II SA/Go 445/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania E. i G.G. uchylił w całości decyzję Starosty z [...] grudnia 2020 r., nr [...] udzielającej Gminie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie odcinka gminnej drogi rowerowej, w obrębie ewid. [...], jednostka ewid. [...] i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę fragmentu (odcinka) gminnej drogi rowerowej wzdłuż pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości [...]. Zgodnie z zastosowanym przez organ I instancji w sprawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1363, zwanej dalej "specustawą drogową") określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 470). W myśl przepisów ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1). Kategorie dróg wymienione zostały w art. 2 tej ustawy, z którego wynika, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. W myśl art. 7 ustawy o drogach publicznych do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Zdaniem Wojewody z powyższego wynika, że przepisy "specustawy drogowej" znajdują zastosowanie jedynie w przypadku budowy lub rozbudowy dróg publicznych. Nie każda jednak droga (obiekt budowlany - budowla) jest drogą publiczną. Jak podkreślono Wojewoda wezwał Gminę do przedstawienia dowodów, że gminna droga rowerowa, będąca przedmiotem inwestycji jest gminną drogą publiczną. Odpowiadając na wezwanie organu Gmina wyjaśniła, że droga ta nie posiada obecnie takiego statusu, gdyż trwają prace nad jego przyznaniem. Zdaniem Wojewody w tych okolicznościach Starosta wydał zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, które nie dotyczy budowy czy też rozbudowy drogi publicznej. Inwestycja ta dotyczy budowy (rozbudowy) odcinka drogi rowerowej, tj. obiektu budowlanego jakim jest ogólnie dostępna droga przeznaczona wyłącznie do ruchu rowerów. Jest samodzielnym obiektem, nie powiązanym z sąsiadująca z nią istniejącą drogą publiczną - droga wojewódzka nr [...]. Prowadzi to, zdaniem Wojewody, do wniosku, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy "specustawy drogowej" wobec czego postępowanie prowadzone przez organ I instancji było bezprzedmiotowe od "momentu złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej", co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania prowadzonego przez organ I instancji. 2. W skardze wniesionej w terminie do tutejszego przeciwko całości decyzji Wojewody sądu Gmina wniosła o jej uchylenie zarzucając jej naruszenie art. 11a specustawy drogowej w zw. z art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa oraz art. 8 ust. 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, albowiem zadanie samorządu województwa w zakresie realizacji drogi rowerowej wzdłuż istniejących, publicznych dróg wojewódzkich nr [...] i nr [...] na podstawie zawartego porozumienia zostało przekazane do realizacji skarżącemu, a tym samym droga rowerowa jest w sensie funkcjonalnym częścią ww. drogi publicznej. Ponadto, jak to wskazano w skardze, "z ostrożności i w przypadku nieuznania związku funkcjonalnego pomiędzy drogą rowerową a istniejącą drogą publiczną wojewódzką, że na odcinkach, w których droga rowerowa nie znajduje się w pasie drogi wojewódzkiej, stanowi ona drogę publiczną gminną w rozumieniu art. 1 ust. 1 specustawy drogowej". W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie jest jasne i nie zostało wyjaśnione w decyzji, na jakiej podstawie organ odwoławczy stwierdził brak powiązania drogi rowerowej z istniejącą drogą wojewódzką. Organ odwoławczy nie ustalił i nie wziął pod uwagę również tego, że w sprawie doszło w dniu [...] listopada 2019 r. do zawarcia pomiędzy Gminą a Województwem porozumienia w zakresie budowy ciągu pieszo-rowerowego wzdłuż dróg wojewódzkich nr [...], opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa w dniu 17 grudnia 2019 r. pod poz. 3477 (dalej: Porozumienie). W § 1 ust. 2 pkt 1 Porozumienia wyraźnie wskazano, że jego przedmiotem jest budowa ciągu pieszo-rowerowego wzdłuż dróg wojewódzkich nr [...]. Oznacza to konieczność traktowania budowy drogi rowerowej objętej zakresem Porozumienia jako inwestycji w zakresie dróg publicznych, objętej zakresem specustawy drogowej. Nadto wskazano, że zgodnie z art. 4 pkt 11a ustawy o drogach publicznych poprzez drogę rowerową rozumie się: "(...) drogę przeznaczoną do ruchu rowerów albo rowerów i pieszych, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem." W sprawie znaczenie ma również przepis stanowiący o definicji drogi wewnętrznej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy przez drogę wewnętrzną rozumie się: "(...) Drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaficzone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.". Z przepisu tego wynika, że aby droga rowerowa była drogą wewnętrzną, czyli aby nie posiadała statusu drogi publicznej, to po pierwsze ma być niepołożona w pasie drogowym drogi publicznej, a po drugie - musiałaby nie mieć nadanej kategorii drogi publicznej. Warunki te muszą być spełnione łącznie. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody, gmina na wezwanie Wojewody oświadczyła, że jest w trakcie nadawania drodze rowerowej kategorii drogi publicznej. Podkreślono, że odnotować należy, że kategorię drogi publicznej, można nadać drodze dopiero po jej wybudowaniu. Dlatego też decyzja może być wydawana na drogi publiczne mające dopiero powstać. W związku z powyższym, istnieje możliwość wydania decyzji także w sytuacji, gdy droga rowerowa nie stanowi części drogi wojewódzkiej. 3. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z zm., "p.p.s.a.") kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z powyższym wyeliminowaniu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny podlegał będzie akt, który narusza przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też poprzez naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, jak również gdy obarczony jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawę rozpoznano, zgodnie z wola stron, w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. 5. Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej na wstępie uzasadnienia specustawy drogowej określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Pojęcie drogi publicznej definiuje natomiast art. 1 ustawy o drogach publicznych. Stosownie do tego przepisu drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ustawa o drogach publicznych dzieli drogi na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne (art. 2 ust. 1). Drogi niezaliczone do żadnej z wymienionych kategorii posiadają status dróg wewnętrznych (art. 8 ust. 1). Z powyższych przepisów wynika, że uproszczone zasady i procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, określone w ustawie o szczególnych zasadach mają zastosowanie do inwestycji mających na celu budowę (rozbudowę) dróg publicznych, a więc dróg innych niż drogi wewnętrzne, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2008 r. II OSK 1111/08, CBOSA oraz P. Antoniak, M. Cherka, F.M. Elżanowski, K.A. Wąsowski, Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Warszawa 2012, s. 20 i powołane tam orzecznictwo). Wobec tego kontrola decyzji wydanej w oparciu o ustawę o szczególnych zasadach wymaga ustalenia, czy jej zakresem objęte są drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. 6. Takie stanowisko ma oparcie w tym, że "specustawa drogowa", jako zawierająca szczególne, odmienne od dotychczasowych unormowań, rozwiązania prawne dotyczące ustalania lokalizacji dróg, podziałów nieruchomości i nabywania nieruchomości lub ich części pod budowę dróg musi być wykładana ściśle, zawarte w niej normy muszą być stosowane w granicach wyznaczonych ochroną konstytucyjnie określonych wartości (por. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 24). Zauważyć jednak należy, czego nie rozważył Wojewoda, że skoro specustawa drogowa z definicji znajduje zastosowanie do budowy nowych dróg, to oczywiste jest, że w takim przypadku nie może być mowy o uprzednim zakwalifikowaniu tejże budowanej drogi do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Odmienne stanowisko przeczyłoby nie tylko celom ustawy, ale i treści art. 1 ust. 1 tej ustawy. Nie można bowiem interpretować omawianego przepisu jedynie w kontekście "inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych", nie dostrzegając, że w przepisie tym mowa o ich "przygotowaniu" . Zaliczenie drogi do określonej kategorii stanowi niejako "zwieńczenie" zrealizowanej inwestycji drogowej, nie może być więc jednocześnie warunkiem stosowania ustawy, która reguluje właśnie tryb przeprowadzania m.in. nowych inwestycji drogowych w zakresie dróg publicznych (por. W. Bryś, Zakres przedmiotowy tzw. specustawy drogowej, PPP nr 10/2010, s. 16-31; por również wyrok WSA w Poznaniu z 14 maja 2009 r., II SA/Po 1041/08, CBOSA). Organy administracji rozpoznające wniosek mają zatem obowiązek badać, czy we wniosku chodzi o realizację celów publicznych, czy też innych niż zakładane (por. wyrok NSA z 3 czerwca 2009 r., II OSK 424/09 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 2 października 2009 r., II SA/Po 171/09; CBOSA). 7. Powyższe należy odnosić również do drogi rowerowej, przez którą rozumie się drogę przeznaczoną do ruchu rowerów albo rowerów i pieszych, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. Pojęcie takiej drogi zostało wprowadzone do ustawy o drogach publicznych dnia 21 czerwca 2014 r. w wyniku nowelizacji ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw. Jeśli chodzi o status dróg rowerowych to, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych są one co do zasady drogami wewnętrznymi jeśli nie są zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i zlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Ustawa przewiduje zatem dwa wyjątki, w których dana droga rowerowa może być drogą publiczną. Najbardziej oczywisty i prosty do stwierdzenia dotyczy przypadku, gdy droga rowerowa znajduje się pasie drogowym drogi publicznej. Przez pas drogowy należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z wniosku i załączonych do nich dokumentów wynika, że droga wojewódzka nr [...], przy której przebiega droga rowerowa, ma pas drogowy o szerokości od 13,20 do 13,55 m. W tym zakresie organy, w szczególności Wojewoda nie ustaliły, czy droga rowerowa, która przebiegać ma w odległości minimum 5, 05 m od "jezdni drogi wojewódzkiej", przebiega, choćby w części, w obrębie tego pasa drogowego. Brak takiego ustalenia uniemożliwia ocenę legalności wydanej decyzji bowiem ewentualne pozytywne ustalenie rozstrzyga definitywnie kwestię kwalifikacji przedmiotowej drogi rowerowej jako drogi publicznej. Już tych względów zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., sprowadzające się do nieustalenia stanu faktycznego koniecznego do rozstrzygania sprawy, co oczywiście może mieć istotny wpływ na wynik postępowania. 8. Mając na względzie uwagi poczynione w punkcie 6 niniejszego uzasadnienia wskazać jednak należy, że nawet w przypadku stwierdzenia, że przedmiotowa droga rowerowa na całym odcinku przebiega poza pasem drogowym drogi wojewódzkiej nr [...], to może być ona zaliczone do kategorii dróg publicznych jeśli istnieją ku temu wykazane przyczyny związane z celem inwestycji, jej przeznaczeniem i faktyczną realizacją. Konieczne jest zatem zweryfikowanie, czy zamierzona inwestycja prowadzi do powstania drogi publicznej i czy jej dotyczy. Wskazać tu należy, że co do zasady, budowa ciągu pieszo-jezdnego uznawana jest za cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co może mieć znaczenie dla niniejszej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., II OSK 750/12, CBOSA, por. również C. Chabel, Ciągi pieszo-jezdne jako cel publiczny w myśl art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, SIP LEX). W tym też zakresie, jak trafnie wskazuje się w skardze, mają znaczenie również okoliczności wykazywane przez skarżącą, związane z porozumieniem zawartym miedzy gminą a samorządem Województwa oraz toczące się postępowanie dotyczące nadania statusu drogi publicznej – drodze rowerowej. W tym zakresie Wojewoda w ogóle się nie wypowiedział i nie przeprowadził w tym kierunku żadnych ustaleń. 9. Z powyższych względów zaskarżoną decyzję należało uchylić (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). W ponowionym postępowaniu rzeczą organu będzie pełne i wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia wskazanej w niniejszemu uzasadnieniu prawidłowej wykładni art. 1 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. O kosztach postępowania należnych skarżącej orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.