II SA/Go 402/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr VIII/46/2007 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego ( Dz. Urz. Województwa nr 70 poz. 1004) I. stwierdza nieważność § 3 ust. 5 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt. I wyroku nie podlega wykonaniu. Uchwałą Nr VIII/46/2007 z dnia [...] czerwca 2007 r. Rada Miejska, działając na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) określiła wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2007 r. Nr 70, poz. 1004 i weszła w życie z dniem 21 lipca 2007 r. W § 1 uchwały określono wysokość stawek opłat pobieranych przez Gminę za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych i wewnętrznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dotyczących: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1 - 3, a w szczególności: - zlokalizowania tymczasowego stoiska handlowego, - zlokalizowania miejsca parkingowego (koperty), - przyłączenia pasa drogowego do placu budowy. Stosownie do treści § 3 ust. 1 uchwały za zajęcie pasa drogowego na cele, o których mowa w § 1 pkt 2 pobiera się opłaty roczne. Natomiast w myśl § 3 ust. 5 zwalnia się z opłat, o których mowa w ust. 1, umieszczenie urządzeń sieci wodociągowych i kanalizacyjnych, stanowiących własność Gminy. Na powyższą uchwałę, w części obejmującej jej § 3 pkt 5, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa – art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez ustalenie w § 3 pkt 5 uchwały, iż o zwolnieniu Gminy za umieszczenie w pasie ruchu drogowego urządzeń sieci wodociągowych i kanalizacyjnych stanowiących własność gminy od opłaty, tym samym przekraczając upoważnienie zawarte w tym przepisie. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanego wyżej § 3 pkt 5 zaskarżonej uchwały. Uzasadniając skargę Prokurator podniósł, iż przepis art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wskazuje zakres kompetencji rady gminy, która była upoważniona do ustalenia stawek opłat za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Tymczasem Rada wprowadziła zwolnienie Gminy od opłaty, co oznacza, że przekroczyła ona zawarte w wymienionym przepisie upoważnienie. Treść przepisu art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wskazuje, że "za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę", zatem zajęcie pasa ruchu uwarunkowane jest obowiązkiem odpłatności. Pobieranie opłaty jest w związku z powyższym obowiązkowe. Zaniechanie pobierania opłaty wprost oznacza zniesienie obowiązku nałożonego przez ustawę. Ustawodawca nie przewidział zwolnienia z opłaty, której zakres przedmiotowy określa art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, została wprowadzona tylko możliwość zróżnicowania stawki opłaty. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, niedopuszczalne jest odmiennie regulowanie prawem miejscowym tych spraw, które już wcześniej uregulowała ustawa, zaś rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego i w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą (wyrok WSA w Krakowie z 19 lipca 2005 r., III SA//Kr 318/05 oraz wyrok NSA z 28 lutego 2003 r., I SA/Lu 882/02). Przepisy prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa (wyrok WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06). W świetle powyższych okoliczności przepis § 3 pkt 5 zakwestionowanej uchwały pozostaje zdaniem Prokuratora Rejonowego w sprzeczności z przepisem art. 40 ust. 8, ustawy o drogach publicznych, stąd uzasadnione jest stwierdzenie jego nieważności. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Kwestionowana uchwała została bowiem uchylona przepisem § 9 uchwały Rady Miejskiej Nr V/30/2011 z dnia [...] marca 2011 r. Z powyższych względów stanowisko Prokuratora nie zasługuje zdaniem Rady na uwzględnienie i skarga winna zostać oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres sądowej kontroli działania administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej w skrócie p.p.s.a.) Zgodnie z przyjmowaną dla sądownictwa administracyjnego zasadą legalności kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych), która z kolei determinuje charakter środków prawnych stosowanych przez to sądownictwo, wymienionych w szczególności w art. 145 do 151 p.p.s.a. Kompetencja Prokuratora do wniesienia skargi znajduje swe umocowanie w art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przez przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego jest uchwała Nr VIII/46/2007 Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, podjęta na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Przed przejściem do merytorycznej oceny zarzutów skargi należy zwrócić uwagę, że zaskarżony przepis został błędnie określony przez Prokuratora jako "§ 3 pkt 5" zamiast "§ 3 ust. 5". Paragrafy uchwały rady gminy dzielą się bowiem nie na punkty, lecz na ustępy, jednak analiza treści uzasadnienia skargi nie pozostawia wątpliwości, że zarzuty skargi zostały sformułowane w odniesieniu do § 3 ust. 5 uchwały. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. W ocenie sądu zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium. Uregulowania uchwały odnoszą się bowiem do każdej osoby zajmującej pas drogowy dróg gminnych, dla których zarządcą jest gmina. Okolicznością bezsporną jest, iż zaskarżona uchwała nie ma jednorazowego zastosowania, lecz może lub mogła znaleźć zastosowanie w nieograniczonej liczbie przypadków. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Przepis ten od daty wydania przedmiotowej uchwały nie uległ zmianie. Stosownie do treści art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zasadą jest, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Wysokość stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego mają natomiast określać przepisy uchwał wydanych przez organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego (art. 40 ust. 8, ust. 9 i ust. 6). Wobec tego organy samorządowe zostały upoważnione ustawowo do nałożenia jednostronnej opłaty, jaką jest opłata za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z art. 40 ust. 2 cyt. ustawy zezwolenie to dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Kwestię sposobu obliczania przedmiotowej opłaty regulują kolejne ustępy art. 40 ustawy o drogach publicznych. Do ustalenia wysokości stawek 1 m² ustawodawca upoważnił odpowiednio ministra właściwego do spraw transportu (dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad) oraz organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (dla dróg, których zarządcą są te jednostki samorządu terytorialnego) – art. 40 ust. 7 i 8. Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Nadto zgodnie z treścią art. 217 Konstytucji nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Z wymienionego przepisu wynika, iż istnieje obowiązek uregulowania ustawą wszystkich istotnych elementów stosunku daninowego takich jak określenie podmiotu oraz przedmiotu opodatkowania, stawek czy też zasad przyznawania ulg i umorzeń. Tylko niektóre zagadnienia mogą zostać uregulowane przez akty wykonawcze wydawane w ramach upoważnienia ustawowego o ile nie mają one charakteru zasadniczego, stanowią jedynie dopełnienie regulacji ustawowej i tylko w zakresie nie przesądzającym o istotnych elementach konstrukcji daniny. Taki pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 6 marca 2002 r. w sprawie P 7/00 (OTK nr 2 z 2002 r. poz.13) i z 9 lutego 1999 r. w sprawie U 4/98 (OTK nr 1 z 1999 r. poz. 4). Nie ulega wątpliwości, iż opłata za zajęcie pasa drogowego jest daniną publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji. Jest to bowiem obowiązkowe świadczenie pieniężne przewidziane na rzecz gminy w razie zajęcia pasa drogowego i jest ono uiszczane przez każdy podmiot dokonujący takiego zajęcia na terenie gminy. Zasadnicze elementy opłaty zostały uregulowane w ustawie o drogach publicznych. W przepisie art. 40 wymienionej ustawy określono elementy konstrukcyjne tej opłaty, tj. podmiot oraz przedmiot opodatkowania a także sposób wyliczenia opłaty. Zasadnie Prokurator podniósł, że w ramach omówionej wyżej delegacji ustawowej Rada Miejska nie była uprawniona do wprowadzenia zwolnienia od opłaty za zajęcie pasa drogowego. Powołane przepisy ustawy o drogach publicznych określają górne granice stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, nie ustalają natomiast stawek minimalnych. Niemniej jednak brak dolnej granicy tej stawki opłaty, nie oznacza, że swoboda rady gminy przy jej ustalaniu jest nieograniczona. Zdaniem orzekającego w sprawie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ograniczenie swobody działania w tym zakresie przez radę gminy zakreślone jest poprzez wskazanie przez ustawodawcę celu i charakteru wprowadzonej opłaty. Wyliczone za zajęcie pasa drogowego opłaty są przekazywane do budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Stanowią więc dochód gminy. Uwzględniając zasady samorządności i samodzielności jednostek samorządowych ustawodawca w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do określania wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi, której jest zarządcą. Upoważnienie to miało na celu zapewnienie miastu realnych dochodów z tych opłat, niewątpliwie w celu zapewnienia możliwości realizacji postawionych przed nimi zadań w zakresie drogownictwa. Jednostki samorządowe, jako realizujące zadania publiczne, nie mogą całkowicie dowolnie dysponować przydzielonymi im dochodami, a w szczególności rezygnować z przydzielonych im w drodze ustawy źródeł dochodu, ponieważ w ten sposób i to bez uzasadnionej przyczyny, zmniejszają swoje potencjalne możliwości realizacji zadań (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2003 r., I SA 2293/02/, LEX nr 126802). Prokurator trafnie wskazał, że sformułowanie zawarte w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych nie powinno być interpretowane jako służące wprowadzeniu przez radę gminy zwolnienia z poboru opłaty za zajęcie pasa drogowego. Przemawia za tym wykładnia przepisów ustalających charakter tej opłaty. Sformułowanie art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, "za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę" wskazuje, że to zajęcie związane jest z obowiązkiem odpłatności, czyli z wymiernym wydatkiem finansowym którego wysokość, stosownie do art. 40 ust.11 ustawy, ustala w drodze decyzji właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jej pobieranie jest obligatoryjne. To prowadzi do wniosku, że wprowadzenie zwolnienia w zakresie poboru opłaty oznacza zniesienie obowiązku nałożonego przez ustawę. Za takim stanowiskiem przemawia również to, że ustawodawca nie przewidział zwolnienia z opłaty, której zakres przedmiotowy określony jest w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, wprowadził jedynie możliwość zróżnicowania stawki opłaty, z uwagi na przesłanki wskazane w art. 40 ust. 9 ustawy. Dnia [...] marca 2011 r. Rada Miejska podjęła kolejną uchwałę Nr V/30/2011 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Nowa uchwała w § 9 pozbawiła mocy obowiązującej zaskarżoną uchwałę Nr VIII/46/2007 z dnia [...] czerwca 2007 r., zaś w myśl § 10 weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa. Uchwała zmieniająca została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 6 czerwca 2012 r. pod poz. 1170, co oznacza, że weszła w życie z dniem 21 czerwca 2012 r. Na dzień wydania wyroku w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżona uchwała zatem już nie obowiązywała, jednak okoliczność ta nie skutkowała bezprzedmiotowością postępowania. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Tak więc skutki stwierdzenia nieważności (ex tunc) są o wiele dalej idące niż skutek będący wynikiem utraty mocy, w związku z wejściem kolejnego aktu regulującego tę samą kwestię. Stwierdzenie nieważności uchwały ma istotne znaczenie dla ewentualnych czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Na gruncie powyższego zagadnienia ukształtowała się utrwalona już linia orzecznicza przyjmująca, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony m.in. w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994 z. 2, poz. 44), który przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Natomiast w uchwale z dnia 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994 z 1, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Zatem uprzednie uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, nie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10 oraz 24 listopada 2010 r., I OSK 1554/10, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl. W konsekwencji powyższych ustaleń należy stwierdzić, że przepis § 3 ust. 5 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej, wprowadzający zwolnienie od obowiązku ponoszenia opłaty za zajęcie pasa drogowego umieszczenie urządzeń sieci wodociągowych i kanalizacyjnych, stanowiących własność Gminy, został wydany z naruszeniem art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Zakres udzielonego gminie upoważnienia ustawowego nie przewiduje bowiem możliwości wprowadzenia zwolnienia z tej opłaty (podobnie wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych we Wrocławiu z dnia 2 lutego 20006 roku, IV SA/Wr 465/04 i z dnia 26 września 2006 roku, III SA/Wr 344/06, w Szczecinie z dnia 3 marca 2010 roku, II SA/Sz 746/10; w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 października 2010 roku, II SA/Go 719/10 oraz z dnia 2 grudnia 2010 roku, II SA/Go 773/10). W ocenie Sądu delegacja zawarta w przepisie art. 40 ust 8 ustawy o drogach publicznych nie daje możliwości stosowania zwolnienia od opłat, przeciwnie, z dyspozycji zawartej w przepisie art. 40 ust. 3 tej ustawy expressis verbis wynika obowiązek pobierania opłaty za zajęcie pasa drogowego. W konsekwencji uznać należy, że wprowadzenie przez Radę Miejską tego zwolnienia nastąpiło z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, a tym samym z naruszeniem art. 94 oraz 217 Konstytucji. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje natomiast oparcie w art. 152 p.p.s.a. W kwestii zastosowania ostatniego z wymienionych przepisów skład orzekający w niniejszej sprawie skłania się ku poglądowi, że instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego. Pogląd konkurencyjny (wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., l OSK 1646/09), odwołujący się przede wszystkim do stanowiska zawartego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r. (OPS 1/00, publ. ONSA 2000, nr 4, poz. 134), dotyczył art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zgodnie z jego nieobowiązującą już treścią "wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Przepis ten w istocie zatem odpowiadał obecnej regulacji art. 61 § 1 i § 3 p.p.s.a. Natomiast zakres zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a. dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, publ. PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy).