II SA/Go 437/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi W.W. na pismo Zarządu Województwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do postępowania konkursowego postanawia odrzucić skargę. W dniu [...] maja 2009 r. W.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na pismo Zarządu Województwa z [...] kwietnia 2009 r. nr [...], w sprawie odmowy przyjęcia aplikacji do postępowania konkursowego na stanowisko Dyrektora Samodzielnego Publicznego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych, określane przez niego jako: "akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu skarżący przedstawił następujący przebieg spornego postępowania: - [...] lutego br. o godz. 9:26 utworzony został w formacie PDF dokument pod tytułem: "Ogłoszenie o konkursie Dyr. Szpital", - [...] lutego br. o godz. 14:40:52 wytworzona została przez M.R. informacja publiczna o treści : "Nabory kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze - nabory aktualne Dyrektor Samodzielnego Publicznego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych", - [...] lutego informacja o naborze wraz z załącznikiem została zamieszczona na stronie internetowej Szpitala, - [...] marca br. skarżący złożył ofertę w ww. konkursie wraz z dokumentami, - [...] marca br. skarżący otrzymał informację o odrzuceniu jego oferty przez komisję konkursową z powodu wysłania jej po terminie (liczonym od dnia ukazania się ogłoszenia w prasie), - [...] marca br. skarżący złożył do Zarządu Województwa wniosek usunięcie naruszenia prawa poprzez zbadanie sprawy i nowe rozstrzygnięcie, - [...] marca br. W.W. wniósł skargę na rozstrzygnięcie w zakresie postępowania konkursowego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które w piśmie z [...] kwietnia uznało swą niewłaściwość do załatwienia sprawy i sprawę przekazało Zarządowi Województwa, - pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Zarząd Województwa odmówił przyjęcia aplikacji skarżącego z uwagi na złożenie jej z uchybieniem terminu, który upłynął z dniem [...] lutego br. (informacja w BIP została zamieszczona [...] lutego 2009 r. o godz. 8:21). W uzasadnieniu skargi i pismach uzupełniających z [...] sierpnia i [...] września 2009r. skarżący na podstawie dokonanej przez siebie analizy porównawczej zmian w rejestrze BIP UMW wywiódł, iż ogłoszenie o konkursie zostało umieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa w dniu [...] lutego 2009 r., a nie jak twierdzi organ [...] lutego. W konsekwencji, w ocenie skarżącego, składając swoją ofertę w przedmiotowym konkursie w dniu [...] marca 2009 r. dochował on terminu podanego w ogłoszeniu o konkursie, tj. terminu 20 dni od ukazania się ogłoszenia. Odpowiadając na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu pełnomocnik organu wskazał, iż zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga winna być odrzucona, bowiem sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Organ podkreślił, iż pismo z [...] kwietnia 2009 r. nie mieści się w zakresie znaczeniowym aktów lub czynności o charakterze publicznoprawnym, które mogą być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), gdyż nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów materialnego prawa administracyjnego oraz nie potwierdza żadnych uprawnień lub obowiązków. Zdaniem organu postępowanie konkursowe na wybór dyrektora Samodzielnego Publicznego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych, nie mieści się w zakresie władztwa administracyjnego, lecz co najwyżej w zakresie stosunków cywilnoprawnych z zakresu prawa pracy. Tym samym oświadczenie złożone w piśmie z [...] kwietnia 2009 r. nie jest oświadczeniem wiedzy z zakresu administracji publicznej lecz z zakresu prawa pracy. Organ wskazując na treści przepisów art. 44 ust. 3 i art. 44a ust. 1 pkt 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wywiódł, iż kwestia nawiązania stosunku pracy lub umowy cywilnoprawnej z kierownikiem zakładu opieki zdrowotnej stanowi realizację typowych cywilnoprawnych uprawnień właściciela – podmiotu który utworzył zakład opieki zdrowotnej. Ustawodawca pozostawił w gestii prawa cywilnoprawnego wyłonienie odpowiedniego kandydata na kierownika przedmiotowego zakładu, wyłączając z tego postępowania jakiekolwiek przepisy z zakresu materialnego prawa administracyjnego. Organ podkreślił przy tym, iż do wyboru kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej mocą ww. przepisu nie ma zastosowania procedura konkursowa określona w rozporządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 19 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu (Dz.U. Nr 115, poz. 749 z późn.zm.). W konsekwencji organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie dobrowolnie przyjął przeprowadzenie postępowania konkursowego, mając na uwadze konieczność bezstronnego wyboru kierownika, przekazując w tym celu swoje kompetencje komisji konkursowej, co nie zmienia jednak faktu, iż takie postępowanie oraz czynności komisji konkursowej nie podlegają kontroli sadów administracyjnych. Przywołując ponadto orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wskazał, iż same czynności konkursowe nie mieszczą się w pojęciu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, a są to czynności stricte z zakresu prawa pracy, zmierzające do wyboru odpowiedniego kandydata na stanowisko pracy, poprzedzające nawiązanie zobowiązaniowego stosunku pracy. Spory na tle legalności postępowania konkursowego należą zatem do kategorii spraw o roszczenia ze stosunku pracy, dochodzenie ich powinno następować przed sądem powszechnym- sądem pracy. Niezależnie od powyższego pełnomocnik Zarządu Województwa podniósł również, iż zarzuty merytoryczne skargi są nieuzasadnione. Zdaniem organu skarżący błędnie wyliczył termin dwudziestodniowy uprawniający do złożenia oferty w przedmiotowym konkursie, który upłynął w istocie z dniem [...] marca 2009 r. Ogłoszenia o konkursie zostały bowiem umieszczone w dniu [...] lutego 2009 r. zarówno w Gazecie Wyborczej, Gazecie, jak i na stronach internetowych Urzędu Marszałkowskiego w Biuletynie Informacji Publicznej. Organ zaprzeczył zarzutowi, co do ukazania się ogłoszenia w BIP dzień później tj. [...] lutego 2009 r., na potwierdzenie czego przedłożył wydruk z rejestru zmian BIP (mechanizm dziennika uwidaczniający wszystkie zmiany jest prowadzony automatycznie i nie ma możliwości jego modyfikacji). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. W myśl przepisów art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie jedynie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sadową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Z tak oznaczonego zakresu sprawowania kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i ich właściwości wynika, że dla uznania właściwości sądu administracyjnego konieczne jest nie tylko to, że przedmiotem sprawy jest działalność administracji publicznej, ale także to, że sprawa jest załatwiana w takiej prawnej formie jej działania, która poddana została kontroli sądu administracyjnego, albo zamieszczenie w ustawie wyraźnego przepisu wskazującego ma możliwość wniesienia danej sprawy do sądu administracyjnego Postępowanie sądowoadministracyjne jest uruchamiane skargą uprawnionego podmiotu. Skarżący, jako dysponent skargi, obowiązany jest samodzielnie wskazać konkretną decyzję, postanowienie, akt administracyjny lub czynność, której dotyczy jego skarga. Określenie przedmiotu skargi wiąże sąd i wyznacza granice sprawy sądowoadministracyjnej. Po myśli art. 134 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z powyższego przepisu wynika, że Sąd władny jest uwzględnić skargę ze względu na inne uchybiania niż te, które wskazał skarżący. Sąd jest jednak związany zakresem rozstrzygnięcia indywidualnego aktu stanowiącego przedmiot skargi. Sąd nie może zatem z urzędu zmienić przedmiotu skargi przez objęcie nią innego aktu. Na wstępie dalszych rozważań uściślenia wymaga przedmiot kontroli sądowej w przedmiotowej sprawie, którym wedle intencji skarżącego wyrażonej w skardze, (uzupełnionej pismem procesowym z dnia [...] sierpnia 2009 r.) jest pismo Zarządu Województwa z dnia [...] kwietnia 2009 r., określane przez niego jako akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. dotyczący odmowy przyjęcia aplikacji do postępowania konkursowego na stanowisko Dyrektora SP Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych. Z treści uzupełniającego pisma procesowego z [...] sierpnia 2009 r., stanowiącego odpowiedź skarżącego na wezwanie sądu do sprecyzowania przedmiotu skargi (k. 40,45-46) wynika nadto jednoznacznie, iż skarżący nie zaskarżył pisma przewodniczącego komisji konkursowej z [...] marca 2009 r. w sprawie zwrotu oferty w konkursie na Dyrektora SP Szpitala, innej czynności komisji konkursowej, ani też aktu, uchwały Zarządu Województwa z dnia [...] kwietnia 2009 r. – w sprawie odmowy przyjęcia aplikacji do postępowania konkursowego na ww. stanowisko. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi rozważenia wymaga kwestia jej dopuszczalności. W zakresie właściwości sądów administracyjnych i sądów powszechnych w sprawach konkursów na stanowiska publiczne zasadniczo w orzecznictwie prezentowane były dwa stanowiska. Według pierwszego rozstrzygnięcie konkursu na wyższe stanowiska w służbie cywilnej jest sprawą z zakresu prawa pracy (postanowienie SN z dnia 13 października 2005 r. sygn. akt II PK 337/07), a sprawy na ich tle należą do kategorii spraw o roszczenia związane ze stosunkiem pracy. W orzeczeniu tym Sąd Najwyższy odwołał się do swego stanowiska wyrażonego w sprawie konkursów organizowanych na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) w postanowieniu z dnia 29 sierpnia 2001 r. sygn. akt III RN 123/01 (OSNP 2002, nr 12, poz. 282), w którym stwierdził, że czynności podejmowane przez organy gminy, a z ich umocowania także przez komisję konkursową, zmierzają do realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora szkoły publicznej kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, nie mają charakteru działań z zakresu administracji publicznej, lecz są czynnością z zakresu prawa pracy, prowadzącą do nawiązania stosunku pracy. Zbliżone stanowisko zajął WSA w Rzeszowie w postanowieniu z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Rz 820/04 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 października 2005 r. sygn. akt I OSK 143/05. Oddalając skargę, Sąd wyraził w nim pogląd, że zaskarżone czynności nie zostały podjęte w sferze administracji publicznej, lecz powodem niedopuszczalności skargi było uznanie, iż żaden przepis prawa nie stanowi bezpośredniego źródła wynikających bezpośrednio z przepisów prawa uprawnień dla uczestników konkursu. Odmienny pogląd zaprezentowany został między innymi w postanowieniach NSA z dnia 13 grudnia 2003 r. (sygn. akt II SA 1432/00) i z 9 maja 2001 r. (sygn. akt II SA 3381/00) oraz w wyroku z dnia 14 lutego 2001 r. (sygn. akt II SA 2908/00), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozstrzygnięcia wyników konkursu, w tym konkursu na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, są aktami stosowania prawa przez organ administracji i podlegają kognicji sądów administracyjnych. Postępowanie kwalifikacyjne, poprzedzające mianowanie w służbie cywilnej, pozostaje poza stosunkiem pracy, ponieważ chodzi w nim jedynie o sprawdzenie kwalifikacji kandydata do mianowania go na określone stanowisko, a nie o mianowanie na to stanowisko. Poprzedza ono powstanie stosunku pracy i kończy się rozstrzygnięciem w postaci ustalenia wyniku konkursu. Wszystkie rozstrzygnięcia w tym postępowaniu podlegają kognicji sądu administracyjnego, a postępowanie to ma charakter administracyjnoprawny. Postępowanie to dzieli się na dwa odrębne pod względem prawnym etapy: ustalenie uprawnienia do mianowania na wyższe stanowisko i mianowanie na stanowisko. Konkurs poprzedza powstanie stosunku pracy i kończy się rozstrzygnięciem - ustaleniem jego wyników. W orzeczeniach tych dominował pogląd, że rozstrzygnięcia w postępowaniu konkursowym mają charakter decyzji administracyjnych bądź też, jako należące do zakresu administracji publicznej, stanowią czynności dotyczące uprawnień wynikających z przepisów prawa i podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2004 r., sygn. akt OSK 460/04). W postanowieniu z dnia 13 stycznia 2000 r. (sygn. akt III RN 123/99, opubl. OSNP 2000/21/779) Sąd Najwyższy uznał, że czynności urzędowe podejmowane przez organy gminy lub z ich umocowania przez powołaną w tym celu komisję konkursową, zmierzającą do realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły podstawowej kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, mają znamiona prawne działań z zakresu administracji samorządowej sprawowanej przez organy gminy (art. 5 ust. 5 oraz art. 36, 36a ust. 1-5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, jt. Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm. w związku z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jt. Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) i podlegają zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 16 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.). Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest pogląd prawny wyrażony w postanowieniu z dnia 14 kwietnia 2005 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt. OSK 916/04 LEX 169412), iż sprawa powierzenia stanowiska dyrektora szkoły podlega kognicji sądów administracyjnych. O dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności zmierzających do realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora szkoły wypowiedział się również Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 6 grudnia 2005 r. (sygn. akt III PK 96/05, opubl. OSNP 2006/21-22 poz. 318). Uznał, że czynności te mają znamiona prawne działań z zakresu publicznej administracji samorządowej sprawowanej przez organ gminy. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r. (sygn. akt I OPS 4/06, opubl. ONSAiWSA 2007/2/28) stwierdził, że akt właściwego ministra orzekający o unieważnieniu postępowania konkursowego na funkcję dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej przeprowadzonego na podstawie art. 21 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 33, poz. 388 ze zm.), może być zaskarżony do sądu administracyjnego przez osobę, która wygrała unieważniony konkurs. Jednocześnie NSA wskazał, iż czynnościom komisji konkursowej, podejmowanym na podstawie rozporządzenia Ministra Nauki z dnia 10 września 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad postępowania konkursowego przy wyłanianiu kandydatów na funkcje dyrektora jednostki badawczo rozwojowej (Dz.U. z 2001 r. Nr 101 poz. 1101), nie można przypisać cech czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy ppsa. Komisja konkursowa powołana celem wyłonienia kandydata na dyrektora jednostki rozwojowo-badawczej nie ma charakteru organu administracji publicznej ani w znaczeniu prawnoustrojowym, ani funkcjonalnym, a jej rola sprowadza się do spełnienia funkcji doradczej dla organu administracji przy wyborze odpowiedniego kandydata na ww. stanowisko. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy również podkreślić stanowisko zaprezentowane w zdaniu odrębnym od uzasadnienia powyższego postanowienia (sędziego NSA Włodzimierza Rymsa), który wskazał, że w licznych ustawach, w przypadkach powoływania na określone stanowiska (obsadzania tych stanowisk) przez organy administracji publicznej, przyjmowane jest rozwiązanie, iż powołanie na stanowisko (do pełnienia funkcji) musi być poprzedzone przeprowadzeniem konkursu. Jeżeli przeprowadzenie konkursu jest obligatoryjne, to na określone stanowisko może być powołana osoba, która w wyniku przeprowadzenia konkursu uzyskała potwierdzenie, że spełnia wymagania do powołania na to stanowisko. Celem takiego rozwiązania jest wybór najlepszego kandydata na określone stanowisko, ale także zapewnienie wszystkim osobom, które chcą i mogą ubiegać się o objęcie określonego stanowiska, równych szans i równego traktowania przez organ administracji publicznej, który z mocy ustawy ma kompetencję do obsadzania określonych stanowisk. Z punktu widzenia osób, które chcą ubiegać się o powołanie na określone stanowisko, konkurs ma zapewnić przestrzeganie konstytucyjnych zasad, a w szczególności zasady, że wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władzę publiczną oraz zasady, że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 Konstytucji RP), a także, w przypadku służby publicznej, zasady, iż obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych, mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (art. 60 Konstytucji RP). Z punktu widzenia organu administracji publicznej, który ma kompetencje do powołania na określone stanowisko, ustawowy obowiązek przeprowadzenia konkursu, służy nie tylko zapewnieniu przestrzegania przez organ administracji publicznej przytoczonych zasad konstytucyjnych, ale także wyznacza podstawę prawną działania tego organu, w ramach konstytucyjnej zasady, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Istotne jest przy tym to, że konstytucyjne pojęcie "służby publicznej" nie może być zawężane do korpusu służby cywilnej, czy nawet służby w urzędach organów władzy publicznej. Te konstytucyjne zasady muszą być uwzględnione w toku oceniania charakteru prawnego postępowania konkursowego i rozstrzygnięć podejmowanych w tym postępowaniu przez organ administracji publicznej, który ma ustawowy obowiązek przed powołaniem na określone stanowisko, przeprowadzenia konkursu według zasad określonych w przepisach prawa. Skoro zaś przeprowadzenie konkursu przez organ administracji publicznej jest obowiązkiem wynikającym z ustawy i konkurs ma być przeprowadzony w sposób określony prawem, to muszą być stosowane gwarancje prawne, które zapewnią nie tylko wyłonienie najlepszego kandydata, ale także gwarancje, które zapewnią równe szanse uczestnikom konkursu, bez jakiejkolwiek dyskryminacji oraz przeprowadzenie konkursu według prawnie określonych reguł. Mając na uwadze powyższe sąd, w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko, iż czynności podejmowane w toku konkursu przeprowadzonego, na podstawie i w granicach prawa, przez organ administracji publicznej mają charakter władczych czynności publicznoprawnych, których adresatem są uczestnicy konkursu realizujący swoje własne uprawnienia do udziału w konkursie. To organ administracji publicznej w sytuacji gdy dla obsadzenie konkretnego stanowiska w służbie publicznej przepisy przewidują obowiązek wyłonienia kandydata w drodze konkursu, zarządza konkurs i określa wymagania wobec kandydatów do objęcia określonej funkcji oraz podaje o tym do wiadomości publicznej. Rozstrzyga ostatecznie o dopuszczalności lub odmowie dopuszczenia kandydatów do konkursu. Zawiadamia uczestników konkursu o jego wynikach. Także do tego organu należy ocena, czy konkurs został przeprowadzony zgodnie z zasadami przeprowadzania konkursu, a w razie stwierdzenia naruszenia tych zasad zarządzenia ponownego przeprowadzenia konkursu. Tak określone kompetencje organu administracji publicznej dotyczą bezpośrednio uprawnień osoby, która zgłasza swój udział w konkursie, a szczególności, to ten organ rozstrzyga ostatecznie o tym, czy osoba ta zostanie dopuszczona do konkursu oraz ocenia, czy konkurs przeprowadzono zgodnie z zasadami przeprowadzania konkursu. Tego rodzaju działalność organu administracji publicznej związana ściśle z zarządzeniem i przeprowadzeniem konkursu, którego celem jest wyłonienie kandydata na funkcję publiczną, ma wszystkie cechy działań o charakterze publicznoprawnym (administracyjnym). Nie zmienia tego w niczym to, że późniejsze powołanie dyrektora przez organ sprawujący nadzór nad jednostką (organ prowadzący), spośród kandydatów wyłonionych w drodze konkursu, jest już aktem z zakresu prawa pracy, który wywołuje skutki w zakresie zatrudnienia. Sytuacja prawna uczestników konkursu jest kształtowana w drodze jednostronnych władczych rozstrzygnięć podejmowanych przez komisję konkursową i organ administracji publicznej uprawniony do jego przeprowadzenia (zarządzenia, nadzorowania). Rozstrzygnięcia dotyczące dopuszczenia określonej osoby do konkursu lub zarządzające ponowne przeprowadzenie konkursu z powodu naruszenia zasad jego przeprowadzania albo odmawiające zarządzenia ponownego przeprowadzenia konkursu są aktami stosowania prawa przez organ administracji publicznej, które kształtują sytuację prawną uczestników konkursu. W ocenie sądu charakteru takiego nie mają jednak czynności podejmowane w ramach konkursu przez komisję konkursową, która nie jest wszakże organem administracji publicznej, a jedynie organem pomocniczym. W związku z tym wymaga rozważenia, czy w toku postępowania konkursowego, organ administracji publicznej podejmuje w stosunku do uczestników konkursu akty lub czynności dotyczące ich uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, iż sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Analiza tego przepisu prowadzi do następujących konstatacji. Po pierwsze, w przepisie tym mowa jest o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Tak jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do określonych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Po drugie, z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do, przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Inaczej mówiąc musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 r., OPK 1/97 (ONSA z 1997 r., z. 4, poz. 149) trafnie zwrócono uwagę, że ustawodawca coraz częściej odchodzi od ukształtowania stosunków administracyjnoprawnych, zachodzących między państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi, w drodze decyzji administracyjnej, na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W takich przypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Właśnie to, że istnienie lub nieistnienie uprawnienia lub obowiązku wynika z przepisów prawa, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o uprawnienie lub obowiązek określonej osoby (podmiotu administrowanego), których źródłem jest obowiązujący powszechnie przepis prawny. Prowadzi to do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W przedmiotowej sprawie skarżący kwestionuje akt (pismo) informujące o nieprzyjęciu jego aplikacji do konkursu na stanowisko dyrektora Samodzielnego Publicznego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych, wpisanego do KRS prowadzonego przez Sąd Rejonowy nr [...] jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej (vide odpis z KRS k. 81-85) utworzony przez Wojewodę. W tym stanie rzeczy zasadniczy problem w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy i które czynności lub rozstrzygnięcia podejmowane w toku, ogłoszonego przez organ administracji publicznej (samorządowej) - Zarząd Województwa, konkursu na kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, stanowią akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień uczestnika konkursu wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. W myśl przepisów art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 z późn.zm.), zwanej dalej: "ustawą o z.o.z." szpital jest zakładem opieki zdrowotnej, czyli wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych utworzonym i utrzymywanym w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia. Zgodnie z dyspozycją art. 5 ww. ustawy, zakład opieki zdrowotnej udziela świadczeń zdrowotnych ogółowi ludności lub określonej grupie ludności. Zakłady opieki zdrowotnej utworzone przez ministra lub centralny organ administracji rządowej, wojewodę oraz jednostki samorządu terytorialnego, publiczną uczelnię medyczną lub publiczną uczelnię prowadzącą działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych lub Centrum Medyczne Kształcenia Podyplomowego - są publicznymi zakładami opieki zdrowotnej. Po myśli art. 33 ust. 1 ustawy o z.o.z. publiczny zakład opieki zdrowotnej udziela świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych osobom ubezpieczonym oraz innym osobom, uprawnionym do tych świadczeń na podstawie odrębnych przepisów, nieodpłatnie, za częściowa odpłatnością lub całkowitą odpłatnością. Odpowiedzialność za zarządzanie publicznym zakładem opieki zdrowotnej ponosi kierownik zakładu, który kieruje zakładem, reprezentuje go na zewnątrz oraz jest przełożonym pracowników zakładu (art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o z.o.z.). Mając powyższe na uwadze, w szczególności charakter zadań z.o.z., w ocenie sądu nie budzi wątpliwości, iż pełnienie funkcji kierownika publicznego zakładu opieki zdrowotnej mieści się w szeroko rozumianym pojęciu służby publicznej, o jakim mowa w art. 60 Konstytucji RP. Oznacza to, że każdy obywatel korzystający z pełni praw publicznych ma prawo dostępu do ubiegania się o pełnienie tej funkcji na równych zasadach, bez dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 Konstytucji RP). Po myśli art. 35b ust. 1 ww. ustawy, publiczne zakłady opieki zdrowotnej mogą być prowadzone w formie samodzielnego zakładu, pokrywającego z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów koszty działalności i zobowiązań, z zastrzeżeniem art. 35 c i 35 d. Zakłady takie, zwane samodzielnymi publicznymi zakładami opieki zdrowotnej, podlegają obowiązkowej rejestracji w KRS, z chwila wpisania do rejestru uzyskują osobowość prawną. Zgodnie z przepisem art. 35 c, publiczny z.o.z. utworzony przez ministra, organy centralne, wojewodę lub jednostkę samorządu terytorialnego, może być prowadzony w formie jednostki budżetowej lub zakładu budżetowego, jeżeli prowadzenie tego zakładu w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej byłoby niecelowe lub przedwczesne. Decyzję w tej sprawie podejmuje organ, który utworzył zakład, po dokonaniu analizy zakresu i charakteru działalności zakładu opieki zdrowotnej w odniesieniu do potrzeb zdrowotnych określonego obszaru lub określonej grupy ludności oraz oceny możliwości pozyskiwania przez zakład opieki zdrowotnej dodatkowych środków finansowych przy nieograniczeniu praw ludności do bezpłatnych świadczeń zdrowotnych określonych w przepisach odrębnych, z zastrzeżeniem art. 35d. Zdaniem sądu, analiza przepisów ustawy o z.o.z. prowadzi do wniosku, iż ustawodawca, odrębnie uregulował zasady w zakresie zarządzania i obsadzania stanowiska kierownika publicznego zakładu opieki zdrowotnej i samodzielnego publicznego z.o.z., co z pewnością znajduje uzasadnienie w konieczności zapewnienia samodzielności finansowej – czyli konieczności pokrywania przez samodzielny publiczny z.o.z. z posiadanych i uzyskiwanych przez ten podmiot przychodów kosztów działalności i zobowiązań. W powyższym zakresie zwrócić przyjdzie zatem uwagę na odrębności wynikające z przepisów działu II rozdziału 3 ustawy dotyczących zarządzania publicznym zakładem opieki zdrowotnej. Zgodnie z przepisem art. 44 ust. 4 ww. ustawy podmiot, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej, nawiązuje z kierownikiem tego zakładu stosunek pracy na podstawie powołania lub umowy o pracę albo zawiera z nim umowę cywilnoprawną. Jednocześnie jedynie w zakresie rozwiązania umowy o pracę bądź umowy cywilnoprawnej z kierownikiem samodzielnego publicznego z.o.z. w ust. 7 i 8 art. 44 ustawodawca zastrzegł, że podmiot, który utworzył taki zakład, może rozwiązać bez wypowiedzenia umowę o pracę lub odwołać kierownika zakładu opieki zdrowotnej, jeżeli zakład ten przekroczył przyrost przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, ustalony na podstawie ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2, z późn. zm.), co spowodowało pogorszenie sytuacji finansowej zakładu. Umowa cywilnoprawna zawarta z kierownikiem samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, o której mowa w ust. 4 i 5, w zakresie postanowień określających przyczyny rozwiązania takiej umowy bez wypowiedzenia powinna przewidywać przekroczenie przez samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej przyrostu przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, ustalonego na podstawie ustawy o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw, jeżeli spowodowało to pogorszenie sytuacji finansowej zakładu. Dalszą, szczególnie istotną w okolicznościach rozpoznawanej sprawy odrębność zawiera norma art. 44a ust. 1 pkt 1 ustawy o z.o.z., zgodnie z którą w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, z wyjątkiem publicznych zakładów opieki zdrowotnej utworzonych w celu określonym w art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz żłobków, przeprowadza się konkurs na stanowisko kierownika zakładu, z wyjątkiem kierownika samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej. Oznacza to, iż ustawodawca wyraźnie i jednoznacznie wyłączył stanowisko kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej z procedury konkursowej. W ustawie o zakładach opieki zdrowotnej nie zostały określone wymagania, jakie powinien spełniać kandydat na kierownika zakładu opieki zdrowotnej. Przepis art. 10 ust. 2 ustawy o z.o.z. upoważnił Ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia wymagań, jakim powinni odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju. Minister Zdrowia określił powyższe wymagania w rozporządzeniu z dnia 17 maja 2000 r. (Dz.U. Nr 44, poz. 520 z późn.zm.), zarządzając, że kierownikiem zakładu opieki zdrowotnej może być wyłącznie osoba mająca wyższe wykształcenie i co najmniej sześcioletni staż pracy w zawodzie lub posiadająca wyższe wykształcenie i ukończone studia podyplomowe o kierunku zarządzanie w służbie zdrowia i co najmniej trzyletni staż pracy w zawodzie bądź posiadająca wyższe wykształcenie i szkolenie zagraniczne i co najmniej trzyletni staż pracy w zawodzie, z zastrzeżeniem § 3-9. W ocenie sądu, w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, biorąc pod uwagę powyższą regulację ustawową należy stwierdzić, iż przy zatrudnianiu kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, organ założycielski może kierować się swobodnym wyborem (co nie oznacza dowolności), w granicach regulowanych powszechnie obowiązującymi prawa (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lipca 2005 r. sygn. I CK 33/05, OSNC 2006/6/104) Przy braku obowiązku ustawowego nie ma zatem żadnych przeszkód, a wręcz na aprobatę zasługuje fakt, iż w ramach tej swobody organ założycielski zadecyduje o wyłonieniu kandydata na omawianą funkcję publiczną w drodze postępowania konkursowego, które zapewnić winno równy dostęp kandydatów ubiegających się o nią a także przestrzeganie zasad konstytucyjnych, a w szczególności zasady, że wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władzę publiczną oraz zasady, że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 Konstytucji RP). Nie ma także żadnych przeszkód aby organ posiłkował się w powyższym zakresie, czy też wzorował na regulacji ustawy o zakładach opieki zdrowotnej określającej obligatoryjne normy dotyczące zasad przeprowadzenia konkursu na stanowiska określone w art. 44 ust. 1 ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu (Dz.U. Nr 115, poz. 749 ze zm.). Nie oznacza to jednakże, iż czynności lub akty organu administracji samorządowej jako organu założycielskiego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, a tym bardziej powołanej przez niego komisji konkursowej do wyłonienia kandydata na kierownika takiego zakładu, zyskały tym samym niejako "automatycznie" charakter aktów lub czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Te wszystkie względy prowadzą do wniosku, że akty i czynności podejmowane przez organ administracji publicznej – organ założycielski publicznego zakładu opieki zdrowotnej dotyczące uprawnień uczestników konkursu na kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, nie mają charakteru form działania organów administracji poddanych kontroli sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji należy stwierdzić, iż przedmiotowe postępowanie konkursowe prowadzone w celu wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Samodzielnego Publicznego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych, a w szczególności wskazane jako przedmiot skargi pismo z [...] kwietnia 2009 r. informujące o niedopuszczeniu W.W. do postępowania konkursowego z przyczyn formalnych, nie jest zatem aktem objętym zakresem właściwości sądu administracyjnego. Z tych powodów skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Na marginesie, abstrahując od powyższych rozważań, zważyć przyjdzie, iż wskazane przez W,W, jako przedmiot skargi pismo z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] (podpisane przez Wicemarszałka Województwa) stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącego z [...] marca 2009 r. o ponowne zbadanie sprawy i nowe rozstrzygnięcie w zakresie odrzucenia aplikacji na stanowisko dyrektora SP Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych, nie jest aktem organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Treść powyższego pisma jednoznacznie wynika, iż ma ono jedynie charakter informacyjny, tzn. informuje wnioskodawcę, iż na posiedzeniu w dniu [...] kwietnia 2009 r. Zarząd Województwa – po zbadaniu sprawy - odmówił przyjęcia jego aplikacji do przedmiotowego postępowania konkursowego. Pismo to nie stanowiło zatem kolegialnie wyrażonej woli organu wieloosobowego, dlatego nie można go, wbrew wywodom skargi, traktować jako akt administracyjny organu administracji samorządowej rozstrzygający władczo o uprawnieniu skarżącego do uczestniczenia w przedmiotowym konkursie. Podkreślenia wymaga, iż wszelkie akty lub czynności stanowiące wyraz woli zarządu województwa jako organu kolegialnego zapadają w formie uchwał, (co do zasady zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu (5 osób) w głosowaniu jawnym ) - art. 31 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn.zm.). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy jedynym władczym aktem administracyjnym zarządu województwa w sprawie odrzucenia aplikacji skarżącego w postępowaniu konkursowym mogła być uchwała Zarządu Województwa, podjęta na posiedzeniu w dniu [...] kwietnia 2009 r. Na fakt podjęcia przedmiotowej uchwały wskazuje treść zaskarżonego przez skarżącego pisma oraz wyciąg z protokołu nr [...] z posiedzenia Zarządu w dniu [...] kwietnia 2009 r. zawarty w piśmie z [...] kwietnia 2008 r. (k. 56 -57). W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2009 r. skarżący potwierdził, iż otrzymał wyciąg z protokołu z posiedzenia zarządu zawierający treść ww. uchwały. Jednakże w niniejszej sprawie uchwała ta nie stanowiła przedmiotu skargi. Nadto, jak wskazano wyżej, skarga nie dotyczyła również aktu/czynności komisji konkursowej polegającej na niedopuszczeniu oferty skarżącego do postępowania konkursowego, ani też pismo Przewodniczącego Komisji Konkursowej z [...] marca 2009 r. w sprawie zwrotu oferty z powodu złożenia jej z uchybieniem terminu określonego w ogłoszeniu o konkursie (otrzymane 16 marca 2009 r.). Mimo tego skarżący, wezwany do wykazania wniesienia skargi z zachowaniem wymogów określonych w przepisach 52 § 3 i 4 i art. 53 P.p.s.a., wskazał, iż po uzyskaniu powyższej informacji, w dniu 18 marca złożył do zarządu województwa jako organu zarządzającego wniosek o usunięcie naruszenia prawa. Po uzyskaniu odpowiedzi organu – zaskarżonego pisma z [...] kwietnia 2009 r. (nie wcześniej niż 10 kwietnia), w dniu [...] maja br. skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego. Powyższe okoliczności pozostają bezsporne. Należy zatem zwrócić uwagę, iż w sytuacji gdy skarżący wniósł skargę na "akt z zakresu administracji publicznej z dnia [...] kwietnia 2009 r." to wobec tego "aktu" winien przed wniesieniem skargi spełnić warunek formalny, polegający na uprzednim wezwaniu Zarządu Województwa na piśmie w terminie 14 dni od dnia w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu zaskarzonej czynności, do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3). Stosownie zaś do art. 53 § 2 ustawy P.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Z akt sprawy nie wynika, aby po otrzymaniu zaskarżonego pisma (aktu) Zarządu Województwa z [...] kwietnia 2009 r. skarżący wzywał ten organ do usunięcia naruszenia prawa. Niezależnie zatem od innych okoliczności brak wyczerpania przed wniesieniem skargi powyższego trybu także skutkowałby obligatoryjnym odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 3 i art. 53 § 2 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji.