II SA/Gd 283/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Gminy na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala sprzeciw. Gmina wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 kwietnia 2019 r., nr [...], którą uchylono decyzję Powiatowego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lutego 2019 r., nr [...], i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu i prowadził postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych na działce nr [..] w H., o których poinformował organ nadzoru J. C. – pełnomocnik T. C. właściciela działki sąsiedniej nr [..]. Organ nadzoru decyzją z dnia 27 lutego 2018 r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 kwietnia 2018 r. uchylił to rozstrzygnięcie nie podzielając stanowiska organu pierwszej instancji o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych na działce nr [..]. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 6 lutego 2019 r. orzekł o braku podstaw do zastosowania przepisów art. 50 ust. 1 i art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, do robót prowadzonych na działce nr [..] polegających na utwardzeniu jej terenu i ułożeniu obrzeży betonowych na skraju przyległego trawnika. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestorem spornych robót jest Urząd Miasta. Zgodnie z wyjaśnieniami przedstawiciela Urzędu, przedmiotowa działka nie stanowi drogi, lecz została jedynie utwardzona. Prace polegające na utwardzeniu przy użyciu tłucznia i ułożeniu obrzeża betonowego na krawędzi trawnika przeprowadzono w czerwcu 2017 r. W konsekwencji, w ocenie organu, wykonane prace nie tworzą obiektu budowlanego, lecz stanowią utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej, które w myśl art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, nie wymagały uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. C., właściciel sąsiedniej nieruchomości przy ul. L. w H., stanowiącej działkę [..], który zarzucił organowi nierzetelność m.in. w aspekcie kwalifikacji wykonanych na działce nr [..] robót budowlanych. Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Organ odwoławczy wskazał, że w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji nie przytoczono norm art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego w kontekście wymienionych w osnowie robót budowlanych. Ponadto, uznając za przedmiot postępowania prace polegające na utwardzeniu gruntu, objęte jego zdaniem przepisem art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, powiatowy organ nadzoru pominął cel użytkowy, któremu służy utwardzona działka w osiedlowym ciągu komunikacyjnym, umożliwiającym dojazd do położonych w pobliżu budynków mieszkaniowych. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego funkcję drogową przedmiotowej działki potwierdza także zebrany w sprawie materiał dowodowy. Jak wynika bowiem z załączonej do odwołania kopii postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 21 grudnia 2017 r., sygn. [..], uchylającego postanowienie o odmowie wszczęcia dochodzenia i przekazującego prokuratorowi Prokuratury Rejonowej sprawę wybudowania na ww. działce "drogi o nawierzchni gruntowej i tłuczniowej", w ocenie sądu na terenie tym została wybudowana droga wewnętrzna, która jako obiekt liniowy stanowi budowlę, i jej realizacja wymagała pozwolenia na budowę. Również notatka prasowa pochodząca z wydania "[..]" z dnia 22 lutego 2019 r. wskazuje na funkcję drogową tej działki, albowiem jeżdżą po niej samochody. Co więcej, pośredni dowód na użytkowanie działki nr [..] jako drogi stanowi zamierzenie inwestycyjne Gminy Miejskiej, która pozyskała ostateczną decyzję nr [..] z dnia 5 grudnia 2018 r. ustalającą "lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, polegającą na budowie drogi publicznej przy ul. Ż. w H., dz. nr [..]". W myśl zaś art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. 2018 r. poz. 2068), drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg, są drogami wewnętrznymi, a zatem – budowlami. Reasumując, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że sporne prace należało uznać za budowę drogi wewnętrznej, która może być realizowana po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro zaś inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał, właściwym trybem, w jakim winien orzekać organ nadzoru, winien być art. 48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zauważył, że w kontrolowanym postępowaniu naruszono art. 10 § 1 k.p.a., albowiem decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. We wniesionym sprzeciwie Gmina Miejska zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 8 i art. 10 k.p.a., domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu sprzeciwu strona zakwestionowała prawidłowość powoływania się przez organ przy ustaleniach co do stanu faktycznego sprawy na notatki prasowe oraz incydentalne orzeczenia sądowe, których treść nie przesądza wcale o sposobie zawisłego przed organami ścigania postępowania, ani nie potwierdza dalszych ustaleń poczynionych w sprawie. Także treść notatki prasowej nie koresponduje z prawidłowo poczynionymi ustaleniami przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji. Odnosząc się do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. wnosząca sprzeciw wskazała, że choć organ odwoławczy zarzucił uchybienie w tym zakresie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, to sam również naruszył zasadę czynnego udziału stron. Gmina Miejska nie miała bowiem możliwości zapoznania się w postępowaniu odwoławczym z treścią odwołania oraz załączonymi do niej dokumentami. Powoduje to, że postępowanie przed organem drugiej instancji dotknięte jest rażącym naruszeniem prawa, gdyż niedopuszczalne jest uchylenie kontrolowanej decyzji z powodu naruszenia art. 10 k.p.a. i jednoczesne niedotrzymanie tego standardu przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. wyjaśnił, że organ pierwszej instancji nie dokonał zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i organ odwoławczy wykonałby tę czynność zastępczo, gdyby decyzję inspektora powiatowego utrzymywał w mocy. Ponadto, jak podkreślił, przyczyny uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego były merytoryczne. W zakresie zarzutu odnoszącego się do zebranego przez organ odwoławczy materiału dowodowego inspektor wojewódzki wskazał na treść przepisów art. 75 i art. 80 k.p.a. oraz wyjaśnił, że zasadniczy materiał dowodowy zostanie zgromadzony przez organ pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu. Zauważył przy tym, że choć wnoszący sprzeciw kwestionuje posłużenie się w postępowaniu odwoławczym materiałami załączonymi do odwołania, to jednocześnie nie wysnuł wniosków o przeznaczeniu i celu użytkowym działki nr [..] w H. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw podlegał oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 kwietnia 2019 r. wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Wyjaśnić należy, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), zwana dalej ustawą nowelizującą, która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej (druk sejmowy nr 1183, dostępny na stronie http://www.sejm.gov.pl), przedmiotem rozstrzygnięcia sądu w sprawie zainicjowanej sprzeciwem jest ocena, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 k.p.a. Sprzeciw służy skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rozpatrując sprzeciw w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organy nadzoru budowlanego orzekały w niniejszej sprawie na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Kontrolowały roboty budowlane wykonane w czerwcu 2017 r. na działce nr [..] położonej w H. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania przed organami nadzoru wynika, że przeprowadzone tam roboty budowlane polegały na utwardzeniu nawierzchni wskazanej działki przy użyciu tłucznia oraz na wykonaniu obrzeży betonowych na krawędzi przylegającej do trawnika. Według pełnomocnika właściciela działki nr [..] bezpośrednio sąsiadującej z działką zainwestowaną, wykonane roboty służyły temu, ażeby działka ta mogła pełnić funkcję drogową, umożliwiając komunikację z terenem zabudowy wielorodzinnej. W świetle tych okoliczności faktycznych organ pierwszej instancji uznał wykonane roboty za utwardzenie gruntu, na które zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, nie było wymagane ani uzyskanie pozwolenia na budowę ani dokonanie zgłoszenia. Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Bez wątpienia powyższy przepis stanowiąc wyjątek od reguły wynikającej z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter przepisu szczególnego, a w konsekwencji winien być poddawany ścisłej wykładni. Zagadnienie dotyczące prawnej kwalifikacji tego rodzaju robót i ich odróżnienia od robót wymagających pozwolenia na budowę było wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie. W wyroku z dnia 11 grudnia 2013 r., II OSK 1722/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, analizując treść art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, że dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do tego poglądu Naczelny Sąd Administracyjny nawiązał w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r., II OSK 701/16, przekonując, że w celu ich prawidłowej kwalifikacji prawnej jako utwardzenia w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego prowadzącego do powstania urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9) albo jako budowy prowadzącej do powstania drogi (jako obiektu budowlanego będącego budowlą) należy uwzględnić nie tylko istnienie bezpośredniego związku funkcjonalnego utwardzenia z obiektem budowlanym (np. budynkiem mieszkalnym), w stosunku do którego utwardzenie ma pełnić funkcję służebną (zapewniając - zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy - możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem), lecz także rodzaj użytych materiałów budowlanych oraz zastosowaną technikę (sposób) wykonania robót (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r., II OSK 1283/11, LEX nr 1291890; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., II OSK 1181/15, LEX nr 2302677). Jeżeli pomiędzy utwardzeniem gruntu działki a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą - a nie służebną, funkcję), wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego jest nieuzasadnione. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że utwardzenie drogi gruntowej gruzem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego na przykład dla pojazdów mechanicznych, czy maszyn rolniczych, stanowi wykonanie obiektu budowlanego spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane (por. wyroki NSA z dnia 18 października 2016 r., II OSK 3370/14, 28 listopada 2014 r., II OSK 1147/13, 13 listopada 2015 r. II OSK 577/14, i 14 czerwca 2017 r., II OSK 2625/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że przeprowadzone na działce nr [..] roboty budowlane nie mogły zostać potraktowane jako utwardzenie działki budowlanej w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego z tego choćby powodu, że nie nawiązywały do żadnej innej zabudowy znajdującej się na tym terenie, a pełniły samodzielną funkcję drogową. Drogowe wykorzystywanie wskazanej działki po jej utwardzeniu oraz wykonaniu betonowych obrzeży potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie zgodnie z przepisami k.p.a., na którym oparł się organ odwoławczy, w tym nie tylko orzeczenie Sądu Rejonowego czy notatka prasowa, ale również dokumentacja zdjęciowa. Organ odwoławczy przyjął w tej sprawie, że wykonanie na działce nr [..] robót budowlanych polegających na utwardzeniu jej nawierzchni przy pomocy tłucznia oraz wykonaniu obrzeży betonowych na krawędzi przylegającej do trawnika, doprowadziło do powstania drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.), zgodnie z którym drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiąca całość techniczno - użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Droga, w myśl przepisów Prawa budowlanego, jest obiektem budowlanym - budowlą stanowiącą obiekt liniowy zgodnie z art. 3 pkt 3 i 3a Prawo budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2014 r., II OSK 1147/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że utwardzenie drogi gruntowej (np. płytami betonowymi, tłuczniem kamiennym) w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi a więc stanowi budowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, niezależnie od tego, czy droga ta spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.; por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 kwietnia 2015 r., II SA/Kr 171/15, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lutego 2009 r., II SA/Gd 670/08, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnione jest zatem przekonanie, że na wykonanie tego rodzaju robót budowlanych zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wymagane było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiącym (w dacie wykonania przedmiotowych robót budowlanych), że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, budowa drogi, niezależnie od miejsca jej położenia, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Katalog art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego nie obejmował bowiem wyjątkiem od powyższej zasady uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji budowy drogi stanowiącej budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 36/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji bezspornego braku uzyskania pozwolenia na budowę dla opisanych wyżej robót budowlanych organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie właściwym było wszczęcie i prowadzenie postępowania w trybie i na zasadach wynikających z przepisów art. 48 ust. 1 i następnych Prawa budowlanego, dotyczących m.in. obiektów budowlanych lub ich części, będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przy tym bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje uzyskanie przez Gminę w dniu 5 grudnia 2018 r. decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla budowy drogi publicznej na działce nr [..]. Roboty budowlane, które doprowadziły do powstania budowli w postaci drogi na wskazanej działce miały miejsce w czerwcu 2017 r. i nie poprzedziła ich żadna decyzja lokalizacyjna ani pozwolenie na budowę. Tymczasem organ nadzoru pierwszej instancji, kwalifikując wykonane roboty jako niewymagające pozwolenia na budowę, procedował w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, orzekając na podstawie wskazanych przepisów. W ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie wskazał, że rozpatrywana sprawa wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego wobec stwierdzonego, jak wynika z akt sprawy, braku uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu budowli w postaci drogi. Dopiero bowiem wdrożenie tego trybu legalizacyjnego umożliwia prowadzenie postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia możliwości skorzystania z legalizacji i zachowania wykonanego samowolnie obiektu budowlanego przy spełnieniu warunków nakazanych prawem. Zasadne jest więc stanowisko organu odwoławczego co do konieczności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Pozostaje natomiast kwestia oceny, czy orzekając ponownie w drugiej instancji organ odwoławczy mógł we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie w tej sprawie i orzec merytorycznie a nie kasacyjnie. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie mógł podjąć w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia w trybie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ zakres koniecznego do przeprowadzania postępowania wykracza poza określony przepisami art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym ma bowiem kompetencję do przeprowadzenia tylko uzupełniającego postępowania dowodowego. Natomiast zakres postępowania wyjaśniającego konieczny do przeprowadzenia w niniejszej sprawie wykracza poza granice takiego postępowania, o którym mowa w art. 136 k.p.a., a działanie takie w oczywisty sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a. Organ pierwszej instancji, którego decyzję uchylono do ponownego rozpoznania, procedował bowiem w zupełnie innym trybie wyznaczonym dyspozycją przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, opierając się na hipotezie wskazanych tam norm prawnych, obejmujących inne niż przepisy art. 48 Prawa budowlanego, okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia. Uchyloną decyzją organu pierwszej instancji nie rozstrzygnięto zatem istoty postępowania legalizacyjnego. W ocenie Sądu organ odwoławczy wypełnił dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym kontekście wydanie decyzji kasacyjnej było uzasadnione i nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Uchybienia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w zakresie zastosowania prawidłowego trybu postępowania skutkowały koniecznością wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na rozstrzygnięcie, stosownie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast zarówno argumentacja sprzeciwu, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do kwestii naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 k.p.a., wskazać należy, że zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy strona wykaże, gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują natomiast na to, że uczynienie zadość dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. przez organ nie mogło doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny.