II SA/Go 448/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej dnia [...] r., Nr XXV/206/05 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych I. stwierdza nieważność § 7 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu. Rada Miasta w dniu [...] marca 2005 r. podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.) oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. nr 204 poz. 2086 i nr 273 poz. 2703) uchwałę nr XXV/206/05 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Nr 32 poz. 735). Ustalając stawki i opłaty za zajęcie pasa drogowego, w § 7 uchwały zawarto zapis, iż za zajęcie pasa drogowego w celu wykonania inwestycji i remontów realizowanych przez Gminę ustala się stawkę opłat w wysokości 0,00 zł. W dniu 5 czerwca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga Prokuratora Rejonowego na w/w uchwałę, którą zaskarżono uchwałę w części obejmującej § 7. Prokurator zarzucił uchwale naruszenia art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 ze zm.) poprzez ustalenie w § 7 odpłatność za zajęcie pasa drogowego w celu wykonywania inwestycji i remontów realizowanych przez Gminę stawki opłat w wysokości) zł, tym samym wprowadzając faktycznie zwolnienie Gminy od opłaty, tym samym przekraczając upoważnienie zawarte we wskazanym przepisie. W konsekwencji Prokurator, powołując się na przepis art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270- dalej jako "ppsa") wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr XXV/206/05 z dnia [...] marca 2005 r. w części, tj. § 7 tej uchwały. Powołując się na treść art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, wskazał, że rada uprawniona była do określenia stawek opłat za zajęcie 1 m kw. pasa drogowego. Tymczasem uchwalając stawkę w kwocie 0 zł w istocie zwolniła Gminę od opłaty, co oznacza że przekroczyła przyznane jej ustawą uprawnienia w tym zakresie. Ustawodawca nie przewidywał zwolnienia z opłaty. Ustalenie wysokości opłaty na poziomie 0 zł jest jednoznaczne z zaniechaniem pobierania opłaty, co wprost oznacza zniesienie obowiązku nałożonego ustawą. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wskazała, iż uwzględniła skargę Prokuratora w całości, bowiem wydając uchwałę XXXI/148/12 z dnia [...] maja 2012 r. uchyliła § 7 zaskarżonej uchwały. Do odpowiedzi na skargę załączono odpis w/w uchwały z dnia [...] maja 2012 r. Na tej podstawie organ wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi na wezwanie Sądu do wskazania aktualnego stanowiska w sprawie, Prokurator pismem z dnia [...] lipca 2012 r. [...] wskazał, iż podtrzymuje wniesioną skargę. Podkreślił różnicę między uchyleniem zaskarżonej uchwały a stwierdzeniem nieważności jej zapisów. Wyjaśnił, iż do dnia uchwalenia uchwały zmieniającej zaskarżony akt, wywoływał on określone skutki prawne, będąc podstawą do naliczania opłat za zajęcie pasa drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 poz. 270 , dalej "p.p.s.a." Prokurator Rejonowy wniósł skargę z powołaniem się na przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39, ze zm.), zezwalający prokuratorowi m.in. na wystąpienie do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności niezgodnej z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego. Dodatkowo prokuratora nie dotyczy wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, co wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych, rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838, ze .zm.). Nadto należy zaznaczyć, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. W ocenie sądu zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium. Uregulowania uchwały odnoszą się bowiem do każdej osoby zajmującej pas drogowy dróg gminnych, dla których zarządcą jest Gmina. Okolicznością niesporną jest, iż zaskarżona uchwała nie ma jednorazowego zastosowania, lecz może lub mogła być wykorzystywana w nieograniczonej liczbie przypadków. Tym samym na wstępie wskazać należy, że w myśl art. 40 ust. 1 – 3 w/w ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zezwolenie to dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym, 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Natomiast artykuł 40 ust. 8 jednoznacznie wskazuje zakres kompetencji rady gminy (miasta), która jest upoważniona do ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m kw. pasa drogowego. Z przytoczonych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że rada gminy (miasta), jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, dla dróg których ta jednostka jest zarządcą, ustala wysokość stawek opłata za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Powołane przepisy ustawy o drogach publicznych określają górne granice stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, nie ustalają stawek minimalnych. Niemniej brak dolnej granicy tej stawki opłaty, nie oznacza, że swoboda rady przy jej ustalaniu jest nieograniczona. Ograniczenie swobody działania w tym zakresie przez radę gminy (miasta) zakreślone jest poprzez wskazanie przez ustawodawcę celu i charakteru wprowadzonej opłaty. W orzecznictwie powszechnie podkreśla się, że sformułowanie art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych "za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę" wskazuje, że to zajęcie związane jest z obowiązkiem odpłatności, czyli z wymiernym wydatkiem finansowym, którego wysokość, stosownie do art. 40 ust. 11 ustawy, ustala w drodze decyzji właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zatem jej pobieranie jest obligatoryjne. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 7 stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego – na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie – ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażany był pogląd, że do działalności organów samorządu terytorialnego w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się zasady "co nie jest zabronione, jest dozwolone", lecz obowiązuje zasada, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje. Gdyby ustawodawca chciał upoważnić organy uchwałodawcze jednostek samorządu terytorialnego do wprowadzenia, w drodze uchwał, zwolnień przedmiotowych czy też podmiotowych w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, to ustanowiłby normę kompetencyjną w tym zakresie. Opłaty za zajęcie pasa drogowego są przekazywane do budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Stanowią więc dochód gminy. Uwzględniając zasady samorządności i samodzielności jednostek samorządowych ustawodawca w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych upoważnił rady gminy do określania wysokości stawek opłaty za zjecie pasa drogowego drogi powiatowej. Upoważnienie to miało na celu zapewnienie gminie realnych dochodów z tych opłat, w celu niewątpliwie zapewnienia możliwości realizacji postawionych przed nimi zadań w zakresie drogownictwa. Jednostki samorządowe, jako realizujące zadania publiczne, nie mogą niewątpliwie dowolnie dysponować przydzielonymi im dochodami, a w szczególności rezygnować z przydzielonych im w drodze ustawy źródeł dochodu, ponieważ w ten sposób i to bez uzasadnionej przyczyny, zmniejszają swoje potencjalne możliwości realizacji zadań (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2003 roku w spr. I SA 2293/02/, LEX nr 126802). – tak też II SA/Sz 746/10, II SA//Go 19/12, II SA/Go 56/12. Nadto podkreślenia wymaga, iż zgodnie z treścią art. 217 Konstytucji nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Z wymienionego przepisu wynika, iż istnieje obowiązek uregulowania ustawą wszystkich istotnych elementów stosunku daniowego takich jak określenie podmiotu oraz przedmiotu opodatkowania, stawek czy też zasad przyznawania ulg i umorzeń. Tylko niektóre zagadnienia mogą zostać uregulowane przez akty wykonawcze wydawane w ramach upoważnienia ustawowego o ile nie mają one charakteru zasadniczego, stanowią jedynie dopełnienie regulacji ustawowej i tylko w zakresie nie przesądzającym o istotnych elementach konstrukcji daniny. Taki pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 6 marca 2002 r. w sprawie P 7/00 (OTK nr 2 z 2002 r. poz.13) i z 9 lutego 1999 r. w sprawie U 4/98 (OTK nr 1 z 1999 r. poz. 4). Nie ulega wątpliwości, iż opłata za zajęcie pasa drogowego jest daniną publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji. Jest to bowiem, na co Sąd zwrócił już uwagę, obowiązkowe świadczenie pieniężne przewidziane na rzecz gminy w razie zajęcia pasa drogowego i jest ono uiszczane przez każdy podmiot dokonujący takiego zajęcia na terenie gminy. Zasadnicze elementy opłaty zostały uregulowane w ustawie o drogach publicznych. W przepisie art. 40 wymienionej ustawy określono elementy konstrukcyjne tej opłaty, tj. podmiot oraz przedmiot opodatkowania a także sposób wyliczenia opłaty. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie Rada ustalając, że za zajęcie pasa drogowego przy realizacji inwestycji własnych Gminy, ustala się stawkę opłaty za każdy dzień zajęcia 1 m - 0,00 zł (§ 7 uchwały) wprowadziła faktycznie zwolnienie Gminy od opłaty, co oznacza, że przekroczyła ona zawarte w wyżej wymienionym przepisie upoważnienie. W ocenie Sądu Prokurator zasadnie podniósł, że w ramach delegacji ustawowej Rada Gminy uprawniona była do określenia stawki opłat w zależności od celu zajęcia pasa drogowego, nie zaś do wprowadzenia w istocie zwolnienia od opłat za zajęcie pasa drogowego, uchwalając stawkę na poziomie 0 zł. Zdaniem orzekającego w sprawie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ograniczenie swobody działania w tym zakresie przez radę miasta zakreślone jest poprzez wskazanie przez ustawodawcę celu i charakteru wprowadzonej opłaty. Wskazać jednocześnie należy, że organ uchwałodawczy wprawdzie uwzględnił skargę Prokuratora Rejonowego, uchylając § 7 zaskarżonej uchwały (uchwała zmieniająca weszła w życie 26 czerwca 2012 r.; Dz. Urz. Woj. Z 11 czerwca 2012 r. poz. 1189). Jednakże Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, iż istnieje istotna różnica pomiędzy instytucją uchylenia uchwały (lub jej części) oraz stwierdzenia nieważności uchwały (lub jej części). W okresie od dnia wejścia w życie kwestionowanej uchwały do dnia jej uchylenia przez nowy akt wywoływała ona skutki prawne. Stanowić może ona podstawę określenia obowiązku gminy w odniesieniu do zdarzeń, które miały miejsce w czasie jej obowiązywania (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 lutego 2012 r. sygn.. akt I SA/Gl 1150/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 505/11). Tym samym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie wyklucza merytorycznego orzekania przez sąd w takiej sprawie, a ponadto, iż inne skutki prawne wywołuje wyeliminowanie z obrotu prawnego indywidualnego aktu administracyjnego, a inne aktu normatywnego. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 4 marca 2005r sygn. akt OSK 1290/04 (LEX nr 189170), podkreślając, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Poprzednio podobne zapatrywania prezentował Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994r sygn. W 5/94 (OTK 1994,cz.II, poz.44), a także w uchwale z dnia 14 lutego 1994r sygn. K 10/93 (OTK 1994, cz.I, poz.7), w której stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości" ( I OSK 368/10 z 1 września 2010 r. ). Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność § 2 ust. 3 i § 5 ust. 2 uchwały stanowiącej przedmiot zaskarżenia. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił że zaskarżona uchwała we wskazanej części nie podlega wykonaniu.