II SA/Go 448/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2012r. M.S. zwróciła się do Burmistrza Miasta o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem – W.D.. Po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, Burmistrz Miasta, powołując się na dyspozycję przepisu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 3-4, art. 20 ust. 1-3, art. 24 ust. 1 i ust. 3-3a, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz art. 13 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012r., poz. 1548), decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r. przyznał M.S. świadczenie pielęgnacyjne na okres od dnia [...] grudnia 2012r. do dnia [...] grudnia 2012r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2013r. ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, podstawę rozpatrywania złożonego wniosku stanowił art. 13 tejże ustawy, na mocy którego w sprawach o świadczenia pielęgnacyjne, do którego prawo powstało przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, ustalając to prawo za ten okres stosuje się przepisy dotychczasowe. Uznając go za przepis szczególny w stosunku do art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ uznał, iż możliwe jest przyznanie świadczenia za okres do wejścia w życie nowelizacji, czyli nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2012r. Pismem z dnia [...] stycznia 2013r. M.S. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie od powyższej decyzji, w którym wskazała, iż organ winien był przyznać jej wnioskowane świadczenie na okres do dnia [...] czerwca 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania – działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) w zw. z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego – decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013r. uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta oraz przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy za błędne uznał stanowisko organu I instancji, iż możliwe jest przyznanie stronie świadczenia na podstawie art. 13 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Kolegium uwzględniając, że prawo do świadczenia może zostać ustalone w drodze decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądu stwierdziło dalej, iż prawo M.S. do świadczenia nie mogło powstać przed wydaniem decyzji, a więc przed 1 stycznia 2013r. Zdaniem organu II instancji decyzja przyznająca świadczenie byłaby prawidłowa, o ile wydana zostałaby przed dniem 1 stycznia 2013r. W ocenie organu odwoławczego po tej dacie Burmistrz winien był orzekać na podstawie nowej regulacji. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013r. M.S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję organu odwoławczego, zarzucając temu organowi naruszenie prawa materialnego tj. art. 11 oraz art. 13 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Uzasadniając swą skargę M.S. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu II instancji, że prawo do przysługującego jej świadczenia pielęgnacyjnego nie mogło powstać przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, tj. przed dniem 11 stycznia 2013r., jeśli zważy się, że decyzja ustalająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją konstytutywną, wywołującą skutek z mocą wsteczną. O powyższym świadczyć ma przede wszystkim literalne brzmienie art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym prawo do ww. świadczeń ustala się, a nie określa, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W związku z powyższym organ rozstrzygnąć winien, czy na dzień złożenia wniosku spełnione były przesłanki do jego przyznania, tj. czy powstało prawo danej osoby do świadczenia. Ustawodawca z początkiem miesiąca, w którym złożono wniosek o świadczenie wiąże skutek powstania uprawnienia do otrzymywania świadczenia, stąd nie sposób uznać, aby dopiero z chwilą podjęcia decyzji powstawało prawo określonej osoby do świadczenia. W ocenie wnoszącej skargę błędna jest także interpretacja organu I instancji, zgodnie z którą mimo złożenia wniosku w starym stanie prawnym, świadczenie pielęgnacyjne przysługiwać może stronie jedynie za miesiąc grudzień 2012r. na zasadach dotychczasowych, w pozostałym zaś zakresie rozstrzygać należy według nowych zasad, obowiązujących od dnia 1 stycznia 2013r. Skarżąca wskazała, że skoro spełniała warunki określone w przepisach dotychczasowych do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, to zgodnie z art. 11 ustawy nowelizującej – na mocy którego osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia [...] czerwca 2013r. - organ powinien przyznać jej świadczenie właśnie do dnia [...] czerwca 2013r. M.S. podkreśliła także, że jeszcze w grudniu 2012r. przeprowadzone zostały wszystkie czynności związane z rozpatrzeniem wniosku, a zatem nie może ponosić negatywnych konsekwencji wydania przez organ I instancji decyzji dopiero w dniu [...] stycznia 2013r. Zdaniem strony skarżącej brak jest podstaw do uznania, że złożony przez nią wniosek podlega rozpatrzeniu wg zasad określonych w przepisach nowych w odniesieniu do okresu po dniu 1 stycznia 2013r., skoro spełnia ona przesłanki, o których mowa w art. 11 ustawy nowelizującej. M.S. podkreśliła nadto, że ustawodawca nie odnosi się w art. 11 ustawy nowelizującej do decyzji przyznających świadczenie według przepisów dotychczasowych, ale wiąże skutek prawny z okolicznością spełnienia warunków określonych w przepisach dotychczasowych. Przedmiotowa regulacja nie różnicuje sytuacji prawnej osób, co do których decyzja o świadczeniu została podjęta przed 1 stycznia 2013r. oraz tych wobec których organ wydał decyzję po 1 stycznia 2013r., choć złożyły wniosek przed tą datą. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstaje bowiem w dniu spełnienia przesłanek wynikających z przepisów obowiązujących w dniu złożenia wniosku, a nie podjęcia decyzji. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze - nie znajdując podstaw do zmiany swojej decyzji - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w pełni dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia, bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.). Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] marca 2013r. stanowił przepis art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59, z późn.zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W okolicznościach niniejszej sprawy zwrócić należy szczególną uwagę na istotną zmianę stanu prawnego dokonaną z dniem 1 stycznia 2013r. na mocy przepisów ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012r., poz. 1548) zwanej dalej ustawą nowelizującą. Na jej podstawie ustawodawca dodał w ustawie o świadczeniach rodzinnych m.in. przepis art. 17 ust. 1b, na mocy którego świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Burmistrz Miasta uznając, iż M.S. spełnia przesłankę z art. 17 w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012r. i przyznając jej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności ojcem (wdowcem) W.D. do dnia [...] grudnia 2012r. powołał się na dyspozycję art. 13 ustawy nowelizującej, na mocy którego w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do którego prawo powstało przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, ustalając to prawo za ten okres, stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ I instancji uznał tym samym, iż jest uprawniony do przyznania świadczenia "za okres wejścia w życie nowelizacji, czyli nie dłużej niż do [...] grudnia 2012r.". Kwestionując z kolei słuszność przyznania M.S. na podstawie przywołanego art. 13 ustawy nowelizującej świadczenia pielęgnacyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż brak jest podstawy prawnej do orzekania przez organ I instancji po dniu 1 stycznia 2013r. o przyznaniu świadczenia na podstawie przepisów dotychczasowych. Stanowiska obu orzekających w sprawie organów nie sposób podzielić. Niewątpliwie w sprawie tej istota sporu sprowadza się do właściwej wykładni przywołanego powyżej przepisu art. 13 ustawy nowelizującej, jak i jego korelacji z przepisami art. 11 oraz art. 12 tejże ustawy. Wskazać w tym miejscu trzeba, że na mocy art. 11 ust. 1 ustawy, osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia [...] czerwca 2013r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Jak wynika z jego treści zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie rozwiązania umożliwiającego osobom, o których w nim mowa zachowanie prawa do świadczeń do dnia [...] czerwca 2013r. bez weryfikacji tego prawa w odniesieniu do wprowadzonych od dnia 1 stycznia 2013r. zmian do ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla przyjęcia stanowiska, że osoby które złożyły wniosek o przyznanie świadczenia przed dniem 1 stycznia 2013r., jednak nie został on przez tym dniem rozpoznany, miałyby być pozbawione prawa do otrzymywania świadczenia do dnia [...] czerwca 2013r. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2013r., sygn. akt III SA/Gd 189/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 maja 2013r., sygn. akt II SA/Ol 298/13). Podkreślenia wymaga, że w art. 11 ust. 1 ustawy mowa jest o osobach uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych, bez określenia, że chodzi wyłącznie o świadczenia przyznane decyzjami wydanymi do dnia 31 grudnia 2012r. Nie zasługuje na aprobatę stanowisko organu odwoławczego różnicującego sytuację osoby, której przyznano świadczenie pielęgnacyjne przed dniem 31 grudnia 2012r. od sytuacji osoby, której prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się już po wejściu w życie nowych uregulowań, w świetle których prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tej osobie nie przysługuje. Prezentując taki pogląd organ wprowadza de facto dodatkowe, nie wynikające z przepisów powołanych wyżej ustaw kryterium oceny wniosku. Kryterium tym posługuje się ustawodawca w art. 12 ustawy, odnosząc się do kategorii osób "którym przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego" i ma ono znaczenie jedynie przy ocenie prawa do uzyskania dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego, co nie było przedmiotem niniejszego postępowania. Zauważyć należy również, że przyjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze interpretacja art. 13 ustawy prowadzi do naruszenia wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości obywateli wobec prawa, zgodnie z którą wszyscy są wobec prawa równi oraz mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W ocenie Sądu brak jest jakiegokolwiek aksjologicznego uzasadnienia dla wprowadzenia zróżnicowania sytuacji prawnej osób uprawnionych do otrzymania świadczenia na podstawie tych samych przepisów prawa materialnego, jedynie z tej przyczyny, że ich wniosek został rozpoznany w późniejszym terminie. Co więcej, zwrócić trzeba orzekającym w sprawie organom uwagę, iż zgodnie z ukształtowanym na tle przepisu art. 13 ustawy nowelizującej orzecznictwem, prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia [...] czerwca 2013r. przysługuje także wnioskodawcom uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie dotychczasowych przepisów, którzy powołują się na orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskane na podstawie wniosku złożonego do dnia 31 grudnia 2012r., przy zachowaniu wynikającego z art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych trzymiesięcznego terminu do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Bd 490/13). W konsekwencji powyższych rozważań przyznać należało słuszność skarżącej, iż należy ona do kręgu osób, o których mowa w 11 ust. 1 ustawy tj. osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 30 czerwca 2013r. Z tych względów należało orzec jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.). Stosownie do art. 152 tejże ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań.