II SA/Go 460/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu w dniu 4 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] maja 2023 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie ,,Stacji Paliw Płynnych z niezbędną infrastrukturą techniczną i technologiczną na terenie działek o nr [...]. W decyzji z [...] lipca 2022 r. Burmistrz – po rozpoznaniu wniosku M.K. – stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz uzgodnił środowiskowe uwarunkowania dla w/w przedsięwzięcia oraz określił istotne warunki korzystania ze środowiska. Pismem z dnia [...] czerwca 2023 r. M.W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła od decyzji SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o jej uchylenie w całości. Jednocześnie w treści skargi zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 86f ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1094, ze zm., dalej jako u.u.i.ś.), skierowany zarówno do skarżonego organu, jak i do Sądu. Skarżąca podniosła przede wszystkim, że planowana inwestycja znajduje się na terenie zagrożonym powodzą oraz podtopieniami i w przypadku podtopienia takiego obiektu, ryzyko zanieczyszczenia środowiska, pobliskiej rzeki, wód podziemnych jest z pewnością co najmniej wysokie. Odnośnie zgłoszonego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżąca wskazała, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji może doprowadzić do trudnych, a raczej niemożliwych do odwrócenia skutków w postaci rozpoczęcia budowy stacji paliw i zakończenia prac przed rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd. Według skarżącej w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia wprost z sytuacją opisaną w art. 86f u.u.i.ś., gdyż ten stanowi, że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, a w tym przypadku sprawa dotyczy właśnie budowy stacji paliw, czyli obiektu mogącego oddziaływać na środowisko. Skarżąca dodała, iż dotychczasowe orzecznictwo potwierdza możliwość zastosowania w/w instytucji również w sytuacji, gdy decyzja przewiduje brak konieczności sporządzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W odpowiedzi na skargę organ podał, iż nie uwzględnił wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i pozostawił ocenie Sądu zasadność tego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniosek w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W tym zakresie wyjątek od w/w zasady ustanawia treść art. 61 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którą po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. W świetle orzecznictwa sadów administracyjnych na tle art. 61 § 3 p.p.s.a. - przez "znaczną szkodę" rozumie się taką szkodę majątkową lub niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienia NSA: z 21.11.2012 r., sygn. akt II OZ 1026/12; z 26.10.2012 r., II OSK 1841/12.). Natomiast "trudne do odwrócenia skutki", to takie prawne lub faktyczne konsekwencje, które powodują trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego następuje tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienia NSA: z 15.11.2012 r., II OZ 990/12; z 02.10.2012 r., I GSK 1251/12). Na tle cytowanego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmowano, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie podlega wstrzymaniu wykonania z uwagi na brak przymiotu wykonalności tego rodzaju decyzji. Zwracano uwagę, że decyzja ta wywołuje przede wszystkim skutki formalnoprawne, określa jedynie warunki i wymogi, jakie powinny zostać zachowane przy realizacji inwestycji, samodzielnie nie stanowi podstawy do rozpoczęcia robót i realizacji inwestycji, a jest jedynie aktem wymaganym przez ustawodawcę na tym etapie procesu inwestycyjnego. Dopiero kolejne stadia procesu inwestycyjnego, w szczególności uzyskanie pozwolenia na budowę, mogą prowadzić do uzyskania rozstrzygnięć, których wykonanie wiąże się z uzyskaniem przez strony postępowania konkretnych uprawnień lub nałożeniem na nie określonych obowiązków (por. postanowienia NSA: z 14 maja 2009 r., II OSK 715/09; z 27 stycznia 2011 r., II OZ 28/11; z 24 maja 2012 r., II OZ 431/12; z 1 sierpnia 2013 r., II OSK 2904/12). Powyższa sytuacja uległa zmianie z związku z wejściem w życie z dniem 13 maja 2021 r. art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 784; dalej: ustawa zmieniająca). Na podstawie w/w przepisu do u.u.i.ś. dodano przepis art. 86f ust. 1, zgodnie z którym do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Zgodnie z art. 28 ustawy zmieniającej, do postępowań sądowoadministracyjnych dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczętych i niezakończonych prawomocnym orzeczeniem przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed 13 maja 2021r.), stosuje się przepisy ustaw zmienianych w art. 1 (tj. ustawy u.i.ś.) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Oznacza to, że niewątpliwie w/w przepis znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, ustawa ta stanowi realizację zobowiązania, jakiego Rząd Rzeczypospolitej Polskiej (RP) podjął się w odpowiedzi na uzasadnioną opinię Komisji Europejskiej (KE) z dnia 7 marca 2019 r. (naruszenie nr 2016/2046), skierowaną do RP na podstawie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w sprawie uchybienia zobowiązaniom określonym w art. 11 ust. 1 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (dyrektywa EIA). KE w przedstawionej opinii sformułowała zarzuty niewłaściwej transpozycji dyrektywy EIA w zakresie art. 11 ust. 1 i 3, tj. regulacji dotyczących dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Rozwiązanie wprowadzane w nowym art. 86f u.u.i.ś. ma zapewnić możliwość stosowania przez sądy administracyjne środków tymczasowych w stosunku do ostatecznych decyzji środowiskowych. Podział procesu uzyskiwania zezwolenia na inwestycję determinuje konieczność określenia przesłanki szczególnej w stosunku do przesłanek określonych w art. 61 ust. 3 p.p.s.a., która stanowić będzie dla sądów administracyjnych podstawę do wstrzymywania wykonania decyzji środowiskowej. W obecnym stanie prawnym, w sytuacji wnioskowania przez skarżącego do sądu administracyjnego o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej, sądy odmawiają wstrzymania ich wykonania z przyczyn formalnych. W tym zakresie sądy prezentują jednolite stanowisko, według którego wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej na podstawie p.p.s.a. nie jest możliwe. Art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczy bowiem sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne, natomiast skutków takich zasadniczo nie wywołuje decyzja środowiskowa, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Etap egzekwowania decyzji środowiskowej przeniesiony jest dopiero na etap, w którym jest realizowane przedsięwzięcie na podstawie decyzji, która nie uwzględnia decyzji środowiskowej. Wobec powyższego, realizując założenia dyrektywy EIA, oparte na postanowieniach Konwencji z Aarhus, zgodnie z którymi należy zapewnić skuteczne środki zaradcze, włączając w to, jeśli okaże się to potrzebne, wstrzymanie wykonania kwestionowanego działania (...) – art. 9 ust. 4, w celu umożliwienia stosowania środka tymczasowego w stosunku do decyzji środowiskowej, w projekcie ustawy zdefiniowano trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 86f ust. 1 projektu ustawy przez skutki te należy rozumieć następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano skarżoną decyzję" (por. druk sejmowy IX.939). Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, iż obowiązujący od 13 maja 2021 r. art. 86 f u.u.i.ś. stanowi przepis szczególny wobec regulacji art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż instytucja wstrzymania wykonania nadal zachowuje charakter wyjątkowy. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, Sąd musi dokonać oceny ewentualnego, a zatem hipotetycznego podjęcia realizacji przedsięwzięcia, przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że w ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji ocenia jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji środowiskowej, przy czym ocena ta odbywa się przede wszystkim na podstawie wniosku strony (por. także postanowienie NSA z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. III OZ 551/21 i z 2 marca 2023 r., III OZ 95/23). Mimo, że mamy do czynienia z lex specialis w stosunku do art. 61 § 3 p.p.s.a to nie ulega wątpliwości, iż aktualne pozostaje wyrażone na tle art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowisko, że zgłaszający wniosek o wstrzymanie wykonania aktu winien uprawdopodobnić przesłanki ochrony tymczasowej. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu jest zasadne. Natomiast obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny wskazanych przez stronę okoliczności. Zatem ciężar dowodu w zakresie wykazania przesłanek określonych w art. 86f w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. spoczywa niewątpliwie na wnioskodawcy. Na gruncie przedmiotowej sprawy skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie ,,Stacji Paliw Płynnych z niezbędną infrastrukturą techniczną i technologiczną na terenie działek o nr [...]. W decyzji tej stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz uzgodniono środowiskowe uwarunkowania dla w/w przedsięwzięcia oraz określono istotne warunki korzystania ze środowiska. Skarżąca podniosła przede wszystkim, iż planowana inwestycja znajduje się na terenie zagrożonym powodzą oraz podtopieniami i w przypadku podtopienia takiego obiektu, ryzyko zanieczyszczenia środowiska, pobliskiej rzeki, wód podziemnych jest z pewnością co najmniej wysokie. Zdaniem skarżącej brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji może doprowadzić do trudnych, a raczej niemożliwych do odwrócenia skutków w postaci rozpoczęcia budowy stacji paliw i zakończenia prac przed rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd. Według skarżącej w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia wprost z sytuacją opisaną w art. 86f u.u.i.ś., gdyż w tym przypadku sprawa dotyczy właśnie budowy stacji paliw, czyli obiektu mogącego oddziaływać na środowisko. Według skarżącej niebezpieczeństwo na etapie budowy polegać miałoby na zanieczyszczeniu wód podziemnych w sytuacji niewłaściwej eksploatacji maszyn budowlanych (str. 6 skargi). Uzasadniając wniosek skarżąca zamieściła trzy rysunki (z portalu geoportal i strony Państwowej Służby Hydrologicznej) mające obrazować ryzyko powodzi i podtopienia. Należy wyjaśnić, iż Sąd nie kwestionował, że dopuszczalne jest orzeczenie w przedmiocie wstrzymania wykonania w opisanym trybie odnośnie decyzji o środowiskowej uwarunkowaniach, w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko (jak w przypadku zaskarżonej decyzji). Nie ta okoliczność wpłynęła na ocenę Sądu co do braku spełnienia przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Na skutek analizy rozpoznawanego wniosku oraz akt sprawy Sąd stwierdził brak uprawdopodobnienia przez stronę skarżącą przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Podniesione przez skarżącą okoliczności sprowadzają się w istocie do wskazania hipotetycznych możliwych zdarzeń negatywnych dla środowiska naturalnego związanych z realizacją inwestycji, a związanych z potencjalnym według skarżącej podtopieniem lub powodzią na terenie objętym inwestycją. Podkreślić należy, że zdarzenia hipotetyczne, posiadające nawet pewien stopień prawdopodobieństwa, nie mogą stanowić skutecznej przesłanki uwzględnienia wniosku. Podstawę wstrzymania wykonania decyzji mogą stanowić wyłącznie konkretne okoliczności oraz dane, a nie zdarzenia niepewne, mogące hipotetycznie wystąpić w przyszłości (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt III OZ 152/22). Ponadto, nawet, gdyby strona uprawdopodobniła, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków jest realne, to i tak musiała by uprawdopodobnić w świetle art. 86f ust. 1 u.u.i.ś., że następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia będą "znacząco" oddziaływać na środowisko (por. postanowienie NSA z dnia 2 marca 2023 r., III OZ 95/23). Załączenie do skargi skanów map z geoportalu (o małej czytelności i szczegółowości), mających obrazować ryzyko powodzi i podtopienia terenu objętego inwestycją, uznał Sąd za niewystarczające jako uprawdopodobnienie wystąpienia trudnych do odwrócenia następstw wynikających z podjęcia realizacji planowanej inwestycji. Tym bardziej, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 6) SKO podało, że planowane przedsięwzięcie nie jest zlokalizowane na obszarach przylegających do jezior, obszarach wybrzeży, górskich i leśnych ani w strefie ochronnej ujęć wód i obszarach ochronnych zbiorników wód śródlądowych a także na terenie obszarów Natura 2000 i nie będzie miało negatywnego wpływu na środowisko przyrodnicze. Przy czym należy zaznaczyć, że Sąd nie może dokonywać merytorycznej oceny objętej skargą decyzji na etapie postępowania dotyczącego oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd nie może dokonywać tzw. "przedsądu". Dodać należy, iż w istocie we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżąca odnosi się do hipotetycznych skutków związanych z inwestycją na etapie, gdy będzie ona zrealizowana, a nie ,,w fazie realizacji". Strona skarżąca, aby wykazać spełnienie przesłanki z art. 86f u.u.i.ś. powinna uprawdopodobnić, że inwestor np. wykonuje prace przygotowawcze lub z podjętych przez niego realnych działań wynika zamiar ich podjęcia, powinna podać na czym te prace polegają i w jaki sposób wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Natomiast wskazywanie na zagrożenia, które nastąpią przede wszystkim po ukończeniu przedsięwzięcia, przed zbadaniem legalności tej decyzji przez Sąd, nie mogą stanowić przesłanek w rozumieniu przepisu art. 86f u.u.i.ś. środowisko (por. postanowienie NSA z dnia 2 marca 2023 r., III OZ 95/23). Natomiast obawa skarżącej co do spowodowania na etapie budowy zanieczyszczenia wód podziemnych w sytuacji niewłaściwej eksploatacji maszyn budowlanych na etapie, nie została w żaden sposób uprawdopodobniona i nie może zdaniem Sądu uzasadniać wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Dodać trzeba, że powyższa ocena dotyczy wyłącznie przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej i nie przesądza w żaden sposób o kierunku i wyniku postępowania sądowego w jego głównym nurcie (oceny legalności zaskarżonej decyzji), który nastąpi dopiero przy merytorycznej analizie złożonych skarg w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 u.o.o.ś. orzeczono jak w sentencji postanowienia.