II SA/Go 385/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 22 lipca 2020 r., nr XXXIII/144/20 w sprawie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego oddala skargę. Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. Stowarzyszenie [...], działając na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 741 – określanej dalej jako u.r.l.), złożyło za pośrednictwem Burmistrza do Rady Miejskiej wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego w sprawie sprzedaży gruntu z zasobów gminy pod budowę biogazowni, a także budowy biogazowni na terenie gminy. We wniosku wskazało, że w trakcie referendum chce zadać następujące pytania, które jednoznacznie rozstrzygną wolę mieszkańców w kwestii planowanej inwestycji: 1) Czy wyrażasz zgodę na sprzedaż gruntu gminnego pod budowę biogazowni na terenie [...]? [a) tak, b) nie]; 2) Czy chcesz żeby na terenie [...] powstała biogazownia? [a) tak, b) nie]; 3) Czy chcesz żeby na terenie gminy [...] powstawały biogazownie? [a) tak, b) nie]. We wniosku wskazano, iż został on poparty 746 podpisami mieszkańców gminy [...] zgodnymi z wymogami u.r.l., które zostały załączone na 65 kartach. Uchwałą z dnia 22 lipca 2020 r., nr XXIII/144/20, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ) w zw. z art. 18 u.r.l. Rada Miejska "odrzuciła wniosek złożony w dniu 24 czerwca 2020 r. o przeprowadzenie referendum z powodu nie spełnienia wymogów formalnych z art. 14 ust. 4 u.r.l." W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że dnia [...] czerwca 2020 r. powołał komisję do sprawdzenia wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego (uchwała nr XXII/143/20). Posiedzenia Komisji miały miejsce 8 lipca 2020 r., 9 lipca 2020 r., 15 lipca 2020 r., 16 lipca 2020 r., 20 lipca 2020 r. i 21 lipca 2020 r. Podczas weryfikacji wniosku Komisja stwierdziła błędy w danych osób popierających referendum lokalne, uznając za wadliwe 533 podpisy. Komisja stwierdziła następujące błędy: brak numeru PESEL – 37, błędny numer PESEL – 35, brak w spisie wyborców – 28, brak adresu – 11, błędny adres – 12, brak podpisu – 2, brak daty – 4, nieczytelny wpis – 2, dopisanie daty – 462, inne – 9. Oznacza to, że spośród złożonych przez wnioskodawcę 785 podpisów pozostały 252 podpisy, co stanowi 4,8% uprawnionych. Następnie organ powołał treść art. 14 ust. 4 u.r.l., zgodnie z którym mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum podaje na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania, numer ewidencyjny PESEL i datę udzielenia poparcia. Dane te potwierdza własnoręcznym podpisem. Wycofanie udzielonego poparcia jest bezskuteczne. Organ wyjaśnił, że Komisja większością głosów zakwestionowała daty udzielenia poparcia, które jej zadaniem dopisywane były jednym charakterem pisma, co rodzi wątpliwości czy daty te były datami składania podpisów przez poszczególnych mieszkańców. Biorąc to pod uwagę, wobec niespełnienia przez wnioskodawcę wymogu zawartego w art. 4 pkt 1 u.r.l., Komisja zarekomendowała Radzie Miejskiej odrzucenie wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Stowarzyszenie [...] złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz obciążenie organu kosztami postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że do wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego dołączono 65 kart z podpisami poparcia wniosku przez osoby uprawnione. Łączna ilość zebranych podpisów poparcia wyniosła 787. Podczas weryfikacji przez wnioskodawcę przed złożeniem wniosku za głosy niespełniające wymogów ustawy o referendum lokalnym uznano 41 podpisów poparcia. W związku z tym w treści wniosku podano, że do wniosku dołączono 746 prawidłowo zebranych głosów poparcia. Rada Miejska podczas sesji w dniu 30 czerwca 2020 r. powołała komisję do zbadania zgodności złożonego wniosku z wymogami ustawy. Na pierwszym posiedzeniu sprawdzono złożone karty z podpisami poparcia pod względem spełnienia wymogów ustawy. Nikt z członków Komisji nie podnosił żadnych zarzutów co do niezgodności informacji zawartych na kartach z wymogami u.r.l. Uznano jednogłośnie, iż wszystkie karty spełniają formalne wymogi ustawowe co do informacji na nich znajdujących się. W związku z tym w dalszej części członkowie Komisji przystąpili wspólnie z wyznaczonym pracownikiem Urzędu Miasta do weryfikacji złożonych podpisów poparcia z wykazem osób uprawnionych do głosowania w gminie. Już po pierwszych sprawdzeniach okazało się, iż część osób popierających wniosek zamiast adresu zameldowania wpisywało adres faktycznego zamieszkania. Wobec rozbieżności Komisja zaczęła uważać te głosy za wadliwe. Na 116 sprawdzonych podpisów aż 55 uznano z tego powodu za wadliwe. Na wniosek pełnomocnika inicjatora referendum, radny B.J., będący członkiem Komisji, wystąpił z prośbą do radcy prawnego Urzędu Miasta o wykładnię jak traktować te rozbieżności. Według opinii radcy prawnego rozbieżność między adresem zameldowania, a adresem zamieszkania nie powoduje wadliwości złożonego podpisu poparcia. Na kolejnych posiedzeniach Komisji w dniach od 9 lipca do 16 lipca 2020 r. członkowie Komisji weryfikowali pozostałe zebrane głosy poparcia wniosku. O terminach posiedzeń Komisji skarżący nie był informowany. Komisja nie informowała też o żadnych wątpliwościach ani nie zwracała się z prośbą o udzielenie wyjaśnień. Na dzień 20 lipca 2020 r. zaplanowano ostatnie posiedzenie Komisji, na które zaproszono pełnomocnika strony. Podczas tego posiedzenia Przewodniczący Rady Miejskiej odczytał projekt sprawozdania Komisji, zgodnie z którym Komisja uznała za wadliwe głosy poparcia znajdujące się na kartach, na których data udzielenia poparcia została wpisana jednym charakterem pisma, innym niż pozostałe dane osób popierających wniosek. Zdaniem członków Komisji daty te zostały dopisane, co czyni je wadliwymi. Celem poparcia swoich wątpliwości powołano się na opinię prawną sporządzoną przez radcę prawnego, z której wynikało, iż data udzielenia poparcia jest ważna, a jej "dopisanie po fakcie" jest niedopuszczalne. Od pełnomocnika strony nie oczekiwano żadnych wyjaśnień, a składane bez wezwania wyjaśnienia nie były brane pod uwagę, ponieważ większość członków Komisji uznała, że nie są prawnikami i jeśli inicjator odwoła się od uchwały rady miejskiej, to Sąd ustali kto ma rację. Skarżący podkreślił przy tym, że członkowie Komisji nie mieli żadnych podstaw by twierdzić, że daty przy głosach poparcia zostały dopisane bez wiedzy osób popierających wniosek. Jedyny zarzut podnoszony w tej kwestii był taki, że daty zostały wpisane na poszczególnych kartach innym charakterem pisma niż dane osób popierających. Wobec takiej postawy członków Komisji pełnomocnik strony wnioskował o szczegółowe rozpisanie wad kwestionowanych głosów poparcia, do czego i bez wniosku Komisja była zobowiązana. W związku z tym Komisja przystąpiła ponownie do pracy, gdyż nie była przygotowana do takiego opisania uznanych wad głosów poparcia, bowiem wyliczono, iż po odrzuceniu kwestionowanych kart pozostałych głosów poparcia jest zbyt mało, by zadośćuczynić wymogom ustawy. Komisja kontynuowała prace również w dniu 21 lipca 2020 r. i ostatecznie stwierdziła wady 533 podpisów (poszczególne błędy zostały już wymienione wyżej), co oznacza, że spośród złożonych przez wnioskodawcę 785 podpisów pozostały 252 podpisy, co stanowi 4,8% uprawnionych. Wobec tego Komisja zarekomendowała odrzucenie wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego. Skarżący zauważył przy tym, że decyzja Komisji nie była jednomyślna. Dwóch członków Komisji złożyło głos odrębny w odniesieniu do stwierdzenia nieważności udzielonego poparcia dla 462 głosów z powodu podejrzenia, iż wpisana data udzielenia poparcia została uzupełniona przez osoby trzecie. W ocenie skarżącego zadaniem komisji jest zweryfikowanie czy poparcie udzielone na kartach złożonych przez inicjatora referendum jest prawidłowe tzn. zgodne z art. 14 ust. 4 u.r.l. Komisja winna zweryfikować kompletność danych i skonfrontować je ze spisem wyborców weryfikując które głosy poparcia są skuteczne. W związku z powyższym komisja nie posiada kompetencji i narzędzi pozwalających zweryfikować czy dane wpisane na karcie poparcia zostały uzupełnione osobiście przez popierającego wniosek. Weryfikacja osób następuje w oparciu o dane znajdujące się na karcie poparcia i należy domniemywać, iż zostały pozyskane w sposób legalny. Ponadto skarżący podkreślił, że żaden przepis nie reguluje konieczności uzupełnienia danych takich jak imię, nazwisko, PESEL, adres zamieszkania czy data udzielonego poparcia własnoręcznie. Przepisy mówią jednoznacznie, że dane takie muszą na karcie poparcia się znaleźć i zostać potwierdzone własnoręcznym podpisem - ta przesłanka we wszystkich głosach uznanych za nieważne wyłącznie z powodu daty udzielenia poparcia została spełniona. W ocenie skarżącego nie ma żadnych przeciwskazań, aby dane na karcie poparcia zostały uzupełnione w obecności popierającego wniosek przez członka rodziny itp. - istotne jest, aby zostały potwierdzone własnoręcznym podpisem złożonym na karcie poparcia. W związku z powyższym skarżący uznał działanie komisji za błędne. Skarżący zwrócił jednocześnie uwagę na to, że tak radykalne podejście komisji nie mające przesłanek prawnych skutkuje odrzuceniem wniosku o referendum ze względu na nie spełnienie wymaganego minimum poparcia określonego przepisami. Dodatkowo skarżący zarzucił komisji, iż była stronnicza i nieobiektywna, o czym świadczy sposób prowadzenia prac i pomijanie udziału pełnomocnika, a także fakt zatajenia przed pełnomocnikiem do końca informacji o wątpliwościach związanych z zapisami dat na kartach poparcia oraz fakcie wystąpienia o dodatkową opinię prawną. Skarżący wskazał, że wszystkie głosy poparcia zostały zebrane w sposób zgodny z prawem i w terminie określonym ustawą. W tak małej społeczności jak gmina [...] nie dałoby się ukryć faktu zbierania podpisów przed złożeniem informacji o zamiarze przeprowadzenia referendum. Członkowie Komisji nie podnosili też wadliwości podpisów poparcia w odniesieniu do osób, które w okresie zbierania podpisów nabyły prawa wyborcze. Ponadto skarżący nie zgodził się z komisją w kwestii uznania za wadliwe głosów poparcia określonych jako "brak adresu" oraz "błędny adres". Ustawa stanowi bowiem, że inicjator referendum zbiera podpisy mieszkańców uprawnionych do wybierania organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego. Zatem fakt czasowej, faktycznej bezdomności nie może być podstawą do uznania za wadliwe uzyskanie głosu poparcia osoby uprawnionej ale bezdomnej, jednak faktycznie zamieszkującej wciąż gminę [...]. Komisja też nie miała żadnych narzędzi by uznać, że któraś z osób popierających wniosek podała błędnie adres zamieszkania, ponieważ nie miała żadnego punktu odniesienia by to zweryfikować poza adresem zameldowania widniejącym w spisie wyborców, a ten może być inny. Reasumując, w ocenie skarżącego komisja powołana do zbadania zgodności z ustawą o referendum lokalnym treści złożonego wniosku w poszukiwaniu powodów wadliwości zebranych głosów poparcia wyszła daleko poza swoje kompetencje. Nie mając żadnych podstaw ku temu zaczęła doszukiwać się wadliwości w jedynym możliwym punkcie pozwalającym na nieuznanie dużej ilości głosów poparcia, tj. fakcie, iż na znacznej (wystarczającej do odrzucenia wniosku) ilości kart z podpisami poparcia widnieją daty wpisane przez zbierających głosy poparcia, a nie przez osoby faktycznie popierające wniosek. Temu jednak inicjator referendum nie przeczy. Komisja przy tym nie brała w żaden sposób pod uwagę wyjaśnień pełnomocnika strony, które nie zostały uwzględnione, bowiem organ wykonawczy jak i organ stanowiący Gminy dążą wszelkimi sposobami do realizacji spornych inwestycji. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie w całości, uznając za nieprawidłowe stanowisko skarżącego, według którego zadaniem komisji powołanej do sprawdzenia wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego jest zweryfikowanie czy poparcie udzielone na kartach złożonych przez inicjatora referendum jest prawidłowe. W ocenie organu komisja prawidłowo zakwestionowała karty z głosami poparcia, na których widnieją daty dopisane przez zbierających podpisy, a nie przez osoby faktycznie popierające wniosek. Z ostrożności procesowej, mając na względzie fakt, iż na podstawie art. 20 ust. 3 u.r.l. ewentualny wyrok sądu uwzględniający skargę zastępuje uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, organ podniósł, że drugie i trzecie pytanie wniosku prowadzą do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Organ wskazał, że u.r.l. określa dwa kryteria oceny wniosku. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego bada, czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum spełnia wymogi ustawy oraz czy nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Wadliwość wniosku o przeprowadzenie referendum polegająca na tym, że w wyniku referendum mogłyby zapaść rozstrzygnięcia sprzeczne z prawem, jest wynikiem oceny rozstrzygnięcia referendum z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa, a zatem nie dotyczy bezpośrednio samego wniosku. Wniosek może spełniać wymogi ustawy, sprawa może dotyczyć wspólnoty samorządowej i mieścić się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki, jednakże inne przepisy prawne mogą stać na przeszkodzie rozstrzyganiu takiej sprawy w drodze referendum. Sprzeczność rozstrzygnięcia referendum z prawem może polegać na naruszeniu przez to rozstrzygnięcie przepisów prawa materialnego lub przepisów o charakterze proceduralnym. Chodzi tu o prawo powszechnie obowiązujące, obejmujące również przepisy prawa miejscowego. Referendum, w którym postawiono np. pytanie, czy zgadzasz się na budowę supermarketu na terenie gminy, może prowadzić do rozstrzygnięcia sprzecznego zarówno z prawem materialnym, jak i z przepisami określającymi postępowanie w takich sprawach. W sytuacji, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziano tereny pod budowę tego rodzaju obiektów handlowych (plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym), sprzeciw mieszkańców wobec takiej inwestycji naruszałby postanowienia prawa miejscowego. Indywidualne decyzje w sprawach budowlanych są podejmowane w trybie sformalizowanej procedury administracyjnej, zawierającej gwarancje ochrony zarówno interesu społecznego, jak i interesów stron postępowania. Rozstrzygnięcie takiej sprawy w drodze referendum naruszałoby niewątpliwie obowiązujące w tym zakresie przepisy postępowania. Zdaniem organu w niniejszej sprawie mamy do czynienia z analogiczną sytuacją. Plany zagospodarowania przestrzennego przyjęte dla Gminy dopuszczają realizację takiej inwestycji na terenie gminy. Przyjęcie w drodze referendum rozstrzygnięcia, które miałoby prowadzić do zabronienia prowadzenia takiej inwestycji byłoby więc sprzeczne z obowiązującymi normami prawa miejscowego i naruszałoby przepisy postępowania. W załączeniu organ przesłał uchwały Rady Miejskiej z dnia 29 grudnia 2014 r., nr II/8/14 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, z dnia 24 czerwca 2015 r., nr VIII/45/15 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] i z dnia 24 lutego 2020 r., nr XVII/117/20 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Dodatkowo organ powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Go 583/17, w którym Sąd ocenił, że w zakresie badania, czy wniosek "odpowiada przepisom ustawy" mieści się również ocena zgodności przedmiotu wnioskowanego referendum z ustawą, a więc także ocena sposobu sformułowania pytania. Jednak komisja nie ma obowiązku wzywania do zmiany czy poprawienia pytania referendalnego. Stąd też – zdaniem organu – w przypadku stwierdzenia, że pytanie referendalne prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem wniosek o przeprowadzenie referendum należy odrzucić. Na rozprawie w dniu 2 września 2020 r. strony podtrzymały swoje stanowiska zawarte w powyższych pismach, dodatkowo przedstawiciel skarżącego Stowarzyszenia wskazał, iż obowiązek informacyjny wynikający z art. 13 u.r.l. realizowany był przez umieszczenie ogłoszeń na terenie gminy, przy czym przyznał, że w ogłoszeniach tych nie znalazły się pytanie referendalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była opisana na wstępie uchwała Rady Miejskiej, którą odrzucono "wniosek złożony w dniu 24 czerwca 2020 r. o przeprowadzenie referendum z powodu nie spełnienia wymogów formalnych z art. 14 ust. 4 u.r.l." Uchwała ta jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.), podjętym przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej, niebędącą aktem prawa miejscowego (nie ma charakteru generalnego i abstrakcyjnego, gdyż dotyczy konkretnego wniosku konkretnej grupy podmiotów). Na wstępie należy zauważyć, iż w uchwale błędnie określono datę złożenia powyższego wniosku przez Stowarzyszenie [...]. Wniosek ten bowiem był opatrzony datą [...] czerwca 2020 r. i taka też data wpływu do Urzędu Miejskiego widnieje na tym piśmie. Sąd uznał to błędne oznaczenie daty wpływu wniosku za oczywistą omyłkę. Nie ulega bowiem wątpliwości w kontekście treści uzasadnienia i podjętych następnie działań prawnych przez inicjatora referendum, że powyższa uchwała odnosiła się do wniosku o przeprowadzenia referendum złożonego w dniu 23 czerwca 2020 r. W związku z tym powyższe uchybienie miało charakter nieistotny i nie mogło stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Zasady i tryb przeprowadzenia referendum lokalnego zostały określone w u.r.l., przy czym w zakresie nieuregulowanym w u.r.l. stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U z 2018 r., poz. 754 ze zm. – określanego dalej jako u.k.w.). W referendum lokalnym, zwanym dalej "referendum", mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę: 1) w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki; 2) co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki; 3) w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę (art. 2 ust.1 u.r.l.). Przedmiotem referendum gminnego może być również: 1) odwołanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta); 2) samoopodatkowanie się mieszkańców na cele publiczne mieszczące się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy (art. 2 ust. 2 u.r.l.). Referendum polega na udzieleniu na urzędowej karcie do głosowania pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi na postawione pytanie lub pytania w zakresie spraw określonych w ust. 1 i 2 albo na dokonaniu wyboru pomiędzy zaproponowanymi wariantami (art. 2 ust. 3 u.r.l.). Referendum przeprowadza się, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 1, z inicjatywy organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego lub na wniosek co najmniej: 1) 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy albo powiatu; 2) 5% uprawnionych do głosowania mieszkańców województwa (art. 4 ust. 1 u.r.l.). W myśl art. 17 ust. 1 u.r.l. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem; organ stanowiący jest związany treścią wniosku. W przypadku, gdy wniosek nie spełnia tych wymagań organ jednostki samorządu terytorialnego stanowiący odrzuca go (art. 18 u.r.l.). Na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia (art. 20 ust. 1 u.r.l.). Z uwagi na odpowiednie stosowanie przepisów u.k.w., ilekroć jest mowa o upływie terminu do wniesienia skargi do sądu, należy przez to rozumieć dzień złożenia skargi w sądzie, stosownie do art. 9 § 1 u.k.w. w zw. z art. 1 ust. 2 u.r.l. (por. A. Rakowska-Trela, U.r.l. Komenatrz, C.H. Beck 2019, t. do art. 20 i powołane tamże orzecznictwo). Niewątpliwie w kontrolowanej sprawie inicjator referendum dochował powyższego terminu. Uchwała została bowiem podjęta w dniu 22 lipca 2020 r., skarga natomiast wpłynęła do Sądu w dniu 29 lipca 2020 r. Podstawą odrzucenia wniosku o referendum było uznanie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego za wadliwe 533 podpisy pod wnioskiem o referendum z 785 złożonych, co powodowało, że nie został spełniony wymóg poparcia przez 10 % uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy, wynikający z art. 4 pkt 1 u.r.l., wynoszący w przypadku Gminy - 525 osób. W terminie 60 dni od dnia powiadomienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum, inicjator przeprowadzenia referendum zbiera podpisy mieszkańców uprawnionych do wybierania organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, którzy chcą poprzeć inicjatywę w tej sprawie (art. 14 ust. 1 u.r.l.). Podpisy zbiera się na kartach, z których każda zawiera informacje o przedmiocie zamierzonego referendum oraz o tym, że poparcia nie można wycofać. Karta zawiera również: 1) nazwiska i imiona członków grupy oraz imię, nazwisko i miejsce zamieszkania pełnomocnika, jeżeli inicjatorem referendum jest grupa obywateli; 2) nazwę i adres siedziby statutowej struktury terenowej partii politycznej lub organizacji społecznej oraz imię, nazwisko i adres zamieszkania pełnomocnika, jeżeli inicjatorem referendum jest partia polityczna lub organizacja społeczna (art. 14 ust. 2 u.r.l.). Podpisy popierające wniosek w sprawie przeprowadzenia referendum z inicjatywy mieszkańców można zbierać w miejscu, czasie i w sposób wykluczający stosowanie jakichkolwiek nacisków zmierzających do wymuszenia podpisów (art. 14 ust. 3 u.r.l.) Mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum podaje na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania, numer ewidencyjny PESEL i datę udzielenia poparcia. Dane te potwierdza własnoręcznym podpisem. Wycofanie udzielonego poparcia jest bezskuteczne (art. 14 ust. 4 u.r.l.). Poparcie przez mieszkańca jednostki samorządu terytorialnego wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego wymaga złożenia na karcie poparcia wszystkich danych wymienionych w art. 14 ust. 4 u.r.l. potwierdzonych własnoręcznym podpisem. Wszystkie dane osobowe określone w art. 14 ust. 4 u.r.l. są istotne i stąd też muszą być kompletne, gdyż służą identyfikacji osób popierających wniosek i ułatwiają weryfikację udzielonego poparcia. Łącznie zaś pełnią rolę identyfikatora osoby, która opowiedziała się za przeprowadzeniem referendum. Muszą one być aktualne i prawdziwe oraz podane w sposób jasny i czytelny. Wszystkie dane są zatem jednakowo ważne. W żadnym razie dane te nie mogą być uszczuplone i jakiekolwiek odstępstwo od tego w procesie interpretacji i stosowania nie jest dopuszczalne. Nie można przyjmować, że obowiązek zawarcia na karcie poparcia dla referendum wszystkich danych stanowi nadmierny i zbyteczny formalizm. Wręcz przeciwnie, relatywizacja, w procesie interpretacji i stosowania, zakresu ustawowych danych osobowych mieszkańców popierających wniosek o przeprowadzenie referendum, może prowadzić w procesie ich weryfikacji do arbitralności, a w konsekwencji do naruszenia prawa do udziału w referendum oraz zasady równości wszystkich wobec prawa, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2017 r. II OPS 2/17, wyrok WSA w Warszawie z 13 lutego 2014 r., II SA/Wa 2309/13). W związku z tym nie budzi wątpliwości zakwestionowanie przez organ w kontrolowanej sprawie poparcia udzielonego przez osoby, które uczyniły to w sposób nieczytelny, nie składając podpisu, nie wskazując daty, adresu zamieszkania, numeru PESEL albo podając błędny numer PESEL. Również zasadnie organ nie uwzględnił poparcia udzielonego przez osoby, które nie znalazły się w spisie wyborców. Za zasadnością odniesienia się przy weryfikacji poparcia inicjatywy referendalnej do danych wynikających z rejestru wyborców przemawia funkcja i cel tego rejestru. Rejestr ten ma bowiem służyć celom wyborczym, czyli ma potwierdzać posiadanie czynnego i biernego prawa wyborczego. Miarodajne dla ustalenia, czy dana osoba dysponuje prawem wyborczym do organu stanowiącego gminy (a w tym prawem do poparcia inicjatywy referendalnej) są właśnie dane wynikające z rejestru wyborców (por. uzasadnienie wspomnianej uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2017 r., II OPS 2/17, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2013 r., III SA/Gd 525/13) Ze względu na enigmatyczność stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały niemożliwe jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości zakwestionowania przez organ poparcia oznaczonego jako "inne –9" oraz "błędny adres-12". Niezależnie od tego należy podkreślić, iż dane dotyczące imienia, nazwiska oraz numeru ewidencyjnego PESEL muszą być prawidłowe i nie mogą zawierać żadnych błędów, natomiast w przypadku danych dotyczących adresu zamieszkania danej osoby informacja ta pełni funkcję uzupełniającą i nie musi rzutować w sposób kategoryczny na prawidłowość zgłoszonego poparcia (por. wyrok WSA w Gliwicach z 12 listopada 2012 r., IV SA/Gl 881/12, A. Rakowska-Trela, op. cit., t. do art. 14). Jednakże mając na względzie wskazaną powyżej liczbę zakwestionowanych z tej przyczyny głosów poparcia, powyższe uchybienie pozostawało bez wpływu na zasadność podjętej uchwały. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia o odrzuceniu spornego wniosku miało natomiast uznanie za nieprawidłowe poparcie udzielonego przez osoby w przypadku których data udzielenia tego poparcia znalazła się poza tabelką, w której zresztą inicjator referendum nie przewidział odrębnej rubryki przeznaczonej na umieszczenie tej daty. Dotyczyło to 462 przypadków. Organ uznał bowiem te daty za dopisane jednym charakterem pisma. Skarżące Stowarzyszenie potwierdziło, że daty te zostały umieszczone przez zbierającego podpisy, jednakże zaprzeczyło, aby zostały one dopisane już po złożeniu podpisu przez osobę udzielającą poparcia. Podkreślić należy, iż wspomniana data udzielenia poparcia ma doniosłe znaczenie. Obowiązek jej podania został wprowadzony nowelizacją u.r.l. z 25 czerwca 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1045) w celu wyeliminowanie sytuacji, w których podpisy byłyby zbieranie przed rozpoczęciem biegu 60-dniowego terminu, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.r.l. Data ta pozwala również ocenić, czy osoba popierająca rzeczywiście jest stałym mieszkańcem na obszarze gminy w chwili udzielania poparcia. Jak już wyżej wskazano, przepis art. 14 ust. 4 u.r.l. w sposób precyzyjny określa wymogi jakie musi spełniać lista popierająca zgłoszoną inicjatywę przeprowadzenia referendum. Ze wskazanego unormowania nie wynika wprawdzie, że osoba popierająca tę inicjatywę musi sama wpisać na listę wymagane dane, jednakże jest ona zobowiązana do umieszczenia własnoręcznego podpisu przy danych identyfikujących jego osobę (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 marca 2017 r., II SA/Go 19/17). Poprzez złożenie tego podpisu udzielający poparcia potwierdza dane wymagane przez art. 14 ust. 4 z d. 1 u.r.l. Musi on być tak złożony, aby nie budziło żadnych wątpliwości, iż potwierdza ona wszystkie te dane. Podpis i powyższe dane są ze sobą ściśle powiązane i nie funkcjonują samodzielnie (por. K. Czaplicki, U.r.l. Komentarz ABC 2007 , t. do art. 14). Muszą one zatem stanowić integralną całość. W przypadkach zakwestionowanych przez organ nie można mówić o takiej integralności, gdyż daty znalazły się poza tabelką zawierającą pozostałe dane i podpis, po lewej bądź po prawej stronie rubryk, w wielu przypadkach za podpisami udzielających poparcia. To inicjatora referendum obciąża obowiązek właściwego zebrania wszystkich danych wskazanych w art. 14 ust. 4 u.r.l. i dochowania najwyższej staranności, aby naniesienie tych danych na listy poparcia nastąpiło w sposób nienasuwający żadnych wątpliwości co do ich prawidłowości i integralności. Tym samym w 462 przypadkach brak było podstaw do uznania, iż osoby składające własnoręczny podpis potwierdziły również datę udzielenia poparcia. W konsekwencji wniosek o referendum nie uzyskał wymaganego przez art. 4 pkt 1 u.r.l. poparcia przez 10 % uprawnionych mieszkańców gminy. Niezależenie od powyższego należy również wskazać na inne kwestie, które co prawda nie były przedmiotem rozważań organu w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, które dodatkowo dyskwalifikują sporną inicjatywę referendalną, a które Sąd uwzględnił z urzędu. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Tak wyrażona zasada niezwiązania granicami skargi oznacza, że sąd – jako gospodarz procesu kontroli działalności administracji publicznej - bada sprawę nie będąc skrępowany argumentami użytymi przez strony (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2014 r., II OSK 825/14, CBOSA). Szczególnie istotne jest w niniejszej sprawie przeprowadzenie tak rozumianej kontroli, jeśli zważy się na konsekwencje wyroku stwierdzającego nieważność uchwały odrzucającej wniosek o referendum. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 3 i 4 u.r.l. wyrok taki zastępuje uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego i na jego podstawie komisarz wyborczy wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum, zawierające informacje określone w art. 9 ust. 2 u.r.l., w tym treść pytania referendalnego. Inaczej rzecz ujmując, konsekwencją stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały odrzucającej wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego jest wdrożenie procedury zmierzającej do przeprowadzenia tego referendum. Powyższa doniosłość skutków wyroku uwzględniającego skargę w takim przypadku oznacza, że przedmiotowy wyrok powinien zostać wydany tylko wówczas, gdy czynności poprzedzające uchwałę odrzucającą wniosek o przeprowadzenie referendum (dokonane m.in. przez inicjatora referendum, ale też przez właściwe organy uczestniczące w procedurze zmierzającej do podjęcia tej uchwały) umożliwiają procedowanie w kierunku przeprowadzenia referendum i umożliwiają faktycznie jego przeprowadzenie na podstawie art. 20 ust. 4 i art. 21 u.r.l. W pozostałych przypadkach, tj. gdy przedmiotowe czynności dotknięte są wadliwością wykluczającą zrealizowanie referendum – sąd powinien skargę na uchwałę odrzucającą wniosek oddalić. Przede wszystkim należy zauważyć, iż w aktach sprawy poprzedzających wydanie zaskarżonej uchwały brak jest jakichkolwiek danych, aby inicjator referendum wypełnił obowiązek informacyjny określony w art. 13 ust. 1 i 2 u.r.l. Zgodnie z tym przepisem inicjator referendum, na swój koszt, podaje do wiadomości mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego przedmiot zamierzonego referendum, przy czym podanie do wiadomości w gminie następuje w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie, a w powiecie i w województwie - poprzez ogłoszenie w prasie codziennej ogólnodostępnej w danej jednostce samorządu terytorialnego (ust.1). Informacja o zamierzonym referendum powinna zawierać pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane do wyboru, a jeżeli wniosek dotyczy referendum w sprawie samoopodatkowania - cel lub cele oraz zasady samoopodatkowania (ust. 2). Regulacja ta jest istotną gwarancją podjęcia przez mieszkańców rozsądnej i przemyślanej decyzji w ramach referendum. Warunkiem powyższego jest niewątpliwie wiedza na temat materii przedstawionej im do rozstrzygnięcia. Przedstawiciel skarżącego Stowarzyszenia wskazał na rozprawie, iż obowiązek informacyjny wynikający z art. 13 u.r.l. realizowany był przez umieszczenie ogłoszeń na terenie gminy, przy czym przyznał, że w ogłoszeniach tych nie znalazły się pytania referendalne. Potwierdza to treść tego ogłoszenia na powszechnie dostępnej stronie facebookowej Stowarzyszenia [...]. Tym samym ogłoszenia, na które powoływał się skarżący nie spełniały wymogu określonego w art. 13 ust. 2 u.r.l. Umiejscowienie tej regulacji przed przepisem art. 14 u.r.l. dotyczącym zbierania podpisów na karcie poparcia wskazuje, iż już na tym etapie takie ogłoszenia powinny zostać opublikowane na terenie gminy tak, aby mieszkańcy dokonując poparcia wniosku w sprawie przeprowadzenia referendum mieli pełną świadomość, że popierają referendum, którego przedmiotem jest konkretnie sformułowane pytanie (pytania lub zaproponowane do wyboru warianty). Brak podania tych informacji do publicznej wiadomości w wymagany przez art. 13 u.r.l. sposób stanowi przesłanką odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2012 r., II OSK 1629/12). Rozważyć również należało, czy sporny wniosek o przeprowadzenie referendum nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Niewątpliwie zadane pytania zostały tak sformułowane, aby nadać referendum charakter wiążący, wywołujący skutki określone w art. 65 u.r.l. stanowiącym, iż jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego niezwłocznie podejmuje czynności w celu jej realizacji. Takie intencje wynikają również z treści samego wniosku, wskazującego na wolę ostatecznego przesądzenia kwestii budowy biogazowni. Również w orzecznictwie przy podobnie sformułowanych pytaniach referendum uznawano je nie za konsultacyjne (opiniodawcze), lecz za wiążące w swych skutkach (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2019 r. , II OSK 2232/19, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 grudnia 2018 r., IV SA/Gl 759/18). Podkreślić ponadto należy, iż pozytywna odpowiedź na pierwsze pytanie zawarte we spornym wniosku o referendum w istocie uniemożliwiałby przeznaczenie nieruchomości na cele zgodne z aktualnie obowiązującą uchwałami z dnia 29 grudnia 2014 r. nr II/8/14 oraz z dnia 24 czerwca 2015 r., nr VIII/45/15 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które dopuszczają lokalizację biogazowni na terenie Gminy. Natomiast odpowiedź na drugie i trzecie pytanie referendalne zmuszałaby organy gminy do bezwzględnego uwzględnienia woli wyrażonej w referendum, co do przeznaczenia terenów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie wskazuje się, że art. 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiący o prawie członków wspólnoty samorządowej nie przesądza o przedmiotowych granicach tego prawa, wskazując jedynie, że zasady i tryb przeprowadzenia referendum lokalnego określa ustawa. W zakresie wniosku mieszkańców granice związania takim wnioskiem wyznacza art. 17 ust. 1 u.r.l. z którego wynika, że nie może on prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Taka też granica obowiązuje przy przeprowadzeniu referendum z inicjatywy organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, a wyznacza ją art. 7 Konstytucji stanowiący o związaniu władzy publicznej podstawą i granicami prawa. Przy wykładni zakresu przedmiotowego referendum lokalnego przeprowadzonego na wniosek członków wspólnoty samorządowej, jak i z inicjatywy organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie można pominąć związania granicami prawa. Dla wyznaczenia zatem granic przedmiotowych konieczne jest uwzględnienie obowiązującej regulacji prawnej materii objętej planowanym przedmiotem referendum lokalnego. Zauważyć należy, że zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 – określanej dalej jako u.p.z.p..) szereg organów bierze udział w procedurze uchwalania studium i planu miejscowego po to, aby w aktach tych zostały uwzględnione zagadnienia z ich punktu widzenia istotne. W myśl art. 11 pkt 5 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy uzgadnia projekt studium m.in. z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i z wojewodą w zakresie jego zgodności z ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1 u.p.z.p., a więc programów sporządzanych przez ministrów i centralne organy administracji rządowej w zakresie ich właściwości rzeczowej, zawierających zadania rządowe, służące realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym. Ponadto stosownie do tego przepisu wójt, burmistrz lub prezydent miasta występuje o opinie o projekcie studium do szeregu organów administracji samorządowej i rządowej. Podobnie jest w przypadku projektu planu miejscowego. Zgodnie z art. 17 pkt 6 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy po sporządzeniu projektu planu miejscowego występuje o opinie do szeregu organów administracji samorządowej i rządowej oraz uzgadnia ten projekt m.in. z wojewodą, zarządem województwa i zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych. Z powyższego wynika, że uchwalenie studium lub planu miejscowego nie jest wyłącznie sprawą o znaczeniu lokalnym. Mimo, że zakres obowiązywania tych aktów zamyka się w granicach gminy w tym znaczeniu, że studium wiąże organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), zaś plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p. ) obowiązującym na terenie gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) ich znaczenie wykracza poza granice gminy. W związku z tym wniosek o przeprowadzenie referendum, którego ewentualny rozstrzygający wynik zobowiązywałby organy gminy do przyjęcia w studium lub planie miejscowym określonych ustaleń, prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Powoduje bowiem, że w tych aktach, w zakresie jaki wynika z rozstrzygającego wyniku referendum, nie są uwzględnianie ponadlokalne uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego. Może się bowiem okazać, że ustalenie wprowadzone do studium lub planu miejscowego na skutek rozstrzygającego wyniku referendum będzie sprzeczne ze stanowiskiem organów uzgadniających lub opiniujących projekty tych aktów przed ich uchwaleniem. Oznaczałoby to, że te uzgodnienia i opinie nie mają w procedurze uchwalenia studium lub planu żadnego znaczenia, co jest sprzeczne z prawem. Przy czym nie jest konieczne wykazanie, aby konkretny rozstrzygający wynik referendum był sprzeczny z ewentualnymi opiniami lub uzgodnieniami wymaganymi przy uchwalaniu studium i planu miejscowego. Nie jest więc konieczne wykazanie, że któryś z opiniujących lub uzgadniających organów sprzeciwia się ustaleniu w studium lub planie wprowadzenie zakazu lokalizowania biogazowni. Istotne jest, że co do zasady planowanie przestrzenne nie jest wyłącznie sprawą lokalną, a więc co do zasady nie można dopuścić w tego rodzaju sprawach rozstrzygnięć w drodze referendum. Dopuszczenie referendum w sprawach planowania przestrzennego oznaczałoby możliwość wykluczenia przez społeczność lokalną dopuszczalności realizacji na obszarze gminy inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym. Przyjęta wykładnia prawa nie narusza wspomnianego art. 170 Konstytucji RP. Wystarczy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 lutego 2003 r., sygn. akt K 30/02 zawarł takie stwierdzenia, z których wynika, że przewidziane w tym przepisie prawo nie ma charakteru absolutnego. Wskazał bowiem, że "zasada bezpośredniego wyrażania woli przez mieszkańców nie może prowadzić do zniesienia instytucji przesądzających o funkcjonowaniu demokracji bezpośredniej na poziomie lokalnym, a tym samym nie może prowadzić do zniesienia zadań i obowiązków oraz kompetencji organów stanowiących i wykonawczych j.s.t.; zwłaszcza tam, gdzie w grę wchodzi ich wyłączność kompetencyjna" oraz że "mieszkańcy mogą wyrażać swą wolę bezpośrednio w drodze referendum tylko w sprawach zasadniczych dla tego samorządu, a zarazem takich, które nie są stałym, powtarzalnym, bieżącym wykonywaniem zadań." W związku z tym ostatnim stwierdzeniem należy zauważyć, że planowanie przestrzenne jest stałym, powtarzalnym i bieżącym wykonywaniem zadań przez organy gminy. Co do zasady następuje ono poprzez uchwalanie studium i planów miejscowych, a w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem, wykładnia prawa, która prowadzi do wyłączenia w tego rodzaju sprawach możliwość przeprowadzenia referendum, nie jest sprzeczna z Konstytucją RP. W procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma zagwarantowany udział członek wspólnoty samorządowej, przy jednoczesnym unormowaniu procedury rozpoznania wyrażonego przez niego stanowiska. Przyznanie członkom wspólnoty samorządowej prawa udziału w sprawowaniu władzy przez wyrażenie woli co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej danej wspólnoty następuje w różnych formach prawnych. Referendum lokalne jest jedną z tych form, a zatem nie jest zasadne wywodzenie, że poza tą formą członkowie nie mają zapewnionego prawa wyrażania woli, z obowiązującą procedurą jej rozpoznania, która ma następstwa prawne dla prawidłowości podjętych działań. Stąd w orzecznictwie przyjmuje się, iż uznanie dopuszczalności wniosku referendalnego odnoszącego się do formułowania założeń planistycznych sprzeciwia się obowiązującym przepisom (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2014 r., II OSK 344/14, wyrok NSA z dnia 20 września 2016 r., II OSK 1709/16, wyrok NSA z dnia 17 września 2019 r., II OSK 2232/19). Stanowisko to jest również akceptowane w piśmiennictwie (por. E. Olejniczak-Szawłowska, Przedmiot referendum lokalnego z perspektywy 30 lat doświadczeń., ST 2020/4/52-63). W związku z tym Sąd uznał, iż sporny wniosek o przeprowadzenie referendum prowadziłby do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, co jest argumentem, wprawdzie niewyrażonym wprost w zaskarżonej uchwale, przemawiającym jednak dodatkowo za jego odrzuceniem. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.