II SA/Go 38/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi M.B. i W.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku rozbiórki elementów placu składowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących M.B. i W.B. 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 49e ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351, określanej dalej jako u.p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) nałożył na M. i W.B. obowiązek rozbiórki elementów placu składowego zlokalizowanego w [...] na dz. nr [...], tj. budowli magazynowej 7 komorowej, L-kształtnej, typu zasiek o długości najdłuższego boku 14,5 m i najkrótszego boku 9,40 m wykonanej z płyt betonowych oraz utwardzenie terenu o powierzchni 1123,37 m2, w związku z niezłożeniem wniosku o legalizację w wymaganym terminie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie kontroli powyższej nieruchomości przeprowadzonych w dniach [...] lutego 2021 r. oraz [...] września 2021 r. ustalił, iż nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] wraz z działką przyległą [...], należy do M. i W.B., natomiast działki [...] należą do M.B. Nieruchomości te nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale zlokalizowane są na obszarze ochrony konserwatorskiej. Podczas przeprowadzonych oględzin stwierdzono, iż na dz. [...] znajduje się budowla z płyt betonowych w formie L, podzielona od strony wewnętrznej betonowymi zbrojonymi ściankami tworząc tym samym 7 komór. W górnej części płyt betonowych wypuszczone jest zbrojenie z prętów stalowych. Pręty zbrojeniowe poszczególnych płyt połączone są ze sobą przy użyciu kątownika. Przedmiotowy obiekt budowlany wyglądem przypomina wielokomorową budowlę magazynową typu zasieki. Ustalono parametry obiektu: długość najdłuższego boku – 14,5 m, długość krótszego boku – 9,40 m, grubość płyty betonowej – 0,10 m, maksymalna wysokość mierzona do wierzchu kątownika – 2,18 m, odległość od pasa drogowego drogi krajowej – 0,43 m. Teren pod komorami został utwardzony wylewką betonową grubości około – 0,10 m. Na dz. [...] zlokalizowane są pozostałości po budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Budynek murowany na wysokości parteru z cegły pełnej nie posiada stropu ponad parterem, otwory okienne oraz drzwiowe nie są zabezpieczone. Działki [...] zostały zagospodarowane również poprzez wykonanie utwardzenia terenu z kostki betonowej oraz wylewki betonowej w znacznej ich części. Powierzchnia utwardzenia wynosi: 1123,37 m2 i stanowi całość, bez widocznego podziału na poszczególne nieruchomości. Dalej PINB wskazał, że inwestorami wszystkich wyżej wymienionych robót byli M. i W.B. Przedmiotowe roboty budowlane rozpoczęli wiosną 2015 r. i nie zostały jeszcze zakończone. Na ich wykonanie inwestorzy nie starali się o uzyskanie pozwolenia na budowę ani nie złożyli do Starostwa Powiatowego zgłoszenia o zamiarze wykonania robót budowlanych. Następnie organ podkreślił, iż zgodnie z art. 29 ust 2 pkt 20 u.p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa ogrodzeń o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m. Mając na uwadze, iż definicja "ogrodzenia" nie występuje w obecnym stanie prawnym - zdaniem PINB - należy w przedmiotowej sytuacji skorzystać z definicji potocznej, a mianowicie "ogrodzenie jest to otoczenie działki lub terenu za pomocą urządzenia ochronnego (płotu, muru, żywopłotu itp.) mające na celu ochronę przed dostępem osób trzecich lub zwierząt niemających prawa wstępu." Na dzień kontroli teren nieruchomości składającej się z wyżej wymienionych działek stanowił przestrzeń otwartą ze swobodnym dostępem dla osób trzecich od ulicy [...] oraz Osiedla [...]. Dalej organ przytoczył treść art. 29 ust. 4 pkt 4 oraz art. 29 ust. 7 pkt 2 u.p.b. i podkreślił, iż hipoteza art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b. obejmuje jednak wykonanie utwardzenia terenu na działce budowlanej, związanego funkcjonalnie np. z budynkiem lub innym obiektem jak np. chodniki, dojścia, przejazdy, dojazdy do budynku, które wymienione są w art. 3 pkt 9 u.p.b. pod pojęciem "urządzeń budowlanych" związanych z obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W wyniku analizy zebranych dokumentów organ nadzoru uznał, że utwardzenie nawierzchni działek nr: [...] oraz wykonanie betonowego obiektu budowlanego wykracza poza zakres i pojęcie, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 20 oraz art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b. Funkcja i przeznaczenie tych części działek decydują o zakwalifikowaniu ich jako plac składowy. Zdaniem organu przedmiotowa inwestycja stanowi jeden obiekt budowlany, tj. budowlę, do której art. 29, 29a i 30 u.p.b. nie mają zastosowania. Przesądza o tym treść art. 3 pkt 3 u.p.b., w którym pod pojęciem budowli wymienione są obiekty o podobnym charakterze, jak też treść załącznika do u.p.b., określającego kategorie obiektów budowlanych, w którym place składowe wymieniono wśród obiektów kategorii XXII. Mając na uwadze powyższe, organ I instancji wydał w dniu [...] kwietnia 2021 r. postanowienie o wstrzymaniu budowy. W postanowieniu zawarto informację, iż zgodnie z art. 48a u.p.b. inwestor, właściciel lub zarządca w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy może złożyć wniosek o legalizację. Po rozpoznaniu zażalenia inwestorów, prawomocnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) utrzymał powyższe orzeczenie organu I instancji w mocy. Wobec tego, iż M. i W.B. nie złożyli w ustawowym terminie wniosku o legalizację placu składowego zlokalizowanego w [...] na dz. [...], organ uznał za zasadne wydać wskazaną na wstępie decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowej inwestycji. M. i W.B., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli odwołanie od powyższej decyzji PINB, w którym zarzucili naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 7, 8, 77 § 1, 80, 86 i 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 52 § 1 u.p.b. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 49e pkt 1 u.p.b. i art. 29 ust. 2 pkt 20 w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b. Ponadto wnieśli na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. o przeprowadzenie przez organ II instancji dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność charakteru i kwalifikacji obiektu budowlanego z płyt betonowych na działce nr [...] oraz dowodu z przesłuchania M. i W.B. na okoliczność wybudowania budowli na działce [...], charakteru tej budowli i jej wykorzystywania, a także na okoliczność daty i przyczyny dokonania utwardzenia działek [...]. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. WINB utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, iż kwalifikację wykonanego zakresu robót jako budowy bez wymaganego pozwolenia dokonał PINB w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2021 r., którą to kwalifikację podzielił WINB w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2021 r. Organ wskazał, że ocena prawna samowoli budowlanej musi być w pierwszej kolejności poprzedzona dokonaniem przez organ nadzoru budowlanego prawidłowej kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych. Ustalenie takie stanowi warunek konieczny zgodnego z prawem dalszego procedowania, obejmującego obowiązek organu doboru właściwego reżimu prawnego dla likwidacji skutków samowoli budowlanej (art. 48 albo art. 50-51 u.p.b.), gdzie podstawowym kryterium rozróżnienia tych trybów jest właśnie kwalifikacja robót budowlanych zgodnie z podziałem przyjętym przez ustawodawcę w treści przepisów Prawa budowlanego. Następnie WINB wskazał, iż rozpatrywany zakres robót budowlanych obejmuje budowę placu składowego, który nie został wyłączony w przepisach u.p.b. z reglamentacji ustawodawcy. Prawo budowlane nie zawiera definicji "placu składowego", niemniej w oparciu o literaturę fachową organ wskazał, że plac składowy to teren ogrodzony i odpowiednio zabezpieczony, przystosowany do składowania towarów oraz poruszania się po nim magazynowych środków transportowych. Powinien on mieć odpowiednio przygotowaną nawierzchnię, ogrodzenie, posiadać sztuczne oświetlenie, instalację przeciwpożarową oraz pomocniczy sprzęt przeciwpożarowy. Budowa placu składowego - obiektu kategorii XXII zgodnie z załącznikiem do u.p.b. - nie została zwolniona w przepisach art. 29 ust. 1 i ust 2 z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ stwierdził również, że z akt administracyjnych organu I instancji nie wynika, aby po wydaniu postanowienia WINB z dnia [...] czerwca 2021 r. wystąpiły okoliczności przemawiające za inną kwalifikacją robót. W związku z zarzutem odwołania, dotyczącym naruszenia art. 52 § 1 u.p.b. w zw. z art. 28 k.p.a. przez skierowanie rozstrzygnięcia do obojga małżonków, w sytuacji gdy wyłącznym właścicielem działek nr [...] jest M.B. WINB wyjaśnił, że prawodawca w art. 52 u.p.b. wymienia następujące kategorie podmiotów: inwestora, właściciela, zarządcę obiektu budowlanego. W wyniku zmiany brzmienia komentowanego artykułu nowelą z 13 lutego 2020 . doprecyzowano adresatów obowiązków w formie nakazów oraz zakazów zawartych w decyzjach i postanowieniach przewidzianych w postępowaniach dotyczących naruszenia przepisów ustawy. Nowe brzmienie rozstrzyga, że nakazy i zakazy nakłada się na inwestora, natomiast jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W toku postępowania PINB ustalił, że inwestorem przedmiotowych robót są M. i W.B. Inwestor ma interes prawny w każdym toczącym się postępowaniu dotyczącym legalizacji, bądź nakazu rozbiórki budynku wniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Wobec tego WINB uznał, iż nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości mogłoby być dla właściciela nieruchomości nieuzasadnionym obciążeniem i stanowić nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Kwestię dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy badać w sytuacji możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Natomiast adresatów decyzji o nakazie rozbiórki, bez względu na to, kto jest obecnie właścicielem nieruchomości wskazuje w kolejności art. 52 u.p.b. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji WINB wskazał, że została ona wydana na podstawie art. 49e u.p.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku: 1) niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie; 2) wycofania wniosku o legalizację; 3) nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych; 4) niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych; 5) nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie; 6) kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy. W przedmiotowej sprawie PINB wydał postanowienie z dnia [...] kwietnia 2021r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, utrzymane w mocy postanowieniem WINB z dnia [...] czerwca 2021 r., stosownie do dyspozycji art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w brzmieniu tej ustawy ustalonym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r. poz. 471). Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3). Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 4), przy czym postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5). Podstawowym warunkiem dopuszczalności legalizacji obiektu budowlanego była i jest nadal jego zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Nowela nie zmieniła warunków legalizacji, a jedynie tryb procedowania. W aktualnym stanie prawnym legalizacja prowadzona jest wyłącznie na wniosek inwestora. Zgodnie z art. 48 ust. 1 i 3 oraz, art. 48b u.p.b. w aktualnym brzmieniu, w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego ma obowiązek postanowieniem wstrzymać budowę, pouczyć o możliwości złożenia wniosku o legalizację i wniesienia opłaty legalizacyjnej. Możliwość złożenia wniosku jest ograniczona w czasie. Po złożeniu takiego wniosku organ wzywa inwestora do przedłożenia wymaganych dokumentów, następnie sprawdza ich kompletność oraz weryfikuje zgodność budowy z przepisami, ewentualnie wzywa do usunięcia nieprawidłowości. Postępowanie kończy się wydaniem decyzji o legalizacji albo nakazem rozbiórki (art. 49 ust. 4 i art. 49e u.p.b.). WINB podkreślił, iż z akt sprawy jednoznacznie wynika, że inwestorzy nie złożyli wniosku o legalizację, o którym mowa w art. 48a u.p.b. Taki wniosek nie został złożony pomimo, iż organ powiatowy w swoim postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2021 r. zawarł informację o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy. W przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie, organ nadzoru budowlanego zgodnie z art. 49e pkt 1 u.p.b. wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego. Mając powyższe na uwadze WINB stwierdził, że organ powiatowy zasadnie zastosował art. 49e pkt 1 u.p.b. W omawianym przypadku termin na złożenie wniosku o legalizację budowy, stosownie do art. 48a ust. 3 u.p.b. należy liczyć od daty wydania postanowienia WINB z dnia [...] czerwca 2021 r., utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji o wstrzymaniu budowy rozpatrywanego obiektu budowlanego, albowiem stosownie do wyżej wymienionego przepisu, jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy termin 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy na złożenie wniosku o legalizację biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne. Wobec braku złożenia omawianego wniosku w wyznaczonym terminie, zdaniem WINB, inwestor utracił przyznane mu przez ustawodawcę prawo do legalizacji budowy, a zatem zaskarżona decyzja nakazująca rozbiórkę spornej inwestycji została wydana zgodnie z obowiązującym prawem. Ponadto organ wskazał, że podczas czynności kontrolnych w dniu [...] września 2021 r. ustalono, iż obszar inwestycji został powiększony o działkę nr [...] należącą do M.B. Powyższe – zdaniem WINB – świadczy, że w sprawie zaistniała przesłanka z art. 49e pkt 6 u.p.b. obligująca organ nadzoru wydania nakazu rozbiórki. M. i W.B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego, w której zarzucili naruszenie: 1) przepisów postępowania mających wpływ na treść orzeczenia, tj.: a) art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1, 80, 86 i 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 84 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i braku rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, w tym zaniechania przesłuchania M. i W.B. oraz przeprowadzenia dowodu z opinii z dowodu biegłego z zakresu prawa budowalnego, co skutkowało błędnym ustaleniem, że betonowy obiekt budowlany na działce [...] jest wyłącznie placem składowym, w sytuacji gdy w większości spełnia funkcję ogrodzenia oraz że utwardzenie nawierzchni na działkach [...] wykracza poza granice zakres i pojęcie, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 2 oraz art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b., albowiem wraz z obiektem budowalnym na działce [...] stanowią plac składowy, w sytuacji gdy w rzeczywistości utwardzenie to zostało wykonane wyłącznie na potrzeby dojazdu do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] wobec zamiaru jego odbudowania przez M.B. i W.B., b) art. 7, 15, 81 i 107 § 1 i 3 k.p.a. przez bezzasadne powołanie się na ustalenia faktyczne co do kwalifikacji prawnej robót budowlanych na działkach [...] w innej sprawie administracyjnej i jednoczesnym zaniechaniu dokonania własnych ustaleń faktycznych w tym zakresie, w sytuacji gdy organ administracyjny nie jest związany ustaleniami faktycznymi dokonanymi w innej sprawie administracyjnej, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. a) art. 52 § 1 u.p.b. przez dowolny dobór adresatów zaskarżonej decyzji bez dokonania w tym zakresie należnego postępowania dowodowego i w konsekwencji skierowanie jej do obojga małżonków, w sytuacji gdy wyłącznym właścicielem działek nr [...] jest M.B., a organ zaniechał dokonania ustaleń w zakresie statusu o obojga małżonków co do dokonanych inwestycji, a zatem zaniechał ustalenia adresatów decyzji, co skutkuje nieważnością decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., b) art. 49e pkt 1 u.p.b. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że budowla magazynowa na działce nr [...] wraz z utwardzeniem działek [...] stanowi plac składowy, w sytuacji gdy utwardzenie terenu nie było związane z zamiarem podjęcia działalności gospodarczej z zakresu handlu materiałami budowalnymi, a część budowli stanowiła wyłącznie ogrodzenie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że M.B. i W.B. powinni złożyć wniosek o legalizację przedmiotowych elementów, c) art. 29 ust. 2 pkt 20 w zw. art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że utwardzenie nawierzchni działek nr [...] oraz wykonanie betonowego obiektu wykracza poza zakres i pojęcie, o którym mowa w przytoczonych przepisach, skutkujące błędnym uznaniem, że M.B. i W.B. zobowiązani byli do uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowych obiektów, a w konsekwencji błędnym przyjęciem, że M.B. i W.B. nie złożyli wniosku o legalizację w wymaganym terminie, w sytuacji gdy obiekty te w rzeczywistości nie wymagają uzyskania pozwolenia na ich budowę. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania, a także o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów procesu, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej pod względem legalności była decyzja WNIB utrzymująca w mocy decyzję PINB nakładającą na skarżących obowiązek rozbiórki elementów placu składowego zlokalizowanego w [...] na działkach nr [...]. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji administracyjnych stanowiły przepisy u.p.b. w brzmieniu po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie u.p.b. oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), której przepisy w zasadniczej części weszły w życie w dniu 19 września 2020 r. Wszczęcie kontrolowanego postępowania nastąpiło bowiem po tej dacie, a zgodnie z art. 25 ustawy zmieniającej jedynie do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. u.p.b.), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie z treścią art. 49e pkt 1 u.p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Przytoczony przepis - nawiązując do niezłożenia w terminie wniosku o legalizację - odsyła wprost do przepisów dotyczących legalizacji obiektu budowlanego. Stosownie do treści art. 48 ust. 1 u.p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W myśl art. 48a ust. 1 u.p.b. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne (art. 48a ust. 3 u.p.b.). W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. PINB wstrzymał roboty budowlane prowadzone w związku z budową placu składowego na działkach nr [...], w miejscowości [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia pouczono strony o treści art. 48a ust. 1 u.p.b. oraz o konsekwencjach niezłożenia wniosku o legalizacje wynikających z powołanego art. 49e pkt 1 u.p.b. Powyższe postanowienie - w następstwie złożenia zażalenia przez skarżących - zostało utrzymane w mocy postanowieniem WINB z dnia [...] czerwca 2021 r., które nie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego. Tym samym postanowienie PINB o wstrzymaniu robót było ostateczne (art. 16 § 1 k.p.a.) oraz pozostawało w obrocie prawnym wobec niewyeliminowania go ani w zwykłym postepowaniu zażaleniowym, ani w postępowaniach nadzwyczajnych, czy w następstwie kontroli sądowoadministracyjnej. Nie ulega wątpliwości, iż skarżący nie złożyli wniosku o legalizację wykonanych robót budowlanych w terminie 30 dni od dnia [...] czerwca 2021 r. (tj. daty ostateczności postanowienia o wstrzymaniu), w konsekwencji czego powiatowy organ nadzoru budowlanego - działając na podstawie art. 49e pkt 1 u.p.b. - wydał opisaną na wstępie decyzję w przedmiocie nałożenia obowiązku rozbiórki elementów placu składowego. Zauważyć należy, że istotne kwestie dotyczące kwalifikacji prawnej prowadzonych robót z punktu widzenia konieczności uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę zostały już rozstrzygnięte postanowieniem PINB z dnia [...] kwietnia 2021 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, którym organy były związane jako rozstrzygnięciem mającym przymiot ostateczności oraz pozostającym w obrocie prawnym, tym bardziej, iż nie wystąpiły żadne nowe okoliczności przemawiające za inna oceną. Ponadto wbrew zarzutom skargi powyższe postanowienie nie zapadło w odrębnym postępowaniu. Było bowiem elementem postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej, które kończy dopiero decyzja o legalizacji samowoli (art. 49 ust. 4 u.p.b.) albo o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów (art. 49e u.p.b.). Zresztą ustalenia faktyczne i prawne odnoszące się do kwalifikacji robót, stanowiące podstawę wydania postanowienia wstrzymaniu robót, są – w ocenie Sądu - w pełni trafne i zasługują na akceptację. Niewątpliwie bowiem obiekt w kształcie litery L, o dł. 14,5 m i 9,40 m oraz wysokości 2,18 m, znajdujący się na działce nr [...], wykonany ze zbrojonych płyt betonowych, w związku z wybudowaniem dodatkowo ścianek działowych od strony wewnętrznej tej działki, a także wylewki betonowej na gruncie, tworzy powierzchnie magazynowe (7 odrębnych komór), które mogą służyć m.in. do przechowania materiałów takich jak piasek, żwir, kamienie czy węgiel. Mając na uwadze powyższe rozwiązania konstrukcyjne oraz charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność konstrukcji, nie sposób było uznać, iż jego funkcją było jedynie oddzielanie działki nr [...] od drogi, do której przylega. W tej sytuacji, nawet jeśli tenże obiekt równocześnie stanowi ogrodzenie oddzielające nieruchomość skarżących od terenów przyległych, reżim prawny takich robót nie może być oceniany jedynie pod kątem wymogów budowy ogrodzeń. W konsekwencji nie można było kwalifikować tego obiektu jako ogrodzenia o wysokości poniżej 2,20 m, którego budowa nie podlegała ani zgłoszeniu, ani pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 20 u.p.b. (art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym w 2015 r., wskazywanym przez skarżących jako rok podjęcia zakwestionowanych prac budowlanych). Znamienne jest zresztą, że sami skarżący w skardze użyli sformułowania w odniesieniu do tego obiektu, iż pełni on "w większości funkcję ogrodzenia". Świadczy to, że dostrzegają oni także inne funkcje tego obiektu, choć oczywiście eksponują jedynie te, które są korzystne z punktu widzenia ich interesów, jednakże - w ocenie Sądu - nie stanowią one zasadniczej charakterystyki powyższego obiektu. Również wykonane na działkach [...] roboty budowlane polegające na utwardzeniu kostką brukową nie sposób uznać za zwolnione z uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, stosownie art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b. (art. 29 ust. 2 pkt 5 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym w 2015 r.) Utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b. w orzecznictwie najczęściej jest zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9 u.p.b.), a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (por. wyrok NSA z 13 lutego 2002 r., SA/Bk 1416/01, wyrok WSA w Lublinie z 2 marca 2004 r., II SA/Lu 1621/02). I takie urządzenie nie wymaga uzyskania budowę ani zgłoszenia. Urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 u.p.b. z natury swej pozostaje więc w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu. Jednak w przypadku kiedy to co miało spełniać funkcję urządzenia budowlanego staje się samo w sobie obiektem o funkcji dominującej, ważniejszym niż obiekt budowlany, w stosunku do którego miało zapewniać możliwość jego użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem, to nie sposób traktować go jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 u.p.b. Jeżeli pomiędzy utwardzeniem gruntu działki a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą, a nie służebną funkcję), wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. (obecnie art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b.) jest nieuzasadnione (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 stycznia 2022 r., IV SA/Po 999/21, wyrok WSA w Gdańsku z 23 maja 2019 r., II SA/Gd 283/19 oraz wyrok WSA w Krakowie z 8 lipca 2019 r., II SA/Kr 409/19). Ze względu na znaczną powierzchnię tego utwardzenia (tj. 1123,37 m2), zupełnie nieadekwatną do funkcji mieszkaniowej, nie sposób doszukać się - wbrew zarzutom skargi - jakiegokolwiek bezpośredniego związku funkcjonalnego ze znajdującym się domem na działce nr [...]. Zwłaszcza jeśli się zważy, że jest on jest ruiną, bez dachu, stropu, okien i drzwi. Z tych samych powodów nie sposób również przyjąć, że inwestorzy korzystali ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia robót na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 7 u.p.b. (art. 29 ust. 1 pkt 10 i art. 30 ust. 1 pkt 1b u.p.b. w brzmieniu obowiązującym w 2015 r.), gdyż dotyczy ono budowy miejsc postojowych dla samochodów osobowych jedynie do 10 stanowisk włącznie, poza obszarami Natura 2000 Mając na uwadze, iż jednocześnie ze wspomnianym utwardzeniem powstał opisany powyżej obiekt magazynowy, trafnie organy uznały, że doszło do wykonania robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, tj. budowli w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 u.p.b. stanowiącego plac składowy, zaliczonego do obiektów budowlanych kategorii XXII, którego budowa nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w świetle art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 u.p.b. Nie ulega wątpliwości, że skarżący takiego pozwolenia na budowę nie uzyskali przed rozpoczęciem robót. Podkreślenia wymaga, iż o kwalifikacji obiektu nie może przesądzać oświadczenie inwestorów jaką pełni funkcję obiekt (por. wyrok NSA z 6 marca 2019 r., II OSK 964/17), lecz obiektywna ocena tej funkcji z punktu widzenia rozwiązań konstrukcyjnych, którą w niniejszej sprawie organy nadzoru przeprowadziły w sposób prawidłowy. Przy czym wbrew zarzutom skargi dotyczącym naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. dla dokonania właściwej kwalifikacji obiektu w kontekście obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie zachodziła konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w przypadku tak nieskomplikowanej inwestycji jak w niniejszej sprawie. Zwłaszcza, że organy dysponują wyspecjalizowanymi kadrami o odpowiednim doświadczeniu i wykształceniu z zakresu budownictwa. W związku z powyższym Sąd uznał, iż zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego podniesionego w skardze, które odnosiły się do powyższych ustaleń były niezasadne. Bezsporne jest natomiast to, że skarżący nie złożyli wniosku o legalizację. Takiej woli zresztą nie manifestowali na żadnym etapie postępowania administracyjnego, ani też przed sądem administracyjnym, koncentrując się na zwalczaniu stanowiska, iż na wykonane roboty budowalne konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. W związku z tym trafnie organy nadzoru budowalnego uznały, iż zachodzi przesłanka do nakazania rozbiórki obiektu na podstawie art. 49e pkt 1 u.p.b. Organ odwoławczy wskazywał również na podstawę nałożenia powyższego obowiązku wynikającą z art. 49e pkt 6 u.p.b. Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy. Zdaniem Sądu WINB powołując się na ten przepis nie poczynił jednak wystarczających ustaleń, aby na jego podstawie orzec o rozbiórce spornego obiektu budowlanego, wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zważyć bowiem należy, że rzeczywiście z notatki służbowej z dnia [...] kwietnia 2021 r. (k. 18) wynika, że kontynuowane są roboty związane z budową placu składowego. Miało to wprawdzie miejsce po wydaniu postanowienia w dniu [...] kwietnia 2021 r. o wstrzymaniu robót, jednakże przed jego doręczeniem pełnomocnikowi skarżących, co nastąpiło w dniu 21 kwietnia 2021 r. W konsekwencji na podstawie ustaleń wynikających z powyższej notatki nie można było nałożyć sankcji określonej w art. 49e pkt 6 u.p.b. Natomiast w protokole oględzin z [...] września 2021 r. stwierdzono wykonanie dalszych robót budowlanych, tj. zwiększenia powierzchni terenu utwardzonego kostką brukową na działce nr [...] i pokrycia tym utwardzeniem prawie całej działki nr [...]. Jednakże nie wynika z tego protokołu kiedy to nastąpiło, a mianowicie czy już po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót. Zdaniem Sądu organy nie dokonały wystarczających ustaleń – wbrew wspomnianym obowiązkom wynikającym z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - jeśli chodzi adresata decyzji nakazującej rozbiórkę w kontekście przepisu art. 52 ust. 1 u.p.b. Zgodnie z tym przepisem - w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r., a zatem w tej wersji, która została zastosowana przez organy – obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Tak sformułowany przepis powoduje, że występujące w praktyce problemy z obciążeniem obowiązkiem dokonania czynności wynikających z wyżej wymienionych decyzji i postanowień tracą na znaczeniu (por. Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, C.H. Beck 2021, t. 1 do art. 52). Z powołanego przepisu w aktualnym brzmieniu wynika, że adresatem decyzji o rozbiórce może być w pierwszej kolejności inny podmiot niż inwestor, a mianowicie - w sytuacjach określonych w przepisie – właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (por. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, t. 23 do art. 48 u.p.b.). Dotyczy to m.in sytuacji, gdy roboty budowlane zostały zakończone, wówczas obowiązki nakłada się nie na inwestora, ale właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Istotne znaczenie ma zatem ustalenie, czy roboty budowlane zostały zakończone. Kwestia ta – zdaniem Sądu – przed wydaniem ostatecznej decyzji nie została dostatecznie wyjaśniona. Ani pierwszy protokół z oględzin z dnia [...] lutego 2021 r., ani też protokół z oględzin z dnia [...] września 2021 r. do tej kwestii nie odnoszą w żaden sposób. Jedynie na podstawie dokumentacji zdjęciowej załączonej do tego ostatniego protokołu można snuć przypuszczenie, iż rzeczywiście mamy do czynienia z robotami niezakończonymi z uwagi na widoczne na zdjęciach fragmenty utwardzenia pozbawione obrzeży (krawężników). Jednakże zgodnie z art. 68 § 1 k.p.a. to w treści protokołu należy wskazać, co w wyniku dokonanych czynności ustalono. Przy czym trzeba pamiętać, iż jest to stan sprzed ponad trzech miesięcy przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W związku z tym, że okoliczność ta implikuje prawidłowe określenie adresata decyzji rozbiórkowej, powinna zostać ona w sposób jednoznacznie przesądzona, zwłaszcza, iż właścicielami działek nr [...] są oboje skarżący, a działek nr [...] jedynie skarżąca. Stąd przy ustaleniu, iż budowa została zakończona, obowiązek rozbiórki powinien zostać sformułowany w sposób adekwatny do tytułu własności przysługującego skarżącym. Zresztą nawet przyjmując, iż budowa spornego placu składowego nie była zakończona na dzień wydania zaskarżonej decyzji, to nie została dostatecznie wyjaśniona kwestia kto jest inwestorem. Organy oparły swe ustalenia na oświadczeniach pełnomocnika skarżących złożonych w trakcie oględzin w dniu [...] lutego 2021 r. oraz w piśmie z dnia [...] marca 2021 r., w których wskazywał on oboje skarżących. Ustalenia te zakwestionowano w sposób wyraźny w odwołaniu. Zwrócić również należy uwagę, że oświadczenia pełnomocnika skarżących odnosiło się do prac już wykonanych na dzień ich złożenia, a jest oczywiste w sprawie, że zostały wykonane dalsze prace. Jak bowiem wynika z porównania map załączonych do protokołów z oględzin, zwiększyła się powierzchnia utwardzenia na działce nr [...] i pojawiło się całkiem nowe utwardzenie na działce nr [...]. W związku z zarzutami odwołania oraz niekompletnością ustaleń poczynionych przez organ I instancji WINB powinien w ramach swych kompetencji wynikających z art. 136 § 1 k.pa. przeprowadzić wnikliwe postępowanie dowodowe w tym zakresie, nie wykluczając dowodu z przesłuchania stron, jeśli – zgodnie z art. 86 k.p.a. – po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione istotne kwestie, zwłaszcza, że taki dowód strona wnioskowała. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż organ dopuścił się naruszenia wyżej wskazanych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako p.p.s.a.). Wobec braku dostatecznych ustaleń przedwczesne było wypowiadanie przez Sąd w sposób wiążący co do naruszenia przepisów art. 52 ust. 1 i art. 49e pkt 6 u.p.b. Ocena bowiem prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego może być oparta jedynie na prawidłowo pod względem proceduralnym zbudowanej podstawie faktycznej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 24 września 2015 r., I OSK 1762/14). Ponownie rozpoznając sprawę organ – zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - będzie związany powyższą oceną prawną oraz wskazaniami co do konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie określonym w niniejszym uzasadnieniu. Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądził od organu solidarnie na rzecz skarżących poniesione przez nich koszty postępowania, które sprowadzają się do: - wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 500 zł, wynikającej z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 535 ze zm.); - wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalonego zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.); - opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.