II SA/Go 417/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia budowy budynku oddala skargę. Dnia 13 sierpnia 2020 r. M.M. zgłosiła Staroście budowę budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 35 m², na działce nr ewid. [...], położnej w miejscowości [...]. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Starosta zobowiązał M.M. do uzupełnienia zgłoszenia o: oryginał lub urzędowo potwierdzoną kopię ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy bądź informację o braku potrzeby jej sporządzenia udzieloną przez Wójta Gminy, ostateczną decyzję o wyłączeniu gruntu z użytkowania rolniczego, wymaganą art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, termin rozpoczęcia robót, wyjaśnienie rozbieżności między załączonym opisem zgłaszanego obiektu – budynku rekreacji indywidualnej ze strychem nieużytkowym a załączonymi do zgłoszenia rysunkami, na których widnieje antresola. Postanowienie doręczono zgłaszającej dnia 3 września 2020 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Starosta uzgodnił w zakresie ochrony gruntów rolnych projekt decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji. Powyższe postanowienie, jak również m.in. wniosek o usunięcie ze zgłoszenia załączonego omyłkowo projektu budynku rekreacji indywidualnej 35 m² z antresolą oraz projekt budynku rekreacji indywidualnej 35 m² ze strychem nieużytkowym, zgłaszająca przedłożyła Staroście dnia 29 października 2020 r., wraz z wnioskiem o przedłużenie terminu na dostarczenie ostatecznej i prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy do dnia [...] listopada 2020 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. Starosta uwzględnił ten wniosek, przedłużając termin do uzupełnienia zgłoszenia do dnia [...] listopada 2020 r. Dnia 18 listopada 2020 r. do akt sprawy złożona została decyzja Wójta Gminy z [...] listopada 2020 r. ustalająca warunki zabudowy dla opisywanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Starosta, działając na podstawie art. 30 ust. 5c, art. 30 ust. 6 pkt 1 oraz art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji) wniósł sprzeciw do zgłoszenia budowy opisanego na wstępie budynku rekreacji indywidualnej oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż zgłoszenie z dnia [...] sierpnia 2020 r. obejmowało budowę budynku rekreacji indywidualnej z poddaszem nieużytkowym (strychem), natomiast na załączonych rysunkach widniała antresola. W związku z zaistniałą rozbieżnością oraz z uwagi na inne braki organ wyznaczył stronie termin do dnia 30 listopada 2020 r. Inwestor w określonym terminie nie przedłożył wszystkich brakujących dokumentów, w szczególności ostatecznej decyzji o wyłączeniu gruntu z użytkowania rolniczego, wymaganej przepisem art. 11 ustawy z dnia 3 lutego o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tym samym w myśl art. 30 ust. 5c prawa budowlanego organ zobligowany był do wniesienia sprzeciwu. Ponadto z opisu inwestycji wynikało, że dotyczy on budowy wolno stojącego budynku parterowego ze strychem nieużytkowym, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a prawa budowlanego nie wymagającego pozwolenia na budowę. Tymczasem zgłoszona inwestycja z uwagi na dodatkową kondygnację – strych wykracza poza regulację dotyczącą parterowego budynku rekreacji indywidualnej, wobec czego organ nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ zgłoszenie dotyczy budowy objętej takim obowiązkiem. Jeśli bowiem budynek oprócz parteru ma również poddasze, jest obiektem dwukondygnacyjnym. Po wniesieniu przez M.M. odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w części, którą Starosta nałożył na M.M. obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę i w tej części umorzył postępowanie organu I instancji, zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że organ I instancji nie wskazał w swoim rozstrzygnięciu podstawy materialnoprawnej, w oparciu o którą nałożył na stronę obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Organ nie może nałożyć na zgłaszającego takiego obowiązku, gdy wynika on wprost z przepisów prawa. Z tego też powodu należało uchylić decyzję I instancji w części obejmującej nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto zdaniem Wojewody zgłoszony budynek rekreacji indywidualnej zwolniony został z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem jeżeli poddasze jest poddaszem nieużytkowym (tzw. strychem) to nie będzie uznawane za kondygnację. Co za tym idzie, budynek taki będzie budynkiem parterowym, nie wymagającym w myśl art. 29 ust. 1 pkt 16 prawa budowlanego pozwolenia na budowę, jako że jego powierzchnia zabudowy, ilość kondygnacji, przeznaczenie i fakt, że jest on obiektem wolno stojącym, wypełniają dyspozycję zawartą w tym przepisie. Nie oznacza to jednak, że sprzeciw w niniejszej sprawie nie został wniesiony zasadnie. Zdaniem Wojewody zgłoszenie było niekompletne, albowiem należało do niego dołączyć decyzję o wyłączeniu z produkcji rolnej gruntu, na którym ma powstać przedmiotowy budynek. Zgodnie z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy jest to grunt o piątej i trzeciej klasie bonitacyjnej gleby, przy czym zgłaszająca projektuje swój budynek w części działki sklasyfikowanej jako grunt o klasie RIIIb. Gruntami rolnymi zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych są grunty określone w ewidencji gruntów jako rolne. W myśl art. 4 pkt 11 ustawy przez wyłączenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Na gruncie art. 11 ust. 1 ustawy wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych m.in. do klasy IIIb może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na wyłączenie. W postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2020 r. Starosta wprost wskazał, że zgłaszająca musi uzupełnić swoje zgłoszenie o decyzję zezwalającą na wyłączenie z produkcji użytków rolnych. Decyzja ta nie została jednak dołączona do zgłoszenia. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu argumentacji, jakoby zgłaszająca została wprowadzona w błąd co do konieczności uzyskania takiej decyzji w związku ze zgłoszeniem, Wojewoda wyjaśnił, że jako organ administracji architektoniczno-budowlanej II instancji może oceniać wyłącznie prawidłowość działania Starosty w postępowaniu poprzedzonym wniesieniem sprzeciwu w sprawie zgłoszenia. Może zatem oceniać jedynie postanowienie z dnia [...] sierpnia 2020 r. W postanowieniu tym nie dopatrzono się nieprawidłowości czy niejasności co do sformułowania zakresu, w jakim należy uzupełnić zgłoszenie. Na powyższą decyzję Wojewody M.M., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucając naruszenie: - art. 30 ust. 5c prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wprowadzeniu w błąd na mocy postanowienia z dnia [...] sierpnia 2020 r., z którego nie wynikało aby strona miała doręczyć decyzję o wyłączeniu gruntów z użytkowania rolniczego, w związku z tym strona została błędnie pouczona przez Starostę; - art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wszechstronny; - art. 80 k.p.a. poprzez złamanie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie ich w sposób dowolny, skutkujący niezasadnym sprzeciwem; - art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady informowania stron, w tym zwłaszcza błędnie sformułowane zobowiązanie dotyczące obowiązków skarżącej; - art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu; - art. 15 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób powtarzalny w obu instancjach. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości co do pkt 2, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła m.in., iż postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. organ administracji nałożył na nią obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o wyłączeniu gruntów z użytkowania rolniczego, natomiast w postanowieniu z dnia [...] września 2020 r. w przedmiocie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych zawarto stwierdzenie, iż przed uzyskaniem pozwolenia na budowę inwestor zobowiązany jest wystąpić do starostwa z wnioskiem o ustalenie warunków wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej. W stwierdzeniu tym Starosta zdaniem skarżącej jednoznacznie wskazał, iż nie musi ona wypełniać tego zobowiązania, albowiem wymóg ten dotyczy wyłącznie inwestora ubiegającego się o pozwolenie na budowę, natomiast skarżąca złożyła zgłoszenie w trybie art. 29 ust. 1 pkt 16 prawa budowlanego. W związku z tym Starosta wprowadził skarżącą w błąd co do wymogów, praw i obowiązków, albowiem w jednym postanowieniu została zobowiązana do przedłożenia w/w dokumentów, a z kolejnego wynika, iż tego wymogu nie musi spełnić. Niezależnie od tego strona złożyła stosowny wniosek w dniu 21 grudnia 2020 r. i stosowną decyzję o wyłączeniu gruntów otrzymała. W związku z powyższym art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego został zastosowany błędnie i de facto termin na uzyskanie w/w wymogu nadal nie biegnie dla strony, albowiem takie sformułowanie praw i obowiązków dla strony nie może działać na jej niekorzyść. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). W myśl cytowanego art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożyła skarżąca, natomiast organ w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o tym fakcie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z treści art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji obydwu instancji), nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia budowa m.in. wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m² powierzchni działki. Z akt sprawy wynika, iż obiekt objęty dokonanym w niniejszej sprawie zgłoszeniem spełnia przesłanki wynikające z tego przepisu. Wojewoda zasadne uznał zatem, iż obiekt zgłoszony przez skarżącą zwolniony został z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast wymagane było uprzednie dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (w niniejszej sprawie Staroście ). Z akt sprawy wynika nadto, że część działki nr ewid. [...], na której według zgłoszenia zaplanowany został budynek, stanowiła użytek rolny o klasie RIIIb. W myśl art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji) wyłączenie z produkcji m.in. użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się co do zasady rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów (art. 4 pkt 11 ustawy). Organy zasadnie uznały zatem, iż niezbędnym było wykazanie przez skarżącą jako inwestora, iż uzyskała zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolnej tej części działki, na której zaplanowała wykonanie objętego zgłoszeniem obiektu budowlanego. Stąd też postanowieniem Starosty z dnia [...] sierpnia 2020 r. skarżąca została prawidłowo wezwana do uzupełnienia przedłożonego zgłoszenia m.in. ostateczną decyzję o wyłączeniu gruntu z użytkowania rolniczego, wymaganą przepisem art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W skardze podniesiono zarzut wprowadzenia skarżącej w błąd co do braku konieczności przedłożenia wraz ze zgłoszeniem ostatecznej decyzji o wyłączeniu z produkcji użytku rolnego. Miało to nastąpić poprzez zawarcie w treści postanowienia Starosty z dnia [...] września 2020 r. w przedmiocie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych wskazania, iż przed uzyskaniem pozwolenia na budowę inwestor zobowiązany jest wystąpić do Starostwa z wnioskiem o ustalenie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej. Zgodnie z argumentacją przedstawioną w skardze ze wskazania tego wynika, iż skarżąca nie była do tego zobowiązana, gdyż wymóg ten dotyczy wyłącznie inwestora ubiegającego się o pozwolenie na budowę, natomiast skarżąca przedłożyła zgłoszenie w trybie art. 29 ust. 1 pkt 16 prawa budowlanego. Odnośnie tego zarzutu należy zwrócić uwagę, iż po pierwsze, postanowienie Starosty z dnia [...] września 2020 r. nr [...] zostało wydane w innym postępowaniu aniżeli dotyczące zgłoszenia budowy w trybie art. 29 prawa budowlanego, a mianowicie w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla omawianej inwestycji, prowadzonym przez Wójta Gminy. Zapadło ono w trybie art. 106 k.p.a., regulującego współdziałanie organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Po drugie natomiast, w uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, iż przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych inwestor zobowiązany jest wystąpić do Starostwa z wnioskiem o ustalenie warunków wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej. Postanowienie to zawiera zatem wyraźne odesłanie do przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w myśl którego wydanie decyzji, o której mowa w ust. 1 i 2 (a zatem decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych, co zostało omówione wyżej) następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Wskazany w treści postanowienia z dnia [...] września 2020 r. przepis w sposób jednoznaczny i niewątpliwy przewiduje zatem wymóg uprzedniego wydania decyzji o wyłączeniu z produkcji użytków rolnych zarówno w odniesieniu do pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych. Z powyższych przyczyn zarzut wprowadzenia skarżącej w błąd co do braku konieczności przedłożenia ostatecznej decyzji o wyłączeniu z produkcji użytku rolnego, nie mógł zostać uwzględniony. Przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie można bowiem odczytywać w sposób skutkujący przyjęciem, że w przypadku inwestycji niewymagających pozwolenia na budowę, dla których przepisy dopuszczają realizację jedynie na podstawie zgłoszenia w trybie art. 29 prawa budowlanego, wyłączone zostaje działanie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Taka interpretacja w sposób istotny wypaczałaby cel ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegający na tym, że ma ona chronić rolnicze wykorzystanie gruntów poprzez m.in. ograniczenie możliwości ich wykorzystania na inne cele. Przepisy tej ustawy znajdują zastosowanie w sytuacjach, gdy może nastąpić – pod pewnymi warunkami – zmiana sposobu wykorzystywania gruntów chronionych ustawą na cele inne aniżeli rolnicze. To zaś, jak grunt rolny ma zostać wykorzystany, nie zależy od tego, czy dana inwestycja – zaplanowana na gruncie rolnym przez inwestora – wymaga pozwolenia budowlanego, czy też jedynie zgłoszenia, ale od tego, jaki jest charakter tej inwestycji i czy zmieni się wobec tego sposób wykorzystania gruntu rolnego po jej zrealizowaniu. Oznacza to, że także w przypadku niektórych inwestycji wymagających jedynie zgłoszenia, w pewnych sytuacjach identyfikowanych z punktu widzenia wyżej określonego celu ochronnego ustawy, zajdzie konieczność uzyskania przez inwestora przed takim zgłoszeniem decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, iż taką interpretację potwierdzają również wypowiedzi doktryny dotyczące trybu wniesienia przez organ sprzeciwu odnośnie zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 prawa budowlanego. Wedle tego przepisu właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Stwierdza się mianowicie, że przez "inne przepisy" należy rozumieć regulacje zawarte w aktach prawa powszechnie obowiązującego, ograniczające możliwość prowadzenia w danym miejscu budowy lub wykonywania określonych robót budowlanych, jak na przykład przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. Komentarz do art. 30 Prawa budowlanego w: Prawo budowlane z komentarzem pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2015, str. 357). Regulacja art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych określa jedynie wymóg co do momentu uzyskania decyzji wyłączającej grunty rolne z użytku rolnego wskazując, że winno to nastąpić – interpretując przepis szerzej – przed zakończeniem procedury określonej w przepisach prawa budowlanego, stanowiącej podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych (por. wyrok WSA w Krakowie z 17 maja 2016 r., II SA/Kr 329/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może zatem przyjąć zgłoszenia przedsięwzięcia, które nie jest związane z rolniczym wykorzystywaniem gruntu, jeżeli inwestor nie uzyskał decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji. W sytuacji, gdy zamierzenie budowlane realizowane jest na terenach rolnych bądź leśnych, inwestor zobligowany jest uzyskać decyzję o wyłączeniu tych gruntów z produkcji. Jeżeli inwestor taką decyzją nie dysponuje, wówczas organ zobligowany jest do podjęcia decyzji o sprzeciwie (por. wyrok WSA w Opolu z 14 lipca 2016 roku, II SA/Op 155/16). Zgodnie z art. 30 ust. 5d prawa budowlanego nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu wskazanego w art. 30 ust. 5. Termin ten ponownie biegnie zaś od daty uzupełnienia zgłoszenia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. Starosta na wniosek skarżącej przedłużył termin do uzupełnienia zgłoszenia do dnia 30 listopada 2020 r. Początkowym dniem biegu terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 prawa budowlanego, był zatem w niniejszej sprawie dzień następny po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w tym postanowieniu, a więc 1 grudnia 2020 r. (por. przykładowo wyroki NSA z 25 sierpnia 2011 r., II OSK 1185/10 oraz z 21 kwietnia 2009 r., II OSK 574/08, wyroki WSA w Warszawie z 24 listopada 2020 r., VII SA/Wa 1548/20 oraz z 2 września 2020 r., VII SA/Wa 687/20). Z uwagi na fakt, że zgłoszenie nie zostało uzupełnione w wyznaczonym skarżącej terminie upływającym w dniu 30 listopada 2020 r. poprzez przedłożenie wymaganej decyzji o wyłączeniu z produkcji użytku rolnego, zaistniały podstawy aby organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. wniósł sprzeciw (skorygowany następnie zaskarżoną decyzją Wojewody) na podstawie art. 30 ust. 5c prawa budowlanego, w myśl którego w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Odnosząc się do podniesionego w skardze argumentu, iż skarżąca złożyła stosowny wniosek w dniu 21 grudnia 2020 r. i otrzymała decyzję o wyłączeniu z produkcji użytku rolnego należy wskazać, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji Wojewody ([...] lutego 2021 r.) decyzja ta nie miała cechy ostateczności. Jak wynika bowiem z akt sprawy (k. 60 akt sądowych), dla działki objętej zgłoszeniem w dniu [...] stycznia 2021 r. została wydana decyzja nr [...] zezwalająca na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej, jednakże pełnomocnik skarżącej wniósł od tej decyzji odwołanie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] stycznia 2021 r. Następnie w wyniku wniesienia przez pełnomocnika skarżącej skargi na powyższą decyzję, wyrokiem z dnia 21 lipca 2021 r. II SA/Go 599/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. stwierdził nieważność powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, iż organy nieprawidłowo zastosowały art. 30 ust. 5c prawa budowlanego. Odnośnie podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, iż postępowanie zgłoszeniowe jest uproszczonym postępowaniem szczególnym, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgłoszenie zamiaru wykonywania określonych robót budowlanych oceniać należy jako oświadczenie inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji inwestycji budowlanej, a nie wniosek o wszczęcie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z 20 marca 2013 r., II OSK 2228/11, z 30 sierpnia 2011 r., II OSK 1240/1, z 6 marca 2009 r., II OSK 307/08; z 21 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 724/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyniku dokonania zgłoszenia organ prowadzi tzw. postępowanie gabinetowe, a podejmowane w jego toku czynności nie mają charakteru procesowego w rozumieniu przepisów k.p.a. Działania te mają na celu sprawdzenie, czy objęte zgłoszeniem budowa lub roboty budowlane podlegają zgłoszeniu zgodnie z art. 29 w związku z art. 30 ust. 1 prawa budowlanego, czy ustalenie tego jest możliwe na podstawie przedłożonych dokumentów oraz czy nie mają miejsca inne okoliczności wymienione w art. 30 ust. 6 i ust. 7 tej ustawy, wykluczające zgłoszenie jako prawną formą powiadomienia organu pozwalającą na rozpoczęcie robót budowlanych. W celu doprowadzenia do kompletności zgłoszenia organ, stosownie do treści art. 30 ust. 5c ustawy, nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Kwestie zgłoszenia i jego uzupełnienia, do chwili ewentualnego podjęcia decyzji o sprzeciwie, są regulowane wyłącznie przez prawo budowlane. Dopiero wniesienie sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 i 5c prawa budowlanego, następuje w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, do którego mają zastosowanie przepisy k.p.a. Sprzeciw oznacza brak zgody na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej inwestycji budowlanej, stanowi więc rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, będąc decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. Tym samym nie są trafne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów k.p.a. w odniesieniu do etapu sprawy sprzed wydania przez organ I instancji decyzji o sprzeciwie. Odnosząc natomiast podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania do dalszego jego etapu (po wniesieniu w drodze decyzji sprzeciwu przez organ I instancji) należy stwierdzić, iż wbrew tym zarzutom z akt sprawy nie wynika, aby postępowanie to było dotknięte wadami procesowymi skutkującymi koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji Wojewody z obrotu prawnego. Ponadto decyzja ta zawiera wszystkie niezbędne elementy, w tym przytoczenie znajdujących zastosowanie przepisów prawnych oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Zawarto w niej najistotniejsze konkluzje wynikające z okoliczności sprawy, niezbędne dla jej rozstrzygnięcia oraz dokonano oceny zawartego w jej aktach materiału dowodowego zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów, prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, czego wyrazem są pisemne motywy zapadłego rozstrzygnięcia, w pełni oddające stan sprawy i zawierające przekonującą argumentację, a więc odpowiadające wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Niezależnie od powyższego na marginesie należy wskazać, iż zaskarżona decyzja Wojewody nie zamyka skarżącej możliwości wystąpienia z ponownym zgłoszeniem budowy, uzupełnionym i kompletnym, zawierającym wszystkie dokumenty wymagane ustawą Prawo budowlane (por. przykładowo wyrok WSA w Gliwicach z 10 maja 2016 r., II SA/Gl 128/16, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl) – o ile decyzja Starosty z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] o wyłączeniu z produkcji użytku rolnego posiada obecnie przymiot ostateczności – jak sygnalizował to pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia [...] października 2021 r. W świetle powyższego Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, w związku z czym na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.