II SA/Go 431/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Zielonej Górze na uchwałę Sejmiku Województwa Lubuskiego z dnia [...] r., nr [...] w sprawie nadania statutu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "M." w Z. stwierdza nieważność uchwały Sejmiku Województwa Lubuskiego z dnia [...] r., nr [...] w całości. Sejmik Województwa, działając na podstawie art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. 112. 654 ze zm. - zwanej dalej: u.d.z.), podjął uchwałę nr [...] z dnia [...] grudnia 2011r. w sprawie nadania statutu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "M". Zgodnie z § 4 tej uchwały weszła ona w życie z dniem podjęcia. Powyższa uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa. Prokurator Okręgowy skargą z dnia [...] kwietnia 2016 r., zaskarżył przedmiotową uchwałę Sejmiku Wojewódzkiego w całości. Uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, w szczególności przepisów art. 89 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. 2013. 596 - zwanej dalej: u.s.w.) w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2011. 1172 ze zm. - zwanej dalej: ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych) i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez bezzasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów utworzonych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016. 718 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Prokurator wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Sejmik Województwa, w odpowiedzi na skargę, pismem z dnia 16 maja 2016 r., wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 54 § 2 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wskazując, iż uchwalony statut Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "M" obowiązywał tylko kilka miesięcy, gdyż na mocy uchwały z dnia [...] czerwca 2012 r. nr XXV/239/12 opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa w dniu 12 lipca 2012 pod poz. 1399, statut ten otrzymał nowe brzmienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Sejmiku Województwa z dnia [...] grudnia 2011 r. nr XVII/155/11 w sprawie nadania statutu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "M", podjęta na podstawie art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Kluczową kwestią w niniejszym postępowaniu jest dokonanie oceny, czy przedmiotowa uchwała Sejmiku Województwa stanowi akt prawa miejscowego i stosownie do art. 89 ust. 4 u.s.w. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, podlegać winna obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa. Konstytucja RP w art. 87 i 94 definiuje akty prawa miejscowego jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa. Także ustawa o samorządzie województwa odnosi się do tego pojęcia i w art. 89 ust. 1 stanowi, że akty prawa miejscowego ustanawia sejmik województwa, zaś zasady i tryb ogłoszenia aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłoszeniu aktów normatywnych. Konstytucja RP w art. 87 ust. 2 expressis verbis stanowi, że akty prawa miejscowego są źródłem powszechnie obowiązującego prawa o mocy terytorialnie zawężonej do obszaru działania organów, które je ustanowiły. Wskazane akty prawne wymieniają jako cechy charakterystyczne aktu prawa miejscowego posiadanie wyraźnego upoważnienia ustawowego do ich uchwalania przez jednostki samorządu terytorialnego lub terenowy organy administracji rządowej. Nadto adresatem kompetencji prawotwórczych są, w odniesieniu do aktów samorządowych, wspólnoty samorządowe. Dalszą regulację aktów prawa miejscowego zawierają przepisy prawa materialnego, w których zamieszczono delegacje ustawowe do uregulowania określonych kwestii. Te ostatnie przepisy prawa określają szczegóły dotyczące umocowania konkretnych organów do stanowienia prawa miejscowego w danym przedmiocie. Co prawda w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, niemniej przyjmuje się, iż taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy, tym samym mają one charakter generalny. Abstrakcyjność wyraża się z kolei w tym, iż dotyczą zachowań powtarzalnych, nie konsumujących się przez jednorazowe zastosowanie. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów, pozostających poza strukturą administracji. Przechodząc do analizy przepisów zakwestionowanej uchwały pod kątem stwierdzania, czy zawiera ona regulacje normatywne, której chociażby jedna z norm prawnych miała charakter aktu prawa miejscowego, należy przywołać podstawę prawną tego aktu jaką stanowi art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, zgodnie z którym statut nadaje podmiot tworzący. Wobec powyższej regulacji, poza sporem, pozostaje kwestia, że Sejmik Województwa był uprawniony do podjęcia uchwały w sprawie zmiany statutu wymienionemu w uchwale zakładowi leczniczemu. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Statut zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym oraz generalnym i wydany został przez ustawowo wskazany organ jednostki samorządowej na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Pogląd ten znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. II OSK 1818/12, wyrok NSA z dnia 10 września 2012 r., sygn. II OSK 1819/12), gdzie wypowiedziano pogląd, że uchwała w sprawie nadania statutu samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej jest aktem prawa miejscowego. U podstaw takiego stwierdzenia było uznanie, że przepisy zawarte w statucie posiadają charakter generalny i abstrakcyjny co oznacza, że są one adresowane do nieokreślonego kręgu osób, obejmując swymi unormowaniami sytuacje powtarzalne, regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełniają hipotezę norm zawartych w uchwale. Nie może być wątpliwości również co do tego, że jeżeli dana uchwała zawiera przynajmniej jedną taką normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Należy również wyjaśnić, że dany akt prawa miejscowego nie musi dotyczyć wszystkich mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego. Wystarczającym jest aby normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym zawarte w takim akcie były skierowane do nieograniczonego kręgu adresatów. Co więcej przedmiotowy statut nie ma jedynie charakteru wewnętrznego, ponieważ jego postanowienia określają także uprawnienia podmiotów zewnętrznych. Nadto regulacje statutu mają charakter abstrakcyjny i generalny, gdyż nie konsumują się przez jednokrotne zastosowanie, a ich postanowienia odnoszą się do każdego kto ma zamiar korzystać z usług tego podmiotu oraz jest zainteresowany działalnością Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "M". Za przepisy prawa miejscowego w statucie należy np. uznać postanowienia określające uprawnienia podmiotów zewnętrznych – pacjentów poprzez wskazanie rodzaju oferowanych przez zakład świadczeń zdrowotnych. Uznanie zaskarżonej uchwały za akt prawa miejscowego pociąga za sobą konieczność jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Z kolei art. 4 ust. 1 przedmiotowej ustawy przewiduje stosowne vacatio legis, gdyż stanowi, iż akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych co do zasady wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zgodnie natomiast z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Konstytucja RP wyklucza możliwość wejścia w życie aktu prawnego o charakterze normatywnym bez ogłoszenia go w ustawowo przewidzianym trybie. Zasady promulgacji uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, zawierających normy prawa miejscowego, zostały ustawowo określone w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 89 ust. 4 u.s.w.). Przepis art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów prawnych określa akty prawne, które podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W katalogu tym ustawodawca wskazał m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa oraz inne akty prawne, co do których obowiązek ich publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym wynika z przepisów szczególnych (art. 13 pkt 2 i 10 ustawy). Zatem z uwagi na zaliczenie statutu podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą do aktów prawa miejscowego, publikacja przedmiotowej uchwały w dzienniku urzędowym województwa jest warunkiem koniecznym jej wejścia w życie. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1213/10 (CBOSA), nie promulgowanie aktów prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa powodującym stwierdzenie ich nieważności. Akty normatywne niepublikowane nie wchodzą w życie zatem nie wiążą podmiotów do których zostały skierowane. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że skoro skarżona uchwała będąca aktem prawa miejscowego, a która co do jej wejścia w życie zawiera w § 4 postanowienie w brzmieniu: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia", czyli unormowanie niezgodne ze wskazanymi przepisami ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, jak i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz nie zostało opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa to oznacza, że nie tylko nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych, lecz jako sprzeczna z przepisami, o których mowa w art. 89 ust. 4 u.s.w. i jest nieważna w rozumieniu art. 82 ust. 1 u.s.w. Stanowi to istotne naruszenie prawa, skutkujące konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Nadto wymaga podkreślenia, iż w niniejszej sprawie, skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a jej wniesienie nie było ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Mając na uwadze, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to stosownie do art. 83 ust. 1 u.s.w. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. dopuszczalne jest w każdym czasie orzekanie o jej nieważności (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2006 r. I OSK 1336/05, LEX 194876). Odnosząc się natomiast do zawartej w odpowiedzi na skargę informacji, iż zaskarżona uchwała została uchylona należy wskazać, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nawet uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1719/11, LEX nr 114224 i orzeczenie tam przywołane). W wyroku z dnia 27 września 2007 roku w sprawie II OSK 1046/07 (Lex 384291) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym skutki prawne uchylonego aktu i stwierdzenie jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy ( w niniejszej sprawie sejmik wojewódzki) oznacza wyeliminowane uchwały ze skutkiem od daty uchylenia ( ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. W świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07 Lex 384291, wyrok NSA z 1 września 2010r., sygn. akt I OSK 368/10, wyrok NSA z dnia 4 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10 Lex 746796, postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13 Lex nr 1281479), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa Mając powyższe okoliczności na względzie, Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - uwzględnił skargę Prokuratora i stwierdził, iż zaskarżona uchwała jest nieważna w całości.