II SA/Go 415/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi I.E. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. W wyniku postępowania w sprawie doprowadzenia do zgodności z prawem robót budowlanych zrealizowanych w budynku nr 7 przy ul. [...] (działka nr [...]) na podstawie decyzji udzielającej Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń kina na cele mieszkaniowe z przekroczeniem zakresu objętego tym pozwoleniem i samowolnym wykonaniem robót nim nie objętych polegających na powiększeniu dobudowanej altany z wymiarów przewidzianych w projekcie adaptacji kina na mieszkanie, wykonaniu w tej altanie pomieszczenia wc i kotłowni oraz wykonaniu zadaszenia tarasu, dnia [...] lutego 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję znak: [...]. celem doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Decyzją tą powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.), w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem przedmiotowej inwestycji, organ pierwszej instancji nałożył na Gminę obowiązek wykonania w terminie do dnia [...] lipca 2013 r. następujących czynności i robót budowlanych: - naprawić i uzupełnić elementy pokrycia stropodachu, - naprawić obudowę okapu z listew PVC, - naprawić posadzkę betonową na tarasie, - naprawić uszkodzone fragmenty elewacji - pokryć cokół do wysokości 50 cm powyżej poziomu terenu materiałem wodoodpornym, - wykonać opaskę betonową o szerokości 50 cm wzdłuż ścian zewnętrznych, - zamontować – na wylocie wentylacji grawitacyjnej – obrotową nasadę kominową [...] o średnicy 150 mm, - zapewnić nawiew powietrza zewnętrznego do pomieszczeń (np. poprzez montaż nawiewników), - wyposażyć skrzydła drzwiowe do łazienki i wc w otwory nawiewne o powierzchni co najmniej 220 cm2. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji opisał przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego. Roboty w budynku przy [...], wykonane zostały na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] lipca 1996 r. udzielającej Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń byłego kina na cele mieszkaniowe. Następnie decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego. Mianowicie decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. znak: [...] Wojewoda stwierdził nieważność w/w decyzji z [...] lipca 1996 r. Następnie uchylone zostały w trybie odwoławczym wydane przez PINB decyzje: z [...] lutego 2001 r. – nakładająca obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie altany wejściowej z zadaszeniem tarasu oraz komina dobudowanych do budynku, z [...] lipca 2003 r. – nakładająca obowiązek sporządzenia inwentaryzacji altany z kominem i zadaszeniem wykonanych w budynku przy [...] oraz z dnia [...] stycznia 2004 r. – nakazująca rozbiórkę części dobudówki, komina i pieca c.o. W związku z tym zdaniem PINB inwestor realizujący roboty budowlane na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 1996 r. o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania byłego kina działał w sposób legalny, pomimo późniejszego jej unieważnienia. Niemniej wykonano również roboty wykraczające swoim zakresem poza zakres określony w w/w pozwoleniu. Mianowicie, powiększono dobudowaną altanę (projekt adaptacji przewidywał wymiary altany 2,24 m na 3,24 m, a wykonano ją o wymiarach 2,34 m na 4,35 m), wykonano w tym pomieszczeniu wc i kotłownię oraz dobudowano komin, a także wykonano zadaszenie tarasu. Ówcześni inwestorzy w/w robót – Państwo Ł., nie władają obecnie żadną z części budynku, zatem nie byli stroną w prowadzonym przez organ postępowaniu. Natomiast adresatem rozstrzygnięcia o nałożeniu obowiązku przestawienia oceny technicznej winna być Gmina jako obecny właściciel lokalu na parterze budynku, którego dotyczy ustalony zakres robót będących przedmiotem postępowania naprawczego. PINB ocenił, że możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W tym celu organ nałożył w drodze decyzji obowiązek wykonania w wyznaczonym terminie określonych robót i czynności, których zakres wynika z przedłożonej przez Gminę oceny technicznej. Opracowanie to sporządzone zostało na żądanie PINB zawarte w postanowieniu wydanym na podstawie art. 81c ust.2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Od powyższej decyzji PINB odwołanie wniosły I.E. oraz M.W., reprezentowane przez R.E.. Zdaniem odwołujących się ze względu na fakt unieważnienia decyzji o zmianie sposobu użytkowania w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane, a nie jak uznał PINB przepisy art. 50 i 51 tej ustawy. Przy czym decyzja jaką dysponował inwestor, robót dotyczyła zmiany sposobu użytkowania budynku, nie zaś pozwolenia na budowę. Dlatego ocena, iż przedmiotowe roboty stanowiło odstępstwo od warunków określonych w pozwoleniu (co wypełniało hipotezę z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawo budowlane) jest nieprawidłowe. Ponadto zarzucono, iż ocena techniczna została sporządzona bez udziału stron (co oznaczało naruszenie art. 79 k.p.a.) i tylko na podstawie "pobieżnych oględzin części dostępnych, bez dokonania jakichkolwiek odkrywek oraz rozpoznania elementów konstrukcyjnych". Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2013r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wyznaczenia terminu wykonania określonego w decyzji obowiązku i orzekł w tym zakresie o wyznaczeniu terminu wykonania obowiązku na pięć miesięcy od dnia doręczenia decyzji, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, iż jakkolwiek decyzja Burmistrza z dnia [...] lipca 1996 r. znak: [...] wydana została w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku, niemniej integralną część tej decyzji stanowi załącznik nr 1 (rysunek w skali 1:50 przedstawiający plan układu pomieszczeń mieszkalnych), na którym uwidoczniono planowane wykonanie dobudowanej do istniejącego budynku altany o powierzchni 6,0 m. Wykonanie altany uwzględniono również w opisie technicznym dołączonym do rysunku. W konsekwencji adresat w/w decyzji z dnia [...] lipca 1996 r. posiadał uprawnienie do wykonania robót budowlanych wynikających z załącznika do tej decyzji. Późniejsze istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na dobudowie altany do budynku byłego kina, w sytuacji unieważnienia decyzji administracyjnej w przedmiocie de facto udzielenia pozwolenia na budowę, wyklucza prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten dotyczy przypadków całkowitego zignorowania przez inwestora uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację, natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji zezwalającej na prowadzenie robót budowlanych. Ze względu na obecnie zaistniałą w odniesieniu do przedmiotowego obiektu sytuację prawną błędne działania organu administracji architektoniczno-budowlanej, polegające na wydaniu wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mogą szkodzić stronie, która działała wówczas w zaufaniu do tego organu. Przerzucenie na stronę skutków niewłaściwego działania organu administracji naruszałoby zasadę zaufania do organów władzy publicznej i prowadziłoby do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP. Zastosowany w rozpatrywanej sprawie przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ma również zastosowanie do robót ukończonych (art. 51 ust. 7 ustawy). Zakres ewentualnych robót naprawczych winien ściśle dotyczyć zakresu robót już wykonanych. Nałożony zaskarżoną decyzją obowiązek wykonania wymienionych w tej decyzji robót spowoduje doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych zrealizowanych w omawianym budynku na podstawie decyzji z dnia 24 lipca 1996 r. Wykonanie nałożonych w decyzji robót ma na celu spełnienie wymagań określonych we wskazanych w decyzji organu pierwszej instancji przepisach ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zakres robót i czynności naprawczych został określony na podstawie ustaleń zawartych w ocenie technicznej, przedłożonej przez adresata zaskarżonej decyzji na żądanie PINB, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie przygotowanie zawodowe. Wbrew zarzutom zawartym w odwołaniu, wynik przedłożonej oceny technicznej należy uznać za miarodajny i wiarygodny. Żądane przez organ oceny i ekspertyzy wykonywane są przez osoby posiadające stosowne uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do wskazywania, kto ma wykonać żądaną ocenę techniczną lub ekspertyzę. Jedynym wymogiem ze strony organu żądającego takiej oceny jest posiadanie przez osobę ją sporządzającą stosownych uprawnień. Mając na względzie powyższe stanowisko za chybiony należy uznać zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 79 k.p.a. ze względu na sporządzenie oceny technicznej bez udziału skarżących. Organ nadzoru budowlanego nie może kwestionować posiadanych przez autora oceny uprawnień. Natomiast z dokumentów sprawy wynika, że autor oceny technicznej dotyczącej omawianych robót budowlanych posiada stosowne uprawnienia budowlane oraz jest członkiem właściwej izby samorządu zawodowego. Przy czym oczywistym jest, że osoba sporządzająca ocenę lub ekspertyzę techniczną ponosi odpowiedzialność zawodową i cywilną ze ewentualne skutki wynikające ze swojego opracowania. Organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że Gmina winna być adresatem zaskarżonej decyzji, kończącej postępowanie naprawcze w odniesieniu do robót wykonanych z naruszeniem prawa w lokalu należącym obecnie do Gminy. Dokonanie czynności cywilnoprawnej polegającej na przeniesieniu własności lokalu stanowiącego część budynku, powoduje bowiem to, że nie poprzedni (w przedmiotowej sprawie – A. i K.Ł., inwestorzy wykonanych robót), ale nowy właściciel lokalu, w którym roboty te wykonano, będzie zobowiązany do ponoszenia ciężarów publicznoprawnych związanych z własnością tego lokalu. Po wykonaniu robót niebędących budową, jeśli inwestor nie posiada tytułu prawnego do obiektu, zobowiązanym staje się z reguły właściciel obiektu, lub jego części, w której dokonano robót budowlanych. Wykonanie obowiązku określonego decyzją PINB z dnia [...] lutego 2013 r. w ocenie organu odwoławczego, niewątpliwie stanowić będzie o doprowadzeniu przedmiotowych robót do zgodności z obowiązującymi przepisami, co wypełnia dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich może opierać się wyłącznie na obiektywnej ocenie dotyczącej przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności wymagań techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących prowadzenia robót budowlanych. Oznacza to, że współwłaścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem jej zagospodarowania na cele budowlane, jeżeli sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących prowadzenia robót budowlanych. W omawianym przypadku organ odwoławczy nie dostrzega w tym zakresie naruszeń obowiązującego prawa. Natomiast rozstrzyganie ewentualnych sporów związanych z wykonaniem robót budowlanych, w tym również sporów dotyczących odszkodowań za ewentualne straty, jakie wynikły na skutek wykonania tych robót, możliwe jest na drodze powództwa cywilnego przed sądami powszechnymi. Celem przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego, mających zastosowanie w omawianej sprawie, jest bowiem doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót wykonanych z naruszeniem prawa, jednakże w aspekcie przepisów prawa administracyjnego a nie cywilnego. Fakt wniesienia odwołania spowodował wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a w okresie tym upłynął w znacznej części określony w decyzji termin wykonania nałożonego w jej sentencji obowiązku. Zgodnie z uprawnieniem wynikającym z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję PINB z dnia [...] lutego 2013 r. w części dotyczącej określenia terminu wykonania obowiązku, orzekając w tym zakresie jak w sentencji decyzji. Organ określił przy tym termin uwzględniając faktyczny czas, w którym decyzja PINB nie podlegała wykonaniu z powodu wniesienia środka odwoławczego. Na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego I.E. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, kwestionując jej zasadność i zgodność z prawem. Podniosła, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja PINB zawierają niezgodne ze stanem faktycznym ustalenia naruszające obowiązujące przepisy prawa. W szczególności decyzji Burmistrza z dnia [...] lipca 1996 r. nie można uznać za decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę. Brak ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę powinien skutkować zastosowaniem w przedmiotowej sprawie art. 48 i 49 prawa budowlanego zamiast art. 50 i 51 tej ustawy. Na skutek samowolnej rozbiórki sali kinowej i wykonania robót polegających na rozbudowie budynku zajęta została część gruntu stanowiąca przedmiot współwłasności. Dodatkowo organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 12, art. 35, art. 36 oraz art. 79 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. W rozpatrywanej sprawie doszło do sytuacji, w której zaistniała potrzeba doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych z istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku byłego kina na cele mieszkaniowe, przy czym w trakcie ich realizacji wyeliminowana została z obrotu prawnego decyzja dotycząca robót. Obligowało to organ nadzoru budowlanego do podjęcia z urzędu postępowania w celu oceny zgodności z przepisami wykonanego zakresu robót. Organ odwoławczy słusznie zauważył, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej poprzez stwierdzenie jej nieważności rodzi skutek ex tunc, co oznacza, że nie tylko przywraca to poprzedni stan sprawy rozstrzygniętej wyeliminowaną decyzją, lecz znosi jej skutki prawne (wyrok WSA w Warszawie z 14 września 2006 r., I SA/Wa 1122/06, LEX nr 256689). W tak określonej sytuacji prawnej postępowanie nie może być prowadzone tak jak w przypadku budowy obiektu z odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę. Obowiązkiem organu jest doprowadzenie robót budowlanych, w stosunku do których unieważnione zostało pozwolenie, do zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami, w tym w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi. Zastosowanie mogą mieć wówczas przepisy art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w tego rodzaju sytuacji właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W myśl art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. (w tym m.in. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach – pkt 4 wspomnianego art. 50 ust. 1). Z uwagi na treść wskazanych wyżej przepisów zakres ewentualnych robót naprawczych, których wykonanie organ może nałożyć na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, winien ściśle dotyczyć zakresu robót już wykonanych. Brak jest podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze zarzutu, iż brak ostatecznej decyzji – pozwolenia na budowę skutkuje tym, że przeprowadzone roboty budowlane zostały wykonane jako samowola w zakresie rozbudowy obiektu, co wymagało zastosowania art. 48 i 49 prawa budowlanego, a nie art. 50 i 51 tej ustawy. W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, w myśl którego w przypadku zrealizowania inwestycji w oparciu o ostateczną decyzję o pozwolenie na budowę, która następnie została unieważniona, postępowanie przed organami nadzoru budowlanego powinno być prowadzone w trybie przepisów art. 50 ust. 1 i art. 51 prawa budowlanego. Inwestorowi nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z 4 lipca 2012 r., II OSK 560/11, LEX nr 1219253). Natomiast realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Dopiero w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części w oparciu o art. 51 ust. 2 prawa budowlanego (wyrok NSA z 7 czerwca 2001 r., IV SA 952/99, LEX nr 54192). Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego, wówczas konieczne jest wszczęcie procedury naprawczej celem uregulowania stanu prawnego obiektu (wyrok WSA w Bydgoszczy z 23 października 2012 r., II SA/Bd 882/12, LEX nr 1248642). Innymi słowy powinnością właściwego organu nadzoru budowlanego jest wtedy podjęcie z urzędu postępowania w celu oceny zgodności z przepisami wykonanych robót (wyrok NSA z 15 kwietnia 1998 r., IV SAB 167/97, LEX nr 43363). Odnosząc się do argumentu skarżącej, iż w opisywanej sytuacji na organach nadzoru budowlanego miałby spoczywać obowiązek zastosowania przepisów art. 48 i 49 Prawa budowlanego, należy zwrócić uwagę, iż – jak słusznie podniósł WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – w przypadku przepisów art. 48 i 49 prawa budowlanego chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowalnych do oceny w zakresie zgodności z prawem konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, zaś w przepisach art. 50 i 51 tej ustawy chodzi jedynie o samowolne odstąpienie od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę bądź zgłoszeniu (wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II OSK 155/11, LEX nr 1219065). Z kolei odnosząc się do zarzutu zajęcia po rozebraniu starej sali kinowej terenu pod dokonaną rozbudowę, który stanowi przedmiot współwłasności mieszkańców budynku, należy podnieść, że tego rodzaju spory pomiędzy współwłaścicielami gruntów stanowią kwestię cywilnoprawną, zaś organy administracji publicznej, do których należą organy nadzoru budowlanego, nie mają kompetencji do ich rozstrzygania w toku wykonywania swoich ustawowych zadań. Ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. (wyrok NSA z 13 stycznia 2003 r., IV SA 523/01, LEX nr 109647). Z tego względu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego nie oznacza równoczesnego, automatycznego wyeliminowania ewentualnych naruszeń uprawnień współwłaścicieli gruntu z zakresu prawa cywilnego – o ile takie naruszenia w danej sprawie miały miejsce. Spory tego rodzaju powinny być rozstrzygane na drodze postępowania cywilnego. W kwestii podniesionych przez skarżącą zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 79 k.p.a. – w myśl którego strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem – należy zwrócić uwagę, iż ocena techniczna ustalająca, czy roboty budowlane zostały wykonane w sposób prawidłowy, której obowiązek sporządzenia organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego, jest instytucją innego rodzaju niż opinia biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Podstawowa różnica polega na tym, iż pierwszy z tych środków, tj. ocena techniczna jest instytucją prawa materialnego (pomimo iż ma charakter dowodowy), która musi być sporządzona przez osobę dysponującą odpowiednimi do jej zakresu uprawnieniami, jednak jej złożenie organ egzekwuje od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, natomiast drugi z nich, tj. opinia biegłego jest instytucją procesową – jednym z dowodów przeprowadzanych w toku postępowania administracyjnego (które może być prowadzone w każdej sprawie, nie tylko budowlanej), przy czym organ sam jako prowadzący postępowanie dowodowe, zwraca się do biegłego o jej sporządzenie, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Z tego względu nie było podstaw do zawiadamiania skarżącej w trybie art. 79 k.p.a. o terminie badania omawianych robót budowlanych przez osobę sporządzającą ocenę techniczną. Nie było ku temu podstaw również z tego powodu, że PINB nie znał dokładnego terminu tej czynności. Organ zakreślił Gminie termin do przedłożenia oceny technicznej (postanowienie w tym przedmiocie wydano w dniu [...] lipca 2012 r., natomiast termin do przedstawienia oceny technicznej zakreślono do dnia [...] listopada 2012 r.) i rzeczą Gminy oraz wybranego przez nią autora oceny technicznej było, czy ocena ta zostanie sporządzona niezwłocznie po wydaniu powyższego postanowienia, czy też w ostatnich kilku dniach wyznaczonego przez organ terminu. Ponadto ocena techniczna została dołączona do akt sprawy i skarżąca mogła zapoznać się z jej treścią przeglądając te akta. Odnosząc się z kolei do zarzutu, że organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowanie od 1999 r. i do tej pory nie została wydana ani jedna decyzja ostateczna należy podkreślić, że decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. jest każda decyzja wydana przez organ drugiej instancji po rozpoznaniu odwołania strony od rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji. Decyzja ostateczna to taka decyzja, od której nie przysługuje środek odwoławczy w administracyjnym toku instancji, lecz skarga do sądu administracyjnego. Z uwagi na brak po stronie orzekających w sprawie organów administracyjnych naruszeń prawa materialnego lub przepisów postępowania skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.