II SA/Go 599/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M.M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] – działając na podstawie art. 4 pkt 13, art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1-4, 6, 7, 13, 14 pkt 1, art. 30 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.; dalej jako u.o.g.r.l.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej jako k.p.a.) – po rozpatrzeniu wniosku M.M. o wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej, przeznaczonych pod budowę budynku rekreacji indywidualnej do 35m2, na działce nr [...] o całkowitej powierzchni 0,0900 ha, położonej w [...]: zezwolił na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej o powierzchni 0,0305 ha, stanowiących część działki nr [...], położonych w [...], sklasyfikowanych jako grunty orne klasy Illb - objętych ochroną prawną, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego oraz określił obowiązki i warunki z tym zawiązane. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że z danych ewidencji gruntów i mapy glebowo-rolniczej znajdującej się w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wynika, że działka nr [...] o całkowitej pow. 0,0900 ha, stanowi użytki rolne sklasyfikowane jako grunty orne klasy V i Illb - objęte ochroną prawną, wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego. Wyłączeniu i opłatom gruntów rolnych z produkcji rolniczej, do których mają zastosowanie przepisy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podlega część działki nr [...] o pow. 0,0305 ha, stanowiąca grunty orne klasy Illb. Natomiast pozostała część działki nr [...] o pow. 0,0595 ha, stanowi grunty orne klasy V, które podlegają wyłączeniu, lecz nie podlegają opłatom. Należność została wyliczona zgodnie z art. 12 ust. 7 u.o.g.r.l., gdzie ustalono, że za wyłączenie 1 ha gruntów rolnych sklasyfikowanych jako grunty orne klasy Illb - objętych ochroną prawną, należność wynosi 262.305,00 zł. W związku z tym, należność za powierzchnię 0,0305 ha wynosi odpowiednio 8.000,30 zł. Zgodnie z art. 4 pkt 13 u.o.g.r.l. opłata roczna stanowi 10% należności i w niniejszym przypadku wynosi 800,00 zł. Obowiązek wnoszenia należności i opłat rocznych powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji (art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l.). Należność uiszcza się w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja nakładająca obowiązek wnoszenia opłat stała się ostateczna (art. 12 ust. 13 u.o.g.r.l.), a opłaty roczne w terminie do 30 czerwca tego roku (art. 12 ust. 14 u.o.g.r.l.). Po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, za który art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. przyjmuje rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów, co oznacza rozpoczęcie budowy, odnotowane w dzienniku budowy, zostanie wydana kolejna decyzja określająca należność pomniejszoną o wartość gruntu i obowiązek wnoszenia opłat. Powyższa decyzja została doręczona dorosłemu domownikowi M.M., a mianowicie jej ojcu w dniu 4 lutego 2021 r. W odwołaniu od powyższej decyzji - nadanym w dniu 24 lutego 2021 r. – M.M. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie: 1) art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., przez wydanie decyzji o wyłączeniu gruntów z użytkowania podczas gdy z księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy o nr [...] nie wynika, iż działka w całości stanowi grunty rolne, 2) art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l., przez nałożenie opłaty rocznej za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej podczas gdy grunty nie są gruntami rolnymi, 3) art. 14 ust. 1 u.o.g.r.l., przez nałożenie opłaty za wyłączenie gruntów w wysokości 8000,30 zł, podczas gdy zgodnie z treścią KW [...] grunty nie są rolne, 4) art. 7 k.p.a., przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i prowadzenie postępowania w sposób niepodejmujący wszelkich czynności do wyjaśnienia sprawy, 5) art. 9 k.p.a., przez naruszenie zasady informowania stron, 6) art. 10 k.p.a., przez uniemożliwienie stronie brania czynnego udziału w postępowaniu. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] – działając na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 11 ust. 1 i 1a u.o.g.r.l. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l., gruntami rolnymi, w rozumieniu tej ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Zgodnie z § 68 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 393), grunty rolne dzielą się na użytki rolne, do których zalicza się m.in. grunty orne oznaczone symbolem — R. Na gruncie u.o.g.r.l. istotne jest, że ustawodawca powiązał pojęcie użytków rolnych z zapisem w ewidencji gruntów. Zatem, pojęcie użytków rolnych ma charakter ewidencyjny (formalny). Grunt jest użytkiem rolnym wtedy, gdy jako użytek rolny został określony w ewidencji gruntów. Dodatkowo, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm.) podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Dlatego też zapisy co do określenia przeznaczenia nieruchomości zawarte w księdze wieczystej powinny następować na podstawie zapisów zawartych w ewidencji gruntów, a nie odwrotnie. Dla ustalenia rolniczego przeznaczenia gruntów w kontekście zastosowania art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. zasadnicze znaczenie mają zapisy w ewidencji gruntów, co jednoznacznie wynika z ustawy (art. 2 u.o.g.r.l.), a nie zapisy w księdze wieczystej, czy jakimkolwiek innym zbiorze, czy ewidencji. Na gruncie rozpoznawanej spraw zapisy w ewidencji gruntów jednoznacznie wskazują, że działka nr [...] stanowi grunty orne o pow. 0,09 ha. Na działkę tę składają się grunty orne klasy Rlllb o pow. 0,0305 ha oraz klasy RV o pow. 0,0595 ha, co również wynika wprost z zapisów w ewidencji gruntów. Kwestia ta była wyjaśniona również w decyzji o warunkach zabudowy [...] listopada 2020 r., nr [...]. Zatem wątpliwości nie budzi zarówno rodzaj użytków, jak również ich powierzchnia przyporządkowana do poszczególnej klasy gruntów ornych. Dodatkowo, powierzchnia jaką zajmują grunty orne poszczególnych klas została uwidoczniona na mapach geodezyjnych stanowiących podstawę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Nie budzi wątpliwości, że zamierzenie budowlane planowane przez skarżącą ma zostać zlokalizowane na części działki obejmującej grunty orne klasy Rlllb. W wyniku realizacji inwestycji powstanie nie tylko budynek rekreacyjny, ale również towarzysząca mu infrastruktura techniczna i zagospodarowanie terenu. Teren ten będzie w konsekwencji wyłączony z produkcji rolnej, co dobrze uwidocznione jest na znajdującym się w aktach spraw rysunku. Pismem z dnia [...] maja 2021 r. M.M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję powielając zarzuty przytoczone w odwołaniu, dodatkowo zarzucając naruszenie art. 15 k.p.a., przez prowadzenie postępowania wbrew zasadzie dwuinstancyjności i prowadzenie postępowania w sposób powtarzalny w obu instancjach. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie uchylenie i przekazanie decyzji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli przeprowadzonej w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 1 i 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Starosty zezwalającą skarżącej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej o powierzchni 0,0305 ha, stanowiących część działki nr [...], położonych w [...], sklasyfikowanych jako grunty orne klasy Illb oraz ustalającą obowiązki i warunki za wyłączenie tych gruntów rolnych. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, gdyż organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 k.p.a.) Stosownie do art. 129 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§ 1) w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (§ 2). Termin do wniesienia odwołania jest terminem ustawowym, a więc nie może być przedłużany ani skracany przez organ administracji publicznej. Jest terminem procesowym obliczanym według przepisów k.p.a. oraz terminem zawitym, którego upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. W konsekwencji jeżeli strona uchybiła czternastodniowemu terminowi na złożenie odwołania i organ nie przywrócił terminu do złożenia tego środka zaskarżania, wówczas decyzja wydana w I instancji jest ostateczna (art. 16 § 1 k.p.a.). Sprawa rozstrzygnięta ostateczną decyzją nie może być co do zasady ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Podjęcie przez organ odwoławczy czynności zmierzających do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy każdorazowo poprzedza postępowanie wstępne, w trakcie którego organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie między innymi, czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu, określanego w art. 129 § 2 k.p.a. Przeprowadzenie wspomnianych czynności wstępnych jest obligatoryjne. Ewentualne ustalenie, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu skutkuje tym, że organ nie rozpoznaje odwołania merytorycznie, nie rozważa argumentacji strony, lecz postanowieniem stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 134 k.p.a. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2011, s. 503, uchwałę NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 11/98, ). W kontrolowanej sprawie Kolegium rozpoznało odwołanie skarżącej, mimo że zostało ono wniesione po upływie ustawowego, czternastodniowego terminu, określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że decyzja organu I instancji została doręczona dorosłemu domownikowi skarżącej, tj. jej ojcu w dniu 4 lutego 2021 r., co wynika zarówno z daty obok podpisu wyżej wymienionego, jak i daty wskazanej przez pracownika poczty oraz datownika placówki oddawczej. Doręczenie domownikowi strony jest dopuszczone przez przepisy k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 43 zd. 1 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Doręczenie przewidziane w tym przepisie oparte jest zatem na domniemaniu doręczenia pisma adresatowi, co oznacza przyjęcie, że wywołało ono skutek prawny. Miarodajną więc będzie data przyjęcia pisma przez dorosłego domownika bez konieczności badania, czy domownik wywiązał się z obowiązku przekazania przesyłki adresatowi (por. wyrok NSA z 17 listopada 2009 r., II GSK 208/09, wyrok NSA z 18 stycznia 2012 r., II OSK 2070/10 , wyrok NSA z 1 lutego 2011 r., II OSK 1098/10). Podjęcie przesyłki adresowanej do strony postępowania przez dorosłego domownika i złożenie podpisu na zwrotnym potwierdzeniu odbioru oznacza podjęcie się przez niego oddania pisma (decyzji) adresatowi. Przepis art. 43 k.p.a. nie przewiduje składania przez domownika odbierającego pismo pisemnego zobowiązania do oddania pisma adresatowi (czy to w postaci złożenia pisemnego oświadczenia, czy podpisania zobowiązania już zamieszczonego na druku poświadczenia odbioru) jako warunku uznania doręczenia w trybie tego przepisu za prawidłowe. Doręczający jest natomiast obowiązany uzyskać pokwitowanie odbioru od osoby, która chce i może, zgodnie z przepisem art. 43 k.p.a., odebrać pismo. Odmowa pokwitowania przesyłki jest tożsama z brakiem woli lub możliwości przekazania pisma adresatowi, a to oznaczać będzie konieczność odstąpienia od doręczenia w trybie zastępczym (por. wyrok NSA z 17 listopada 2009 r. , II GSK 208/09, postanowienie NSA z 8 listopada 2007 r., II GSK 192/07, wyrok NSA z 17 października 2017 r., II OSK 2673/16, K. Kędziora, K.p.a. Komentarz, C.H .Beck 2017, t. 4 do art. 43, M. Jaśkowska, M Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do k.p.a., LEX/el 2021, t. 4 do art. 43). Fakt, iż na potwierdzeniu odbioru figuruje jedynie nazwisko osoby odbierającej przesyłkę bez podania imienia, nie daje podstaw do przyjęcia założenia, że doręczyciel nie doręczył przesyłki właściwej osobie. Przepis art. 46 § 1 k.p.a. wymaga, aby odbierający pismo potwierdził doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2017 r., II OSK 2996/15, postanowienie WSA w Szczecinie z 20 września 2014 r., II SA/Sz 616/14). Jeśli nie ma czytelnego podpisu określającego imię i nazwisko osoby, której doręczono jako domownikowi, ewentualnie wskazano jedynie nazwisko, konieczne jest zawarcie na poświadczeniu odbioru adnotacji wskazującej na powiązanie z adresatem przesyłki np. że przesyłkę odebrał ojciec, matka, brat. Tylko spełnienie tych wymogów pozwala na zidentyfikowanie osoby odbierającej pismo i ustalenie, czy odbioru dokonał domownik (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., II OSK 2641/15). W świetle powyższych rozważań wszystkie powyższe wymagania zostały spełnione, aby uznać, iż doszło do skutecznego doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji w dniu 4 lutego 2021 r. Podpis bowiem osoby, której doręczono tą decyzję ogranicza się wprawdzie jedynie do podania nazwiska "M.", jednakże na zwrotnym poświadczeniu odbioru znajduje się adnotacja, iż odebrał go domownik będący ojcem. Podkreślenia wymaga, iż awizowana przesyłka pocztowa może zostać wydana ze skutkiem doręczenia zastępczego również osobie pełnoletniej zamieszkałej razem z adresatem. Kwestię tę wiążąco reguluje art. 37 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz.U. z 2020 r., poz. 1041), zgodnie z którym przesyłka pocztowa, jeżeli nie jest nadana na poste restante, może być wydana ze skutkiem doręczenia osobie pełnoletniej zamieszkałej razem z adresatem, jeżeli adresat nie złożył w placówce pocztowej zastrzeżenia w zakresie doręczenia przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego - w placówce pocztowej, po złożeniu na piśmie oświadczenia o zamieszkiwaniu razem z adresatem. W art. 37 ust. 3 ww. ustawy zawarto zastrzeżenie, że przepis ust. 2 nie narusza przepisów innych ustaw dotyczących sposobu, zasad i trybu doręczeń, co potwierdza przywołany wyżej wniosek, że w sytuacji braku odmiennego uregulowania powyższej kwestii wydania przesyłki w k.p.a., wskazany przepis ustawy – Prawo pocztowe należy uznać za normę uzupełniającą regulację zawartą w k.p.a. (por. postanowienie NSA z 20 czerwca 2018 r., II OZ 612/18, postanowienie NSA z 5 lutego 2020 r., II OZ 91/20). Zauważyć przy tym trzeba, że ten kierunek interpretacji był przyjmowany również na tle wcześniej obowiązujących przepisów Prawa pocztowego (por. wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., sygn. II OSK 1205/10; wyrok NSA z 23 listopada 2000 r., V SA 796/00), jak również odnosi się do analogicznie brzmiącej regulacji zamieszczonej w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, gdyż także przy doręczeniach dokonywanych przez organy podatkowe obowiązuje reguła, że awizowana przesyłka pocztowa może zostać wydana ze skutkiem doręczenia zastępczo również osobie pełnoletniej zamieszkałej razem z adresatem (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. II FSK 32/16). W związku z powyższym, skoro skarżącej skutecznie doręczono zaskarżoną decyzję w dniu 4 lutego 2021 r., to odwołanie można było zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. złożyć najpóźniej do dnia 18 lutego 2021 r. Skarżąca nadała odwołanie w dniu 24 lutego 2021 r. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika aby strona domagała się przywrócenia terminu do złożenia środka odwoławczego. Stąd też należało uznać, iż Kolegium rozpoznało odwołanie od ostatecznej decyzji. W konsekwencji Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł jak w pkt I wyroku. Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ze względu na rozpoznanie odwołania złożonego po terminie, Sąd nie był uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i odniesienia się do zarzutów skargi. O należnych skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II wyroku). Koszty te sprowadzają się do: - wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 200 zł, wynikającej z § 3 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst. jedn. Dz. U z 2021 r., poz. 535); - wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalonego zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.); - opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.