym znajduje zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 oraz ust. 3. Zgodnie z art. 51 ust. 7 u.p.b, jeżeli roboty zostały już wykonane, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio. Natomiast ocena zgodności z przepisami techniczno- budowlanymi omawianych robót może być dokonana wyłącznie w oparciu o przepisy, które obecnie obowiązują. Zgodnie bowiem z § 330 r.w.t. jego przepisów nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie: 1. złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów, 2. zostało dokonane zgłoszenie budowy łub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro nie złożono wniosku o pozwolenie na budowę, zatem organ nadzoru budowlanego przy doprowadzeniu do zgodności z prawem samowolnych robót zobligowany jest do posługiwania się przy ich ocenie przepisami obowiązującymi w dniu orzekania w sprawie. Jednocześnie WINB podkreślił, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją organy obu instancji związane były oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Go 833/14. Z dokonanych przez organ I instancji ustaleń co do stanu budynku przed dokonaniem jego przebudowy (2002 r.) wynika, że na parterze istniał otwór okienny, zaś na poddaszu brak było otworu okiennego. Natomiast w wyniku przebudowy wykonano zmian w zakresie otworu okiennego na parterze (zwiększono jego wysokość) oraz wykonano otwór okienny na poddaszu. Zdaniem WINB tak ustalony zakres robót budowlanych nie mógł być zaakceptowany przez organ nadzoru budowlanego I instancji. Zarówno bowiem wykonanie nowego otworu okiennego na poddaszu budynku w ścianie usytuowanej na granicy z sąsiednią działką budowlaną, jak również powiększenie istniejącego przed przebudową otworu okiennego, narusza obowiązujące w okresie wykonania przebudowy przepisy techniczno-budowlane dotyczące sytuowania ścian z otworami okiennymi przy granicy działki, w świetle których nie jest możliwe wykonanie otworów okiennych i drzwiowych w tak usytuowanych ścianach budynków. Przy czym niezgodność z przepisami techniczno - budowlanymi w omawianym przypadku dotyczy otworu na poddaszu wykonanego, jak ustalił PINB, w całości oraz powiększonej części okna na parterze budynku. W ocenie WINB, wbrew zarzutom zawartym w obu odwołaniach od decyzji kończącej postępowanie, organ powiatowy dokonał wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz zrealizował wytyczne zawarte we wspomnianym wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 marca 2015 r. oraz zalecenia zawarte w kolejnych decyzjach kasacyjnych organu odwoławczego. Ustalenia i ocena organu powiatowego znalazły wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji spełniającym wymogi z art. 107 § 3 k.p.a., zaś organ odwoławczy w pełni je podziela. Jako podstawę prawną wydanej decyzji PINB powołał art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Dyspozycja zawarta w tym przepisie uprawnia organ do wydania decyzji, którą nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzję taką organ zobowiązany jest wydać, gdy występuje brak możliwości doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. WINB podzielił stanowisko organu I instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji o braku możliwości legalizacji omawianych robót budowlanych i w konsekwencji o konieczności wydania w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu na inwestora rozpatrywanego zakresu robót budowlanych wynika z okoliczności, że przedmiotowe dwa otwory okienne usytuowane w ścianie zewnętrznej przedmiotowego budynku przy granicy z działką sąsiednią, naruszają w sposób niedający możliwości naprawy wymagania w zakresie sytuowania okien w ścianach budynków, które zawarte zostały w § 12 r.w.t. Zgodnie z tym przepisem nie jest możliwe umieszczenie otworów okiennych lub drzwiowych w ścianie zlokalizowanej bezpośrednio na granicy działki, zaś minimalna odległość ściany z otworami okiennymi od granicy z sąsiednią działką budowlaną winna wynosić 4 m, co wynika wprost z § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. Powyższa regulacja znajdowała odzwierciedlenie również w przepisach obowiązujących wcześniej, począwszy od rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r., nr 34 poz. 216 ze zm.), a mianowicie w art. 196 tego aktu prawnego. WINB zaznaczył również, iż kwestia odległości budynku od granicy działki sąsiedniej, wynikająca z § 12 r.w.t. "uwarunkowana" jest warunkami technicznymi w zakresie o jakim mowa w art. 5 i art. 6 u.p.b., a nie tylko samym wymogiem posadowienia budynku w określonej odległości od granicy działki sąsiedniej. W odniesieniu do odległości względem działki sąsiedniej - § 12 r.w.t. ma zapewnić spełnienie wymagań w zakresie odpowiedniego nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku na działce sąsiedniej oraz wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Są to zatem elementy, które mogą mieć decydujący wpływ na wynik sprawy w związku z treścią § 12 r.w.t. Jeżeli zatem odstąpienie od warunków technicznych nie wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym, np. wprowadzeniem groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia, to wadliwym byłoby uznanie na gruncie publiczno-prawnym wynikającym z przepisów Prawa budowlanego o naruszeniu przepisów techniczno- budowlanych uniemożliwiającym doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, jeżeli jest możliwe zastosowanie rozwiązań umożliwiających doprowadzenie obiektu i wykonanych robót do stanu nienaruszającego interesów osób trzecich, w związku z niezachowaniem odległości określonych w § 12. WINB podał, iż za niedopuszczalne należy uznać ewentualne odstępstwo od warunków technicznych. Zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych nie może bowiem być udzielona na etapie legalizacji samowoli budowlanej z uwagi na brak kompetencji organu nadzoru budowlanego do jej udzielenia. WINB podzielił rozstrzygnięcie wydane w omawianej sprawie przez organ powiatowy przez wskazanie określonych robót dotyczących obu otworów okiennych. Istotą tych robót jest doprowadzenie obiektu - budynku mieszkalnego wielorodzinnego - do stanu poprzedniego w zakresie dotyczących przedmiotowych otworów okiennych, zaś ich zakres należy ocenić jako prawidłowy mając na względzie zakres stwierdzonej samowoli budowlanej. Odnośnie otworu okiennego w poziomie parteru wydany nakaz obejmuje jego doprowadzenie do wymiarów istniejących przed wykonaniem przebudowy, zaś w zakresie dotyczącym otworu okiennego w poziomie poddasza budynku obejmuje on całkowite zamurowanie otworu. Wiąże się z tym konieczność wymontowania stolarki okiennej oraz zamurowania otworu okiennego w taki sposób, aby uzyskać jednolitą płaszczyznę ściany, co bez wątpienia oznaczać będzie "doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego" w myśl dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., który stanowi podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. Jednocześnie w związku z treścią odwołania M.P. WINB wskazał, że istniejący stan otworu w poziomie poddasza, polegający na zamurowaniu tego otworu od wewnątrz pomieszczenia elementami szklanymi z jednoczesnym pozostawieniem w tym otworze stolarki okiennej, w żadnym razie nie świadczy o zamurowaniu otworu okiennego, a więc o doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego. W otworze tym znajduje się przecież zamontowana stolarka okienna, która w dalszym ciągu wypełnia ten otwór. WINB wskazał również, że treść przedstawionego przez odwołującą się M.P. w toku postępowania opracowania technicznego, dotyczącego "określenia stanu technicznego ściany zewnętrznej" (opracowane w październiku 2018 r.), nie wpływa na prawidłowość dotychczasowych ustaleń organu powiatowego. Wskazany w tym opracowaniu stan budynku świadczy o wykonywaniu robót budowlanych powodujących zmiany w zakresie rozmieszczenia otworów okiennych w tym budynku. Otwory te, w porównaniu do stanu pierwotnego, były zamurowywane. Jednak nie wyklucza to ustaleń PINB o samowolnym charakterze wykonanej przebudowy i wynikających z tą przebudową naruszeń przepisów techniczno-budowlanych odnośnie sytuowania otworów okiennych w ścianie położonej w granicy pomiędzy działkami budowlanymi. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał, że przedstawionej przez skarżącą opinii o charakterze technicznych nie można traktować jako opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., lecz jako inny dowód przewidziany w art. 75 § 1 k.p.a. Opinia sporządzona na zlecenie uczestnika postępowania administracyjnego poza procedurą opisaną w przepisach prawa administracyjnego nosi cechu dokumentu prywatnego. Zaś przedstawienie przez stronę prywatnej opinii biegłego (taką opinią może być ocena lub ekspertyza techniczna) jest w rzeczywistości przedstawieniem własnego poglądu strony przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy. W ocenie organu odwoławczego PINB prawidłowo określił adresata wydanego nakazu. W świetle bowiem art. 52 u.p.b. zobowiązanym do poniesienia kosztów dokonania czynności, o których mowa w art. 48, 49b, 50a i 51 w trakcie wykonywania robót budowlanych jest inwestor. Bez wątpienia zaś z ustaleń organu powiatowego wynika, że inwestorem omawianej przebudowy jest M.P. Uzasadnione było również zawarcie w sentencji zaskarżonej decyzji warunku prowadzenia robót budowlanych objętych wydanych nakazem "zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej i bhp pod nadzorem osoby uprawnionej". Na wykonanie nakazu orzeczonego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. nie jest wymagane odrębne pozwolenie na budowę. Powoduje to, iż na adresacie obowiązku nałożonego w trybie tego przepisu ciąży szczególna odpowiedzialność zapewnienia właściwego nadzoru nad przebiegiem robót naprawczych, w taki sposób, aby nie powodowały one skutków negatywnych dla mienia i ludzi. Odnosząc się do zarzutu odwołania M.P. co do braku określenia w zaskarżonej decyzji stron postępowania WINB wyjaśnił, że jakkolwiek stanowi to o uchybieniu organu powiatowego, to jednak nie może powodować uchylenia decyzji. Z treści zaskarżonej decyzji nakazowej wynika zaś, że jedynym adresatem obowiązków wynikających z tego nakazu jest skarżąca. Przy czym o tym, kto w omawianej sprawie posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. i jest stroną postępowania można wywieść z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym opisane zostały szczegółowo działania administracyjne przeprowadzone przez organ I instancji. Ponadto jako nieuzasadnione WINB ocenił żądanie zawarte w odwołaniu M.C. w zakresie dotyczącym "wskazania okresu wykonania decyzji". Przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji nakazowej PINB, nie przewiduje bowiem możliwości określenia terminu wykonania nałożonego na podstawie powyższego przepisu obowiązku zaniechania dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Obowiązek ten staje się wymagalny z chwilą gdy decyzja stanie się ostateczna. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja nr [...] PINB z dnia [...] stycznia 2019 r. nie narusza prawa w stopniu wymagającym jej uchylenia w związku z czym wniesione od tej decyzji odwołania nie mogły zostać uwzględnione. W ocenie WINB postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z zachowaniem wymagań procesowych określonych w k.p.a., zaś wydane w wyniku rozpatrzenia sprawy rozstrzygnięcie nie narusza przepisów u.p.b. Skargę na powyższą decyzję WINB wniósł M.C., zaskarżając ją w zakresie w jakim utrzymano w niej decyzję organu I instancji w części dotyczącej obowiązku nałożonego na M.P. w pkt. 2 wraz z uzasadnieniem dotyczącym tego punktu, zarzucając: – obrazę art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z § 12 ust.1 pkt 1 w zw. z § 232 ust. 6 r.w.t. przez nieuwzględnienie tych przepisów, jak i wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego w toku postępowania, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. – naruszenie przepisów postępowania art. 35, 36, 37 k.p.a. poprzez organ prowadzący postępowanie. – naruszenie "art. 140 k.c. w zw. z art. 417 § 1" przez nieuwzględnienie oraz nierozpatrzenie wniosku oraz błędną ocenę jedynego wiarygodnego dowodu w sprawie w postaci zdjęcia ściany szczytowej budynku w związku z nielegalnie wykonanymi otworami okiennymi oraz decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. potwierdzającą fakt, naruszający moją własność. Strona wniosła o uchylenie w powyższym zakresie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z powodu dowolnej oceny materiału dowodowego w sprawie oraz wspomnianych naruszeń, które w jego ocenie miały istotny wpływ na wynik postępowania. Skarżący domagał się również zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skargę na decyzją WINB wniosła również M.P., która zarzuciła zaskarżonej decyzji rażące naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, w tym art. 51 ust. 1 pkt. 1 i ust. 7 u.p.b. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. przez ich niewłaściwe zastosowanie w błędnie i w dowolnie ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, a w konsekwencji uznanie, że zasadnym jest nałożenie na skarżącą obowiązków wskazanych w pkt I i II osnowy rozstrzygnięcia, pomimo doprowadzenia otworów okiennych do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa, co w toku postępowania stwierdził m.in. PINB w wydanej w przez siebie decyzji z dnia z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...], a którego to stanowiska nie podzielił jednak WINB m.in. w zaskarżonej decyzji; 2. przepisów proceduralnych: - art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 w powiązaniu z § 232 ust. 6 r.w.t. przez nałożenie na odwołującą - pomimo doprowadzenia w toku toczącego się w tej sprawie postępowania obu otworów okiennych do stanu zgodnego z prawem (co potwierdzała wcześniejsza wydana w toku tego postępowania decyzja PINB nr [...], znak: [...]) - dalszych nieuzasadnionych obowiązków, które nie wynikają z treści obowiązujących przepisów prawa i norm technicznych, a co więcej, w przypadku okna z luksferami - nałożenie obowiązku pomimo spełnienia wymogów § 232 ust. 6 r.w.t., co stanowi pogwałcenie obowiązujących przepisów, a także podstawowych zasad procedury administracyjnej, w tym zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, w szczególności wobec treści wydanej w tej sprawie poprzednio decyzji PINB nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...]; - art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. § 1 k.p.a. polegające na dowolnej i wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. brak dokonania oceny przedłożonego przez skarżącą do akt sprawy orzeczenia technicznego wydanego przez inż. L.H., posiadającego uprawnienia budowlane zarówno na wykonywanie nadzoru budowlanego, jak i odnośnie projektowania (specjalność konstrukcyjno-budowlana), którego celem była inwentaryzacja i ocena stanu technicznego istniejącej ściany i otworów okiennych występujących w ścianie dla określenia możliwości legalizacji istniejących otworów okiennych i warunków dalszej eksploatacji, czyli dotyczące prawidłowości prac budowlanych wykonanych przez odwołującą w toku przedmiotowego postępowania związanych z będącymi jego przedmiotem otworami okiennymi, a zmierzającymi do ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, który to dowód organ zamiast rzetelnie ocenić (ewentualnie posiłkując się opinią osoby posiadającej wiadomości specjalne z tej dziedziny), zdyskredytował jedynie na tej podstawie, iż pochodzi on od strony postępowania (skarżącej), a nie jest dowodem z opinii biegłego w rozumieniu przepisów art. 84 k.p.a.; - art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez zaniechanie zawarcia w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji prawidłowego uzasadnienia faktycznego, polegające na tym, że organ nie ustosunkował się do wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, tak aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych, posługując się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji jedynie enigmatycznymi stwierdzeniami i ogólnym przywołaniem dokumentów i wskazaniem wykonanych dotychczas przez skarżącą prac, bez szczegółowego ustosunkowania się do nich i dokonania ich oceny w oparciu o konkretne przepisy prawa i normy techniczne; - naruszenia zasad ogólnych k.p.a., w tym art. 6, art. 7, art. 8, a w szczególności art. 11 k.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności w niniejszej sprawie była decyzja WINB utrzymująca w mocy decyzję PINB nakładająca na skarżącą M.P. obowiązek doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja ta została wydana w postępowaniu naprawczym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. Zakres przedmiotowy art. 51 u.p.b. w zasadzie wynika z brzmienia art. 50 ust. 1 u.p.b., na podstawie którego zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Generalne wyłączenie w powyższym przepisie spraw, które podlegają orzekaniu na podstawie art. 48 i 49 b u.p.b., powoduje, że w oparciu o przepisy art. 51 u.p.b. orzeka się w sprawach dotyczących wykonywania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, jednak innych niż budowa (por. A. Gliniecki, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2012 , s. 489 - 490). Stosownie natomiast do art. 51 ust. 1 w związku z ust. 7 u.p.b właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, albo 2) nakłada obowiązek wykonania w określonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Celem wszystkich powyższych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 kwietnia 2012 r., II SA/Go 204/12). Tak więc ratio legis art. 51 u.p.b. polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia prowadzonych lub zakończonych robót do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Wybór merytorycznego rozstrzygnięcia - spośród możliwych na gruncie wskazanego artykułu - zależy od rodzaju samowoli budowlanej, jej zakresu, skutków i możliwych sposobów uzyskania stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego. W każdym przypadku organ nadzoru budowlanego, po dokonaniu prawidłowych ustaleń jest uprawniony do dokonania wyboru najwłaściwszej formy działań, które doprowadzą do legalizacji stwierdzonej samowoli. Przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę powinien wykazać, że nie ma innych możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Sytuacje bowiem w których zachodzi konieczność wydania jednej z decyzji wymienionych w powyższym przepisie należy uznać za wyjątkowe. Konieczne jest mianowicie wykazanie, iż wykonane roboty budowlane spowodowały takie ciężkie naruszenie przepisów prawa budowalnego lub innych przepisów prawa administracyjnego materialnego, że nie byłoby możliwości doprowadzenia obiektu budowalnego do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 06 lipca 2004 r., sygn. akt IV SA 279/03, A. Gliniecki, op.cit., s. 492). Tak więc nakaz rozbiórki lub doprowadzenie do stanu poprzedniego może nastąpić wówczas, gdy z ustaleń dokonanych w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 51 u.p.b. wynika, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe w inny sposób, jak tylko rozebranie samowolnie wykonanego obiektu lub jego części. Wiąże się to z koniecznością podjęcia przez organ nadzoru budowlanego – zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony postępowania – wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 k.p.a.) oraz oceny okoliczności istotnych dla sprawy w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.), a także wykazania zgodnie z zasadami prowadzenia postępowania wyjaśniającego podstaw dla których organ uznał, iż w sprawie nie istnieje możliwość doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.b., co z kolei powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji wydanej przez organ (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). W kontrolowanej sprawie organy nadzoru prawidłowo uznały, iż roboty budowlane podjęte przez skarżącą w 2002 r., polegające na wykonaniu otworów okiennych w budynku mieszkalnym w jego szczytowej ścianie, w granicy działki nr ewid. [...] wymagały pozwolenia na budowę w świetle art. 28 ust. 1 u.p.b. wobec braku ich zwolnienia z tego obowiązku na podstawie art. 29 – 31 u.p.b. Skarżąca niewątpliwie takiego pozwolenia nie uzyskała, w związku z tym zasadnie organy nadzoru budowalnego wszczęły i prowadziły postępowanie naprawcze określone w art. 50 i nast. u.p.b. Jako, iż w czasie wykonywania tych robót, ściana budynku znajdowała się w granicy z działką sąsiednią, nie było możliwe wykonywanie nowych otworów okiennych ani też ich powiększanie. Z analizy § 12 r.w.t. wynika bowiem, iż nie jest możliwe umieszczanie okien lub drzwi w ścianie zlokalizowanej bezpośrednio na granicy działki. Minimalna odległość ściany z otworami okiennymi od granicy z sąsiednią działką budowlaną winna wynosić 4 m stosownie do § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. W granicy działki mogą się znajdować jedynie obiekty ze ścianami bez okien i drzwi po spełnieniu dodatkowych przesłanek, określonych w § 12 ust. 2 i 3 r.w.t. Powyższe stanowiło przesłankę do nałożenia przez organy nadzoru budowlanego na skarżącą M.P. obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Zważyć jednak należy, iż w toku postępowania naprawczego skarżąca w oknie na poddaszu umieściła luksfery, co niewątpliwie miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. W orzecznictwie bowiem zgodnie się przyjmuje, iż przeszklenie wykonane z luksferów jest częścią ściany, a nie oknem (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2015 r., II OSK 3093/13, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2006 r., II OSK 1275/05, wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., II OSK 409/14). Zatem ścianę, w której znajdują się przeszklenia wykonane z luksferów należy uznać za ścianę bez okien w rozumieniu § 12 r.w.t. Ograniczenia związane z sytuowaniem obiektów z oknami w stosunku do granicy wynikające z § 12 r.w.t. podyktowane są przesłankami dwojakiej natury. Po pierwsze, otwory okienne lub drzwiowe w ścianie budynku usytuowanej w odległości 4 m od granicy działki, naruszałyby intymność i spokój właściciela sąsiedniej działki. Po drugie zaś, ograniczenia te wynikają z bezpieczeństwa pożarowego i zagrożenia z tym związanego dla obiektów budowlanych znajdujących się na sąsiedniej działce. Mając na uwadze funkcje jakie spełnia okno, nie można uznać, że funkcje te zostają zachowane, jeżeli otwór okienny zostanie wypełniony luksferami, które z natury swej, nie pozwalają na obserwację tego co jest na zewnątrz tak, jak przez otwory okienne wypełnione szybami (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2006 r., II OSK 1275/05). Nie mają również żadnego prawnego uzasadnienia wymagania stawiane przez organ odwoławczy, aby powyższe wypełnienie luksferami tworzyło jednolitą płaszczyznę z ścianą. Stąd niewątpliwie w chwili podejmowania przez organ nadzoru budowlanego decyzji brak było podstaw do twierdzenia, iż istniało jeszcze okno w szczycie budynku na wysokości poddasza, naruszając w tym zakresie postanowienia § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. Wprawdzie skarżąca od zewnętrznej strony budynku pozostawiła stolarkę okienną PCV z mleczno zabarwionymi szybami, jednakże okoliczność tą można było rozważać jedynie w kontekście, czy tego rodzaju ściana będzie spełniała wymogi przeciwpożarowe wynikające z § 232 r.w.t. Organ odwoławczy zaniechał jednak poczynienia w tym zakresie niezbędnych ustaleń stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie odnosząc się całkowicie w tym zakresie do opracowania technicznego przedłożonego przez skarżącą. Zasadnie organ odwoławczy wskazał, iż tego rodzaju opracowanie nie można było traktować jak opinii w rozumieniu art. 84 k.p.a., jednakże nie zwalniało to organu z obowiązku ustosunkowania się twierdzeń zawartych w tym dokumencie, jako stanowiska strony skarżącej, popartego wiedzą specjalistyczną, zwłaszcza jeśli się uwzględni powyższą argumentację dotyczącą konieczności rozważanie spełnienia wymogów przeciwpożarowych. Jeśli zaś chodzi o kwestię okna na parterze, to należy zwrócić uwagę, iż zarówno na etapie postępowania przed organem I instancji (por. protokół z oględzin z dnia [...] grudnia 2018 r.), jak i na etapie postępowania odwoławczego (por. odwołanie z dnia [...] stycznia 2019 r.) skarżący M.C. kwestionował prawidłowość ustaleń poczynionych w toku postępowania, podnosząc szereg argumentów, wskazujących na wadliwość tych ustaleń. Organ odwoławczy nie odniósł się do tych zarzutów skarżącego, mimo, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie II SA/Go 833/14 zwracał uwagę na konieczność dokonania wnikliwych ustaleń w zakresie stanu budynku przed dokonaniem jego przebudowy. Zresztą na etapie postępowania sądowoadministracyjnego również skarżąca M.P. zakwestionowała w piśmie załączonym do skargi ( k. 15 ), że okno zostało powiększone aż 70 cm. Nie jest rolą sądu administracyjnego dokonywanie powyższej oceny za organ odwoławczy. Podkreślić bowiem należy, iż zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia merytorycznie sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy jest tak samo jak organ I instancji (stosownie do treści art. 140 k.p.a) związany art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. i ma obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Powinien więc rozstrzygnąć wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy w prowadzonym zarówno przez organ I instancji, jak i organ II instancji postępowaniu administracyjnym. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega zatem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej z jednoczesnym odniesieniem się do przedstawionych przez stronę w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy zobligowany jest przy tym do rozpatrzenia żądań strony i podniesionych zarzutów i rozpoznania sprawy w jej całokształcie w sposób określony przepisami procedury administracyjne. Tym samym organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu lub piśmie. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania, ewentualnie dalszych pism stron oraz ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wydanej decyzji ( por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., IV SA 501/99, wyrok NSA z dnia 15 października 1999 r., IV SA 1654/97, wyrok NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234, wyrok WSA w Warszawie z dnia 07 sierpnia 2007 r., VII SA/Wa 441/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2006 r., VI SA/Wa 1409/06 , K.Glibowski /w/ R.Hauser i M.Wierzbowski (red.), KPA, Komentarz, C.H.Beck 2014, s. 73-74). Stąd też decyzja organu odwoławczego nie spełniająca tego rodzaju standardów nie może się ostać, gdyż sąd administracyjny nie może dokonywać bezpośrednio oceny decyzji organu I instancji, jeśli organ II instancji w istotnym zakresie uchylił się od tej kontroli w postępowaniu odwoławczym, godziłoby to bowiem we wspomnianą zasadę dwuinstancyjności wynikająca z art. 15 k.p.a., podniesioną zresztą do rangi konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji RP). Do uznania bowiem, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. K. Glibowski, ibidem i powołane tamże orzecznictwo). Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia ponadto obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za niego podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67, wyrok WSA Warszawie z dnia 17 lutego 2010 r. , VIII SA/Wa 672/09). W konsekwencji powyższego brak było podstaw do ustosunkowania się do pozostałych zarzutów zawartych w skargach, zwłaszcza naruszenia prawa materialnego, gdyż możliwe jest to jedynie w sytuacji prawidłowo zrekonstruowanego stanu faktycznego. Ponadto należy wskazać, iż bez znaczenia były zarzuty naruszenia art. 35, 36 i 37 k.p.a., gdyż kwestie związane bezczynnością albo z przewlekłym prowadzenia postępowania ze swej istoty nie miały wpływu na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Mogły natomiast być przedmiotem rozważań sądu administracyjnego w odrębnym postępowaniu ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t., art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80,107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji do przedwczesnego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. ( pkt I wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę WINB uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności oceni dopuszczalność pozostawienia stolarki okiennej w ścianie szczytowej okna na poziomie poddasza w świetle przepisów przeciwpożarowych oraz odniesienie się w sposób szczegółowy do kwestii prawidłowości poczynionych ustaleń co do zakresu wykonanych prac związanych z oknem na parterze, czemu da wyraz w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu, mając na względzie, iż zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b jest możliwe, gdy nie ma innej możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Jako, iż skarga M.C. została uwzględniona, Sąd - na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądził od organu na jego rzecz kwotę 100 zł, tytułem zwrotu wpisu od skargi w zakresie w jakim go uiścił w następstwie częściowego zwolnienia od kosztów sądowych. Wprawdzie skarga M.P. również została uwzględniona, jednakże Sąd nie zasądził na jej rzecz zwrotu poniesionych przez nią kosztów, które sprowadzały się do wpisu od skargi, gdyż mimo stosownego pouczenia zawartego w zawiadomieniu o terminie rozprawy nie złożyła ona wniosku w tym zakresie, a w konsekwencji po zamknięciu rozprawy utraciła – zgodnie z art. 210 § 1 p.p.s.a. – uprawnienie do żądania zwrotu tych kosztów. Taki wniosek nie znalazł się ani w jej skardze, ani też w dalszych pismach procesowych. ----------------------- 22