II SA/Go 442/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu Prokuratora Okręgowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez Prokuratora Okręgowego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2018 roku, którą to decyzją po rozpatrzeniu odwołania G.S. uchylono decyzję Starosty Powiatowego z dnia [...] grudnia 2017 roku w przedmiocie skierowania w/w na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: W dniu 17 lipca 2017 roku do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek z Prokuratury Okręgowej o wszczęcie przez Starostę postepowania administracyjnego i skierowanie G.S. na badania lekarskie celem stwierdzenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w toku postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową, G.S. został poddany badaniom psychologiczno – psychiatrycznym, w wyniku których u badanego nie stwierdzono psychozy ani upośledzenia umysłowego, a jedynie rozpoznano organiczne zaburzenie osobowości z nakładającym się zespołem funkcji poznawczych. W trakcie badania strona wskazała na liczne kłopoty zdrowotne- m.in. przebyte urazy głowy, zapalenie opon mózgowych. Wskazał również na stopniowe i wyraźne pogorszenie funkcjonowania intelektualnego – pogorszenie koncentracji uwagi. Po wszczęciu postępowania G.S. przedłożył pismo noszące datę [...] sierpnia 2017 roku, do którego dołączył orzeczenie lekarskie z dnia [...] grudnia 2015 roku, wydane na postawie art. 43 pkt 2 i art. 299 § 4 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku – Kodeks pracy, w którym stwierdzono brak przeciwskazań zdrowotnych do podjęcia pracy na stanowisku kierownika Zakładu [...], kierowanie pojazdem do 3,5 tony. W piśmie tym strona podniosła, że powyższe badanie jest aktualne i winno stanowić podstawę umorzenia postępowania zainicjonowanego wnioskiem Prokuratora. Postanowieniem z dnia [...] września 2017 roku Starosta odmówił umorzenia postępowania, które to postanowienie zostało utrzymane w mocy po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez G.S. postanowieniem wydanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] listopada 2017 roku. Do zażalenia strona dołączyła orzeczenie lekarskie z dnia [...] października 2017 roku wydane na postawie art. 43 pkt 2 i art. 299 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku – Kodeks pracy stwierdzające zdolność do pracy na stanowisku związanym z kierowaniem pojazdami do 3,5 tony. Następnie Starosta w dniu [...] grudnia 2017 roku wydał decyzję o skierowaniu G.S. na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia lub braku przeciwskazań zdrowotnych w/w do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii A i B. Jako podstawę prawną skierowania na badania podano art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U z 2017 r., poz. 978 ze zm. – dalej jako ustawa o kierujących pojazdami). W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że przedłożone przez G.S. orzeczenie lekarskie z dnia [...] października 2017 roku nie przesądza o bezpodstawności wniosku Prokuratora, w którym wskazano, że przedmiotem badania ma być czy stwierdzone w opinii biegłego sądowego zaburzenia osobowości z nakładającym się zespołem łagodnych funkcji poznawczych mogą stanowić podstawę stwierdzenia istnienia u strony przeciwskazań do kierowania pojazdami. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł G.S. zarzucając naruszenie przez organ I instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i art. 99 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami. Decyzją z dnia [...] maja 2018 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało organowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami ustawodawca przewidział możliwość skierowania na badania kierowcę, u którego stwierdzono uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia, co w orzecznictwie wyjaśnia się, że podstawą skierowania na badania lekarskie mogą być jedynie konkretne zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierującego, związane z jego określonymi zachowaniami lub diagnozą lekarską wskazującą bezpośrednio na możliwość istnienia przeciwskazań do kierowania pojazdami. W przedmiotowej sprawie zastrzeżenia co do zdrowia strony mogące stanowić podstawę powzięcia wątpliwości co do możliwości kierowania przez nią pojazdami, powstały w związku z badaniami przeprowadzonymi w postępowaniu przygotowawczym i stwierdzonymi w opinii psychiatryczno- psychologicznej organicznymi zaburzeniami osobowości z nakładającym się zespołem łagodnych zaburzeń funkcji poznawczych. W toku postepowania administracyjnego strona złożyła jednak orzeczenie lekarskie noszące datę [...] października 2017 roku o braku przeciwskazań zdrowotnych do podjęcia pracy na stanowisku związanym z kierowaniem pojazdami do 3,5 tony z datą ważności do [...] grudnia 2018 roku. Organ I instancji nie odniósł się do tego orzeczenia wydanego przez uprawnionego lekarza. Nadto lekarz ten posiadał kwalifikacje i uprawnienia, jakie winien posiadać lekarz, który powinien przeprowadzić badania w związku ze skierowaniem na nie przez Starostę. Z przedłożonego przez stronę orzeczenia lekarskiego nie wynika, aby lekarz je wydające miał jakiekolwiek wątpliwości co do zdolności strony do kierowania pojazdami i nie stwierdził przeciwskazań do kierowania pojazdami. W zaskarżonej decyzji organ I instancji nie podniósł żadnych zastrzeżeń co zawartości merytorycznej tego zaświadczenia. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że podziela stanowisko strony wyrażone w odwołaniu. Nadto podniosło, że organ I instancji naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażoną w art. 10 k.p.a., nie pouczył bowiem strony przed wydaniem decyzji o uprawnieniu wynikającym z art. 10 k.p.a. Sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł Prokurator Okręgowy podnosząc zarzut istotnego naruszenia przepisów art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 12 i art. 77 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji będącej przedmiotem odwołania i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji , w sytuacji braku przesłanek wynikających z tego przepisu, co miało istotny wpływ na wynik postępowania i doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania oraz szybkości postepowania, a w konsekwencji do nieuzasadnionego uchylenia się przez organ odwoławczy od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy. W związku z powyższym uchybieniem Prokurator Okręgowy wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że z regulacji art. 138 § 2 i art. 15 k.p.a. wynika obowiązek organu odwoławczego ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. W ramach tego obowiązku ciąży na organie obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli ( art. 7 k.p.a.). Odstępstwa od tej zasady wynikają z art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis pozwala organowi odwoławczemu uchylić zakwestionowaną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji wyłącznie w sytuacji gdy decyzja ta zastała wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Prokurator wskazał, że Kolegium wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie skorzystał uprzednio z uprawnień przewidzianych w art. 136 k.p.a., nie wskazał w uzasadnieniu decyzji istotnego dla rozstrzygnięcia zakresu sprawy przez organ I instancji. W szczególności o ile Prokurator podzielił pogląd Kolegium, iż organ I instancji nie podał przyczyn z powodu których odrzucono orzeczenie lekarskie noszące datę [...] października 2017 roku o braku przeciwskazań do kierowania pojazdami przez G.S., jednakże nie podzielił już poglądu co do konsekwencji jakie z tego uchybienia wywiódł organ odwoławczy. Organ odwoławczy miał bowiem możliwość naprawienia tego uchybienia i przedstawienia stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sporządzonego zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Nadto Prokurator zwrócił uwagę na błędne pouczenie zawarte w zaskarżonej decyzji co do rodzaju i trybu wniesienia środka odwoławczego. Natomiast uchybienie co do naruszenia art. 10 k.p.a. nie miało wpływu na wynik postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która w art. 9, zmieniającym ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), w pkt 7) - dziale III, po rozdziale 3 dodała rozdział 3a, zawierający przepisy od art. 64a do art. 64e o tytule "Sprzeciw od decyzji". Powyższe przepisy obowiązują od dnia 1 czerwca 2017 r. i mają zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych od tej daty. Przede wszystkim należy podnieść, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten określa granice rozpoznania sprzeciwu od decyzji przez sąd administracyjny. Wynika to również z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest zatem wyłącznie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Organ odwoławczy nie jest także uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 439/06). Należy przy tym zaznaczyć, że wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że sprzeciw złożony w niniejszej sprawie przez Prokuratora Okręgowego zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Tak więc organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, uwzględniając między innymi istniejące w dacie orzekania przez niego okoliczności faktyczne. Tymczasem w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze de facto ograniczyło się tylko do oceny prawidłowości decyzji organu I instancji, stwierdzając, że organ I instancji nie odniósł się do znaczenia orzeczenia lekarskiego z dnia [...] października 2017 r przedłożonego przez G.S. stwierdzającego brak przeciwskazań do kierowania pojazdami, a które zostało wydane przez uprawnionego lekarza, nie dokonał oceny tego dowodu istotnego do rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić należy, że Kolegium również takiej oceny nie przeprowadziło. Nie przeprowadziło w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. z urzędu żadnego dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ani też nie zleciło tego organowi I instancji. W uzasadnieniu objętej sprzeciwem decyzji organ nie wskazał koniecznego do wyjaśnienia przez organ I instancji zakresu sprawy. Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji, jak wynika z uzasadnienia decyzji, jedynie z uwagi na brak wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności wyżej wskazanego orzeczenia lekarskiego. Zdaniem Sądu, w przypadku, gdy zgromadzony materiał dowodowy przez organ I instancji jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, wyjaśnia wszystkie istotne okoliczności sprawy, brak jego wyczerpującej oceny, czy też nawet odmienna jego ocena przez organ odwoławczy, co do zasady nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że odnosi się on do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 855/17). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). W uzasadnieniu decyzji Kolegium nie wykazano, aby zostały spełnione przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. Wskazano jedynie na brak uwzględnienia przez organ I instancji przedłożonego orzeczenia lekarskiego i konieczność dokonania ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego z uwzględnieniem tego dokumentu. Brak jest podstaw do uwzględnienia podniesionego przez Kolegium zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Organ odwoławczy nie wskazał jaki wpływ na rozstrzygnięcie sprawy mogło mieć powyższe naruszenie, zwłaszcza, że strona brała czynny udział w postępowaniu na każdym jego etapie, składając pisma procesowe i dowody, a w złożonym odwołaniu nie wskazała jakich czynności uniemożliwiono jej dokonanie poprzez brak zastosowania art. 10 § 1 k.p.a. Wobec stwierdzenia braku przesłanek do zastosowania przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a. sprzeciw należało uwzględnić i na podstawie art. 151a p.ps.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.