II SA/Go 454/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności Zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy w sprawie weryfikacji wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy na okres od [...] r. do [...] r. oddala skargę. W dniu 27 stycznia 2017r. M Sp. z o.o. złożyły w Urzędzie Miasta i Gminy wniosek o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy na okres od [...] kwietnia 2017 roku do [...] kwietnia 2018 roku. W dniu [...] lutego 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy wydał upoważnienie Nr [...], w którym upoważnił Ł.D. kierownika Wydziału Inwestycji w Urzędzie Miasta i Gminy do weryfikacji taryf zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków wniosku złożonego w dniu 27 stycznia 2017 r. przez M Sp. z o.o. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Następnie, działając na podstawie przedmiotowego upoważnienia, kierownik Wydziału Inwestycji wydał dokument weryfikacji wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy na okres od [...] kwietnia 2017 roku do [...] kwietnia 2018 roku. Dokument ten nie został opatrzony datą. Kierownik Wydziału Infrastruktury dokonał oceny formalnej wniosku i w podsumowaniu wskazał, że "wniosek z formalnego punktu widzenia jest w zasadzie kompletny i nie występują błędy rachunkowe. Zawiera może w niektórych punktach bardzo ogólne informacje, ale przepisy nie precyzują zakresu tych informacji w poszczególnych elementach taryfy. Zawarte we wniosku dane liczbowe wynikają z posiadanej ewidencji księgowej, która pozwala przyporządkować koszty do poszczególnych działalności przedsiębiorstwa, a także w odniesieniu do taryf, ale tylko w sposób zaprezentowany we wniosku. Zmiana alokacji kosztów i opracowanie nowej struktury i rodzaju taryf wymaga zmian ewidencji księgowej, dostosowanie jej do potrzeb wynikających z lokalnych uwarunkowań. Przygotowany wniosek nie daje podstaw do negatywnej weryfikacji ze strony Burmistrza". Burmistrz nie przygotował i nie złożył do Rady Miejskiej projektu uchwały w sprawie zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy na okres od [...] kwietnia 2017 roku do [...] kwietnia 2018 roku, zaś sama weryfikacja wniosku została przesłana Przewodniczącej Rady Miejskiej korespondencją elektroniczną dopiero w dniu 13 marca 2017 r. o godz. 16.35. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. organ nadzoru wszczął postępowanie nadzorcze w stosunku do zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy, bez wskazanej daty, w sprawie weryfikacji wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy na okres od [...] kwietnia 2017 roku do [...] kwietnia 2018 roku, wydanego z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Nr [...] z dnia [...] lutego 2017r. przez Kierownika Wydziału Inwestycji w Urzędzie Miasta i Gminy. Rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2016.446 t.j. ze zm.) stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy, bez wskazanej daty, w sprawie weryfikacji wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy na okres od [...] kwietnia 2017 roku do [...] kwietnia 2018 roku, wydanego z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Nr [...] z dnia [...].02.2017 przez Kierownika Wydziału Inwestycji w Urzędzie Miasta Gminy. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda podał, iż w dniu 10 kwietnia 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy w odpowiedzi na wezwanie organu nadzoru przesłał kopię przedmiotowego wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy wraz z kopią dokumentu potwierdzającego dokonanie weryfikacji ww. wniosku, wydanego z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy przez Kierownika Wydziału Inwestycji w Urzędzie Miasta i Gminy. Organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowy akt stanowi faktycznie zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy, które istotnie narusza prawo, tj. art. 24 ust. 2, i ust. 3 i ust. 4 i ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U.2017.328), zwanej w dalszej części ustawą. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda przytoczył art. 24 ustawy: Taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług (ust. 1); Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie (ust. 2); Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową i kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan (ust. 3); Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia (ust. 4); Rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami (ust. 5). Stosownie zaś do ust. 8 tego artykułu: jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 5, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą wżycie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. Organ nadzoru stwierdził, iż z analizy przepisu tego wynika, że taryfy mogą obowiązywać także w przypadku braku ich zatwierdzenia przez radę gminy, ale wyłącznie w sytuacji, gdy taryfy zostały zweryfikowane przez wójta, a rada gminy miała faktyczną możliwość zajęcia się sprawą taryf - to znaczy został jej przekazany wniosek taryfowy z weryfikacją wójta oraz projekt uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf w czasie możliwym do dochowania 45 dniowego terminu do podjęcia uchwały od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorcę wodociągowo-kanalizacyjnego. W ocenie Wojewody w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Burmistrz nie przedłożył Radzie Miejskiej projektu uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf i nie przekazał weryfikacji wniosku taryfowego (za taką czynność nie sposób uznać przesłania wiadomości mailowej w dniu 13 marca 2017r. o godz. 16.35 z załączoną weryfikacją do Przewodniczącej Rady na jej prywatny adres, tj. ostatniego dnia, w którym Rada Miejska była władna podjąć uchwałę w sprawie zatwierdzenia taryf). Burmistrz nie dopełnił więc swojego obowiązku i wbrew przepisom ustawy nie przekazał Radzie Miejskiej wniosku taryfowego z dokonaną weryfikacją. Kontrola proponowanych w taryfie stawek odbywa się dwuetapowo. W pierwszej kolejności organ wykonawczy gminy sprawdza, czy przedstawione do zatwierdzenia taryfy zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, weryfikuje też przyjęte przez przedsiębiorstwo koszty pod względem celowości ich ponoszenia (art. 24 ust. 5). Końcowym etapem postępowania jest zatwierdzenie taryfy przez radę gminy, co oznacza, że rada gminy w sposób ostateczny rozstrzyga o prawidłowości opracowanej przez przedsiębiorstwo taryfy (art. 24 ust. 1). Zatwierdzenie taryfy przez radę gminy oznacza, że organ przyjmuje, że taryfa odpowiada prawem określonym wymogom". Oceniając kwestionowane zarządzenie Wojewoda stwierdził, że właściwą formą prawną, w jakiej organ winien dać wyraz temu, że wykonał obowiązki wynikające z art. 24 ust. 4 ustawy jest właśnie zarządzenie. Kwestia sprawdzenia, weryfikacji taryf opłat jest sprawą z zakresu administracji publicznej i nie ma innej prawnej formy, w jakiej organ - wójt - mógłby dokonać weryfikacji wniosku i dołączonych do niego przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne dokumentów. W rezultacie każdy akt (niebędący decyzją administracyjną) pochodzący od wójta jest zarządzeniem, w stosunku do którego zachodzi możliwość objęcia go zarówno nadzorem wojewody, jak i kontrolą ze strony sądów administracyjnych. W ocenie Wojewody przedmiotowy dokument weryfikacji, niezależnie od nadanej mu nazwy i formy, stanowi zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy, podlegające nadzorowi Wojewody oraz sądów administracyjnych. Zostało ono wydane w sprawie z zakresu administracji publicznej, należącej do zadań własnych gminy (z mocy art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Na możliwość uznania tego aktu za zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy nie ma wpływu fakt, że zostało ono podpisane przez Kierownika Wydziału Inwestycji działającego z upoważnienia Burmistrza. Przepis art. 24 ust. 4 ustawy stanowi bowiem, że czynność weryfikacji taryf należy do wyłącznego zakresu kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Jest to po prostu jeden z wielu przepisów materialnoprawnych określających kompetencje tego organu i brak podstaw do uznawania, że muszą być wykonywane osobiście, na zasadzie wyłączności. Należy podkreślić, że przyjęcie przeciwnego stanowiska, mianowicie takiego, że zarządzenie jest prawną formą działania wójta jedynie wtedy, gdy wyraźnie wskazał na to ustawodawca, prowadziłoby w konsekwencji do uznania, że jest grupa aktów wydawanych przez organy wykonawcze gminy, które nie są objęte zakresem nadzoru Wojewody oraz kontroli sądowej. Zagrożeniem wynikającym z przyjęcia takiego stanowisko byłoby pozostawienie znacznej części aktów wydawanych przez wójta poza możliwością jakiejkolwiek weryfikacji ich legalności. Zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, każde zarządzenie organu gminy, bez względu na charakter prawny, podlega nadzorowi wojewody. Przepis ten nie wprowadza podziału na zarządzenia o charakterze materialnym i zarządzenia, które takiego charakteru prawnego nie mają. W niniejszej sprawie Burmistrz poprzez upoważnionego pracownika dokonał pozytywnej weryfikacji wniosku taryfowego z dnia [...] stycznia 2017r. w rozumieniu art. 24 ust. 4 ustawy. Wobec niemożliwości podjęcia przez Radę Miejską uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf (bądź odmowy ich zatwierdzenia), zdaniem Wojewody istnieje ryzyko, że tak zweryfikowane taryfy mogłyby wejść w życie na podstawie art. 24 ust. 8 ustawy. W ocenie organu nadzoru dokonana weryfikacja i przyjęcie przez Burmistrza, że wniosek taryfowy złożony przez M sp. z o.o. w dniu 27 stycznia 2017 r. jest zgodny z prawem była nieprawidłowa. Jak wynika z art. 24 ust. 3 ustawy, do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, zaś zgodnie z ust. 4 wójt sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy. Badaniu organu wykonawczego pod kątem zgodności z prawem podlega zatem zarówno taryfa, jak i plan. Jednocześnie należy podkreślić, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy, opracowanie przedmiotowego planu jest obowiązkiem przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego, który wyłączony jest jedynie wtedy, gdy przedsiębiorstwo nie planuje budowy urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych. Powyższe w ocenie organu nadzoru koresponduje z treścią § 19 ust. 1 w związku z ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków I rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886), dalej jako rozporządzenie, w myśl którego do wniosku o zatwierdzenie taryf dołącza się m.in. uzasadnienie wniosku, do którego dołącza się wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, z zastrzeżeniem art. 21 ust. 7 ustawy. Z powyższego wynika, że przedmiotowego planu nie załącza się do wniosku taryfowego tylko w przypadku, gdy zachodzą przesłanki wyłączające obowiązek opracowania ww. planu, tj. przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne nie planuje budowy urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych. W ust. 5 pkt 2 zarządzenia w sprawie weryfikacji wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, na terenie Gminy na okres od [...] kwietnia 2017 roku do [...] kwietnia 2018 roku wskazano: "uzasadnienie wniosku zawiera (...) informację o nieopracowaniu wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych z uwagi na niepodejmowanie prac inwestycyjnych przez Spółkę". Twierdzenie to zdaniem Wojewody pozostaje w sprzeczności z wcześniejszymi dokumentami przesłanymi do organu nadzoru, w tym w ramach postępowania nadzorczego wobec Uchwały Nr XXXVII/225/2016 Rady Miejskiej z dnia 11 listopada 2016 r. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz publikacjami prasowymi zamieszczanymi przez Urząd Miasta i Gminy. W uzasadnieniu wniosku taryfowego z dnia [...] września 2016 r. (strona 12), która to taryfa obejmować miała okres od [...] grudnia 2016 r. do dnia [...] grudnia 2017 r. (a więc w znacznej mierze miała pokrywać się z okresem obowiązywania taryfy wskazanej w kwestionowanym akcie), wskazano na fakt opracowania wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, który to plan stanowił podstawę do określenia przedmiotowych taryf - co jednoznacznie wskazuje, że jeszcze we wrześniu 2016 r. zarówno M, jak i Burmistrz uznawali, że stosowne plany inwestycyjne m.in. na lata 2016- 2018 istnieją. W treści weryfikacji taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę zbiorowego odprowadzania ścieków przedłożonych Burmistrzowi Miasta i Gminy w dniu 29 września 2016 r. przez M Sp. z o.o., która to taryfa obejmować miała okres od [...] grudnia 2016 r. do dnia [...] grudnia 2017 r., na stronie 3 dokumentu Burmistrz zaaprobował opracowanie taryf na wspomniany okres w oparciu o plan przewidujący inwestycje w latach 2016-2020, w szczególności zaś w latach 2016-2018. Wcześniej, bo pismem z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...], Prezes M Sp. z o.o. przekazał Burmistrzowi Miasta i Gminy "Wieloletni Plan Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Wodociągowych i Urządzeń Kanalizacyjnych będących w posiadaniu M Sp. z o.o. na lata 2016-2020 - treść przedmiotowego planu jednoznacznie wskazuje na zamierzenia inwestycyjne Spółki w latach 2016 - 2020, a zatem w całym okresie obowiązywania taryfy wskazanej w zaskarżonym akcie; w szczególności w pkt III planu wskazano, iż w latach 2017-2018 planuje się: budowę sieci wodociągowej o długości do 2.000 mb. lub budowę sieci kanalizacyjnej o długości do 500 mb. oraz modernizację i przebudowę innych urządzeń kanalizacyjnych i wodociągowych do kwoty 150-200 tys. złotych (np. przepompownie ścieków, SUW, ujęć wody itp.). W artykule "Budujemy wodociąg dla [...]" zamieszczonym w biuletynie informacyjnym wydawanym przez Urząd Miasta i Gminy "[...]" wskazano, że "kolejny etap budowy wodociągu w [...] przewidziany jest na 2017 rok" oraz że "prace wykonają z własnych dochodów M". Z dokumentów tych wprost wynika, że M Sp. z o.o. planuje przedsięwzięcia inwestycyjne, które winny być ujęte w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Nie zachodzi zatem wymieniona wart. 21 ust. 7 ustawy przesłanka zwalniająca z obowiązku sporządzenia tego planu i dołączenia go do wniosku taryfowego oraz - w konsekwencji - zweryfikowania pod tym kątem tak planu, jak i taryf, przez Burmistrza. Powyższe jest o tyle istotne, że zgodnie z § 6 oraz § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne dla potrzeb obliczenia taryfowych cen i stawek opłat planowanych na rok obowiązywania taryf ustala niezbędne przychody na podstawie planowanych kosztów wynikających z inwestycji modenizacyjno- rozwojowych i ochrony środowiska, ustalonych na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych w roku obrachunkowym poprzedzającym (...), z uwzględnieniem zmian wynikających z planu w roku obowiązywania nowych taryf. Nadto, zgodnie z § 15 rozporządzenia, obliczenie taryfowych cen i stawek opłat następuje przez podzielenie odpowiadających im planowanych rocznych niezbędnych przychodów przez planowaną roczną ilość świadczonych usług (ust. 2), przy czym planowaną roczną ilość świadczonych usług oblicza się jako sumę zweryfikowanej ilości świadczonych usług w roku obrachunkowym poprzedzającym (...) oraz zmiany ilości świadczonych usług, w tym wynikającej w szczególności z planowanej realizacji wieloletniego planu rozwoju i modernizacji (ust. 3). Mając na uwadze powyższe Wojewoda wskazał, że brak przygotowania i załączenia wieloletniego planu do uzasadnienia wniosku taryfowego z dnia [...] stycznia 2017 r. stanowiło rażące naruszenie prawa. Wobec tego Burmistrz powinien dokonać negatywnej weryfikacji przedłożonego przez M sp. z o.o. wniosku taryfowego, niezależnie od poprawności danych przyjętych we wniosku do obliczania taryfowych cen i stawek opłat. Organ nadzoru wskazał, że brak przedstawienia przez Burmistrza Radzie Miejskiej taryf do zatwierdzenia w drodze uchwały, w szczególności nieuzasadniona odmowa udostępnienia dokumentów związanych ze złożonym wnioskiem taryfowym, nieprzekazanie weryfikacji i nieprzygotowanie projektu uchwały, stanowi rażące bezprawne działanie Burmistrza. W ocenie organu nadzoru cała ta sytuacja stanowi pozbawioną podstaw prawnych próbę pominięcia Rady Miejskiej w procesie zatwierdzania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] kwietnia 2017r. złożyła Gmina, zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 par. 1 i par. 2 oraz art. 80 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej - "k.p.a.") w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. - poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego i bez umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, tj. brak wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego, w tym z powodu jego oparcia na błędnych ustaleniach faktycznych; II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 87 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie istnieje kompetencja Wojewody do sprawowania nadzoru nad organem wykonawczym gminy, podczas gdy taka kompetencja nie istnieje; 2. art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu że przedmiotowy akt organu wykonawczego gminy jest sprzeczny z prawem i stąd nieważny; 3. art. 91 ust.4 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie, polegające na stwierdzeniu nieważności akt organu wykonawczego, w sytuacji gdy rzeczywisty stopień jego ewentualnych wadliwości uzasadniał ograniczenie wyniku nadzoru do wskazania, iż akt ten wydano z naruszeniem prawa; 4. art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie, polegające na przeprowadzeniu postępowania nadzorczego z pominięciem norm postępowania wynikających ze stosowanych odpowiednio przepisów k.p.a.; oraz 5. art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - (Dz.U. z 2017 r. poz. 328, dalej jako "u.z.z.w." lub "ustawa zaopatrzeniowa") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że czynność weryfikacji wniosku taryfowego, dokonywana przez organ wykonawczy gminy ma formę zarządzenia; 6. art. 24 ust. 2 u.z.z.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nieterminowe złożenie wniosku taryfowego organowi wykonawczemu przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powoduje wadliwość wniosku, a w konsekwencji także wadliwość jego pozytywnej weryfikacji, uzasadniającą stwierdzenie nieważności tej weryfikacji; 7. art. 21 ust. 7 u.z.z.w. poprzez jego niezastosowanie, polegające na uznaniu, że przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne miało w niniejszej sprawie obowiązek opracowania planu inwestycyjnego, podczas gdy w rzeczywistości wobec braku planów inwestycyjnych takiego obowiązku nie było; 8. art. 24 ust. 3 u.z.z.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie istniał obowiązek załączenia do wniosku taryfowego planu inwestycyjnego, podczas gdy obowiązku takiego nie było; 9. art. 24 ust. 8 u.z.z.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że taiyfy mogą wejść w życie z mocy tego przepisu wyłącznie w przypadku, gdy rada gminy miała faktyczną możliwość zajęcia się sprawą taryf, po zweryfikowaniu wniosku taryfowego przez wójta. Wobec powyższych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru w całości, zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, na podstawie art. 200 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., orzekające nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy, bez wskazanej daty, w sprawie weryfikacji wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy na okres od [...] kwietnia 2017 roku do [...] kwietnia 2018 roku – odpowiada prawu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) – "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu (np. uchwały lub, jak w tym przypadku, zarządzenia) organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 148; J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48; wyrok NSA z 5 grudnia 1995 r., SA/Rz 1109/95; wyroki WSA: z 10.01.2013 r., IV SA/Gl 1044/12; z 04.09.2014 r., IV SA/Po 701/14; z 05.02.2016 r., III SA/Wr 1282/15 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Albowiem w sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest akt organu jednostki samorządu terytorialnego, chodzi w istocie o to samo, o co chodzi w sprawie ze skargi na taki akt wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. – o ocenę legalności danego aktu (por. wyrok NSA z 04.08.2011 r., II OSK 168/11, CBOSA). Wobec powyższego merytoryczną kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody należało rozpocząć od analizy treści inkryminowanego zarządzenia. Zarządzenie jest formą działania, za pomocą której wójt może podejmować władcze rozstrzygnięcia. We wszystkich przypadkach, w których zachodzi konieczność władczego rozstrzygnięcia sprawy (niebędącej sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej), niezależnie od tego, czy ustawodawca wprost wskazuje na działanie w tej formie, organ gminy wydaje zarządzenie. W rezultacie każdy akt pochodzący od wójta gminy, niebędący decyzją administracyjną lub postanowieniem jest zarządzeniem, w stosunku do którego zachodzi możliwość objęcia go zarówno nadzorem wojewody, jak i kontrolą ze strony sądów administracyjnych (por. M. Chlipała, Zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w orzecznictwie sądów administracyjnych, Samorząd Terytorialny 2010r., nr 12). W orzecznictwie wskazuje się, że przez zarządzenia wójta gminy należy rozumieć wszelkie akty tego organu poza decyzjami administracyjnymi i postanowieniami, bez względu na nazwę, jaką wójt nada swemu rozstrzygnięciu. Zarządzenia te bowiem są obok decyzji administracyjnych prawną formą, w jakiej wójt może podejmować władcze rozstrzygnięcia (vide: wyrok WSA w Olsztynie z 12 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 1044/07, CBOSA). Przyjęcie stanowiska strony skarżącej skutkowałoby tym, że wójt gminy nie dysponowałby formą prawną wykonywania wielu swoich ustawowych kompetencji, do których zaliczyć należy uprawnienia, których źródłem są m.in. wskazane w zarządzeniu przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (aktualny tekst jednolity Dz.U.2017.328), zwanej w dalszej części ustawą. Przedmiotowe zarządzenie zostało wydane z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. przez Kierownika Wydziału Inwestycji w Urzędzie Miasta Gminy. Podkreślenia wymaga fakt, iż powierzenie określonych kompetencji do wykonywania oznacza dekoncentrację kompetencji. Wójt może jej dokonać w zakresie swojej właściwości w regulaminie organizacyjnym, w zakresie czynności lub odrębnym upoważnieniem. Taka dekoncentracja ma cechy trwałości, nie traci mocy obowiązującej ze zmianą lub brakiem piastuna organu. Podmiot, na którego rzecz nastąpiła dekoncentracja kompetencji, nie staje się organem, działa zawsze w jego imieniu (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1458/08, CBOSA). Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym podstawę wydanego upoważnienia w niniejszej sprawie, wójt lub burmistrz może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, w imieniu wójta lub burmistrza, a także art. 268a k.p.a., który przewiduje, iż organ administracji państwowej może upoważnić pracowników w kierowanej jednostce organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, należało uznać, że o wyłączeniu danego pracownika może orzekać osoba działająca z upoważnienia bezpośredniego przełożonego tegoż pracownika. W tej kwestii wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 13 grudnia 2007r., sygn. akt I OSK 307/07 CBOSA; z dnia 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA 1666/97, LEX nr 45128. Wobec tego upoważnienie Ł.D. kierownika Wydziału Inwestycji w Urzędzie Miasta i Gminy do weryfikacji taryf zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków wniosku złożonego w dniu 27 stycznia 2017 r. przez M Sp. z o.o. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków było w ocenie Sądu prawidłowe. Kwestie merytoryczne objęte skargą znajdują swe uregulowanie prawne w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zatwierdzanie taryfy cen i opłat przez radę gminy jest władczym uprawnieniem gminy wynikającym z realizacji nałożonych na nią w drodze ustawy zadań publicznych z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Na podstawie omawianej taryfy dokonuje się rozliczenia usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na rzecz odbiorców, a jej zatwierdzenie oddziaływuje na prawa przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i na obowiązki odbiorców w tym zakresie. Procedura zatwierdzania taryf została uregulowana w art. 24 ustawy. Pierwszym etapem uchwalenia taryf jest przedłożenie właściwemu organowi przez przedsiębiorstwo wniosku o ich zatwierdzenie. Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo jest zobowiązane dołączyć szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny wieloletni plan rozwoju i modernizacji. Rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. 2006 nr 127 poz. 886 ze zm.) w § 19 precyzuje, że do wniosku, o zatwierdzenie taryf dołącza się także: 1) taryfę lub taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków; 2) uzasadnienie wniosku. Natomiast uzasadnienie wniosku powinno zawierać w szczególności informacje dotyczące: 1) zakresu świadczonych usług i lokalnych uwarunkowań ich świadczenia; 2) standardów jakościowych usług, w tym informację dotyczącą wpływu określonej taryfy na ich poprawę; 3) spodziewanej poprawy jakości usług przy wprowadzeniu nowych metod alokacji kosztów; 4) zmiany warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryf. Kolejnym etapem procedury, mającej na celu zatwierdzenie taryf, jest: 1) sprawdzenie przez organ, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z ustawą (jak również z rozporządzeniem w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków); 2) weryfikacja kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy, pod względem celowości ich ponoszenia. Należy wskazać, że proces weryfikacji wniosku powinien rozpocząć się przede wszystkim od ustalenia przez organ, czy wniosek o zatwierdzenie taryf pochodzi od podmiotu, który posiada zezwolenie, o którym mowa w art. 16 ustawy (wyrok NSA z dnia 18 września 2009 r., II OSK 998/09, LEX nr 597993), a takich ustaleń w spornym zarządzeniu brakuje. Ppodkreślić trzeba, że rada gminy nie jest upoważniona do samodzielnej weryfikacji legalności i celowości sporządzania taryf. Zatwierdza ona tylko taryfy pozytywnie zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), odmowa zaś ich zatwierdzenia następuje, gdy w ocenie organu wykonawczego taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2013 r. ( sygn. akt II OSK 2306/12, CBOSA) stwierdził, iż organ gminy może domagać się przekazania przez przedsiębiorstwo materiałów źródłowych w postaci ewidencji księgowej, jeżeli poweźmie wątpliwości co do celowości części kosztów, które mają wpływ na wysokość opłat za wodę. Komentowany przepis określa także 45-dniowy termin na podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia taryf. Jest on liczony od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. W związku z tym termin ten powinien także obejmować okres koniecznej weryfikacji wniosku. Określony w art. 24 ust. 5 ustawy termin należy uznać za ustawowy termin zawity, materialny, co oznacza, że jego uchybienie powoduje wygaśnięcie praw i obowiązków o charakterze materialnym (przedawnienie orzekania w sprawie). Po upływie 45-dniowego terminu wskazanego w art. 24 ust. 5 ustawy kompetencja przysługująca radzie gminy wygasa i zastosowanie ma przepis art. 24 ust. 8 ustawy (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 96/13 (LEX nr 1330385). W przypadku gdy rada gminy nie podejmie uchwały w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf, taryfy zweryfikowane przez właściwy organ wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o ich zatwierdzenie (art. 24 ust. 8 ustawy). Zatwierdzone taryfy podlegają ogłoszeniu przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w miejscowej prasie lub w inny zwyczajowo przyjęty sposób. Publikacja powinna nastąpić w terminie 7 dni od dnia podjęcia uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf. Podsumowując podkreślić należy, że z art. 24 ust. 4 pkt 1 ustawy, w którym stanowi się, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, czyli koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w poprzednim roku obrachunkowym, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy, pod względem celowości ich ponoszenia, nie wynika, aby rada gminy przed podjęciem uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryfy, a więc o jej zatwierdzeniu albo o odmowie jej zatwierdzenia, nie mogła kontrolować taryfy w tym samym zakresie. Zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Zasady sporządzania taryf są określone przede wszystkim w art. 20 powołanej ustawy. Z przepisu tego wynika, że podstawą określenia taryfy są niezbędne przychody po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy odbiorców usług. Z kolei zasady ustalania niezbędnych przychodów są określone w art. 20 ust. 4 powołanej ustawy. Sporządzenie taryfy z naruszeniem tych zasad oznacza sporządzenie jej niezgodnie z przepisami. Ponadto rada gminy dokonując oceny taryfy pod względem zgodności z prawem bada także czy taryfy opłat za odprowadzanie ścieków zostały ustalone z zastosowaniem jednostki rozliczeniowej, która jest przewidziana w ustawie. Tak więc Rada Gminy jest uprawniona, wręcz zobowiązana, do oceny czy przedstawione jej do zatwierdzenia taryfy są zgodne z prawem, w tym w zakresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 oraz w art. 24, art. 26, art. 27 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Rolą rady gminy nie jest jedynie zatwierdzenie lub odmowa zatwierdzenia taryfy zgodnie z wnioskiem organu wykonawczego gminy. Jest zatem zobowiązana do kontrolowania czynności wykonanych przez organ wykonawczy gminy, o których mowa w art. 24 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zaznaczyć też należy, że za przyznaniem radzie gminy realnych kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej zatwierdzenia taryfy opowiedział się NSA w uzasadnieniu uchwały z 11 kwietnia 2005 r., sygnatura akt II OPS 1/05 (opubl. CBOSA). Dokonując wykładni art. 24 ust. 8 ustawy NSA stwierdził, że kontrola proponowanych w taryfie stawek odbywa się dwuetapowo. W pierwszej kolejności organ wykonawczy gminy sprawdza, czy przedstawione do zatwierdzenia taryfy zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje przyjęte przez przedsiębiorstwo koszty pod względem celowości ich ponoszenia. Końcowym etapem postępowania jest zatwierdzenie taryfy przez radę gminy, co oznacza, że rada gminy w sposób ostateczny rozstrzyga o prawidłowości opracowanej przez przedsiębiorstwo taryfy. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że Rada Miejska była pozbawiona możliwości zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Burmistrz przekazał przedmiotowy wniosek w ostatnim dniu ustawowego 45-dniowego terminu do zajęcia stanowiska przez organ stanowiący. Nie jest istotne z jakich to nastąpiło przyczyn. Jako organ wykonawczy jest bowiem zobowiązany zorganizować prace urzędu aby zachodziła możliwość wywiązania się z obowiązków nałożonych przez ustawę. Powyższe oznacza, że Rada nie mogła się wypowiedzieć co do opracowanej przez przedsiębiorstwo taryfy, czy taryfy opłat za odprowadzanie ścieków zostały ustalone z zastosowaniem jednostki rozliczeniowej, która jest przewidziana w ustawie, czy rozważyć celowości kosztów, które mają wpływ na wysokość opłat za wodę. Słusznie organ nadzorczy powziął wątpliwość co do kompletności wniosku M Sp. z o.o. o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy na okres od [...] kwietnia 2017 roku do [...] kwietnia 2018 roku. Burmistrz nie dokonał bowiem analizy dokumentów pod kątem tego, czy M Sp. z o.o. nie planują budowy urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych i tym samym są z mocy ustawy (art. 21 ust. 7) zwolnione z obowiązku sporządzenia wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w ich posiadaniu. Od jednoznacznego ustalenia czy przedsiębiorstwo miało obowiązek sporządzenia ww. planu zależy kompletność wniosku o zatwierdzenie taryf, co ma wpływ na wynik weryfikacji wniosku. W aktach sprawy znajdują się bowiem dokumenty, z których wynika, że w okresie objętym przedmiotowym wnioskiem M planują rozwój i modernizację urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych złożony w Urzędzie Miasta i Gminy w dniu 17 czerwca 2016r. obejmuje okres od 2016 do 2020 roku, a więc również czas zakreślony spornym wnioskiem. Powyższe potwierdza weryfikacja taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przedłożonych Burmistrzowi w dniu 29 września 2016r. (dotyczy ona poprzedniego wniosku o zatwierdzenie taryf za okres od [...] grudnia 2016r. do [...] grudnia 2017r.). Burmistrz nie dokonał ustaleń, czy ww. wieloletni plan jest aktualny oraz czy M wycofały się z niego, co ewentualnie mogłoby prowadzić do zwolnienia z obowiązku dołączenia planu do wniosku będącego przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie. Reasumując, organ nadzoru prawidłowo zastosował przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, nie dopatrzył się innych uchybień skutkujących uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, tak wskazanych w skardze, jak i innych w niej niewymienionych. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów zawnioskowanych w skardze nie było niezbędne ani celowe, gdyż w sprawie nie wystąpiły istotne wątpliwości, o jakich mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., w całości skargę oddalił.