II SA/Go 461/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Rady Gminy [...] z dnia 30 listopada 2015 r., nr XII/71/15 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odbioru ścieków na terenie gminy [...] stwierdza nieważność § 6, § 9, § 12, § 21 ust. 2, § 23 ust. 3, § 30 zaskarżonej uchwały. 1. Rada Gminy dnia 30 listopada 2015 r. podjęła uchwałę nr XII/71/15 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (w dacie uchwalenia tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 139; dalej u.z.z.w.). 2. Skargę na powyższą uchwałę do tutejszego sądu złożył Prokurator Rejonowy, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, to jest: 1) przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. przez zawarcie w § 6, § 9 i § 12 regulaminu zapisów odnoszących się do treści umowy pomiędzy przedsiębiorcą a odbiorcą usług, 2) przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. przez nałożenie na odbiorcę w § 23 ust. 2 regulaminu obowiązku uzgodnienia z dostawcą dokumentacji technicznej przed przystąpieniem do realizacji budowy przyłącza i sieci 3) przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 4 u.z.z.w. przez wskazanie w § 21 ust. 2 regulaminu przesłanek odmowy przyłączenia odbiorcy do sieci 4) naruszenie art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez wprowadzone w § 30 regulaminu odesłania do innych aktów prawnych. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 6, § 9, § 12, § 21 ust. 2, § 23 ust. 3 oraz § 30 regulaminu (z treści zarzutów i uzasadnienia skargi wynika, że w odniesieniu do ostatniego przepisu chodzi o § 30 regulaminu a nie § 40, o którym mowa jest we wnioskach skargi). 3. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy nie zajął wyraźnego stanowiska co do zasadności albo bezzasadności skargi, ale podał, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy z dnia 16 października 2018 r., nr XXXIX/258/18 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy (Dz. Urz. Woj. z 2018 r., poz. 2423) zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Gminy z 30 listopada 2015 r., nr XII/71/15 została uchylona i zastąpiona nowym regulaminem Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z wolą stron (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). 5. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. 6. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 19 ust. 1 u.z.z.w., zgodnie z którym rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na obszarze gminy. Stosownie do art. 19 ust. 2 u.z.z.w. – w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały - regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 7) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. 7. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa art. 19 u.z.z.w. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Dlatego w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez ten przepis. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności w całości bądź w części (por. wyroki WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 136/19; WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 191/19; WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19, CBOSA). 8. Mając na uwadze powyższe należy podzielić stanowisko Prokuratora, że § 6, § 9 i § 12 Regulaminu wykraczają poza delegację ustawową. Pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów", o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. należy bowiem rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym natomiast jest określenie warunków, a więc treści samej umowy. Takie zapisy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. (por. wyrok WSA w Kielcach z 14 października 2019 r., II SA/Ke 507/19). 9. Zasadnie Prokurator zakwestionował § 21 ust 1 Regulaminu określający przesłanki odmowy przyłączenia odbiorcy do sieci. Zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. wynika istniejący po stronie przedsiębiorcy obowiązek przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy określone warunki zostały spełnione. Organ stanowiący nie ma zatem uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić aby nieruchomość została do sieci przyłączona (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.). Powyższe rozróżnienie ma znaczenie, szczególnie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 maja 2020 r., VIII SA/Wa 122/20). 10. Jeśli natomiast chodzi o § 23 ust. 3 Regulaminu przewidujący, że warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest uzgodnienie z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym dokumentacji technicznej, należy stwierdzić, że ustawa nie przyznaje radzie gminy takich kompetencji. Żadne również przepisy prawa nie uzależniają przystąpienia do rozpoczęcia prac w zakresie budowy przyłącza od spełnienia warunków wskazanych w tym przepisie; budowa przyłącza jest rodzajem procesu budowlanego i jego rozpoczęcia ustawodawca nie uzależnił od stanowiska dostawcy mediów i odbiorcy ścieków, ewentualne wykonanie przyłącza niezgodnie z warunkami przyłączenia spowodowałoby odmowę zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków (por. wyroki WSA w Rzeszowie z 3 grudnia 2019 r., II SA/Rz 1134/19; WSA we Wrocławiu z 5 marca 2019 r., II SA/Wr 820/18 i WSA w Łodzi z dnia 4 lutego 2020 r., II SA/Łd 804/19); CBOSA. 11. Zasadnie zakwestionował również Prokurator § 30 uchwały (w niektórych elementach skargi powołano § 40 co stanowi oczywistą omyłkę), stanowiący, że w sprawach nieobjętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności przepisy ustawy i przepisy wykonawcze do ustawy. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą rada naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi. 12. Wskazać należy, że utrata mocy zaskarżonej uchwały, na co zwraca uwagę organ, nie stoi na przeszkodzie badaniu jej legalności w niniejszej sprawie. Istotą kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez inną uchwałę, przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc), natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). W związku z powyższym w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw oraz obowiązków podmiotów prawa (por. wyroki NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07; 1 września 2010 r., I OSK 368/10 i 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10; CBOSA). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w żądanym przez Prokuratora zakresie.