II SA/Go 464/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Michała Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi A.W. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r., nr VII/36/07 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta (Dz.Urz. Województwa z 2007 r. Nr 42, poz. 692 ze zm.) I. stwierdza nieważność § 5 ust. 1 pkt 1, § 5 ust. 1 pkt 4 w zakresie słów: " posiadają dochody gwarantujące płatność czynszu. Wymóg gwarantujący płatność czynszu jest spełniony, jeżeli ", § 7 ust.1 pkt 1, § 32 pkt 1 zd. 1 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie oddala skargę, III. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu. Rada Miasta w dniu [...] marca 2007 roku podjęła uchwałę Nr VTI/36/07 W sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2007 roku Nr 42 poz. 692 ze zm.). A.W. pismem z dnia [...] kwietnia 2013 roku wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. - na odmowę umieszczenia jej na liście przydziału mieszkań komunalnych, na 2012 roku (wskazane pismo nazwała decyzją - z dnia [...] maja 2012 roku, znak: [...]) oraz - na uchwałę Nr VII/36/07 Rady Miasta z dnia [...] marca 2007 roku W sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta. W skardze domagała się uchylenia decyzji oraz uchylenia uchwały. Powyższa skarga, mocą zarządzenia Przewodniczącego Wydziału została rozdzielona w ten sposób, że skargę w części dotyczącej pisma Burmistrza z dnia [...] maja 2012 roku, znak: [...], wyłączono do oddzielnego rozpoznania. Odnośnie zarzutów wobec zaskarżonej uchwały, skarżąca zakwestionowała zasadność ograniczenia przydziału mieszkań wchodzących w skład gminnych zasobów lokalowych wyłącznie przy zastosowaniu miernika powierzchni. Podniosła, że osoby, których zajmowany lokal przekracza oznaczone w uchwale kryterium powierzchni, nie mogą być pozbawione możliwości ubiegania się o przydział innego lokalu, jeżeli zamieszkują w złych warunkach. W odpowiedzi na skargę organ domagał się jej odrzucenia, w części dotyczącej żądania uchylenia uchwały Nr VII/36/07 Rady i Miasta z dnia [...] marca 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta, z powodu jej przedwczesnego wniesienia, bez wyczerpania procedury dotyczącej wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., W przypadku nie uznania za uzasadnione argumentów organu dotyczących przekroczenia przez Skarżącą terminu do złożenia skargi, wniósł o oddalenie skargi. W zakresie zaskarżonej uchwały organ podniósł, że skarga w tym zakresie jest przedwczesna i winna podlegać w związku z tym odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Skarżąca bowiem, stosownie do przepisu art. 53 § 2 p.p.s.a., może wnieść skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ I nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o / usunięcie naruszenia prawa. W dniu wpływu skargi do urzędu, a to 29 kwietnia 2013 roku, Rada Miasta nie zajęła jeszcze stanowiska odnośnie wezwania skierowanego przez Skarżąca do usunięcia naruszenia prawa. Nie upłynął jeszcze w tym dniu termin, w którym Rada Miasta, stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku O samorządzie gminnym takie i stanowisko powinna zająć. Uchwałą Nr XXIX/230/13 z dnia [...] maja 2013 roku W sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do j usunięcia naruszenia prawa, Rada Miasta odmówiła usunięcia naruszenia prawa. Odpis uchwały wraz z uzasadnieniem wysłano do Skarżącej w dniu 17 maja 2013 roku i doręczono w dniu 20 maja2013 roku. Dopiero zatem od dnia otrzymania przez Skarżącą stanowiska Rady Miasta, ustosunkowującego się do żądania usunięcia naruszenia prawa, czyli od dnia 20 maja 2013 roku, skarżącej | przysługiwało prawo wniesienia skargi. Zdaniem organu z przytoczonych względów skarga w tej części winna zostać odrzucona. Organ podkreślił, że Skarżąca winna przede wszystkim składając skargę, wskazać właściwy organ gminy - Miasta, którego czynność lub akt prawa skarży, albowiem zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność łub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skarżąca natomiast skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. za pośrednictwem "Urzędu Miasta", który to Urząd Miasta nie jest organem gminy, a jedynie jednostką organizacyjną działającą w imieniu i na rzecz gminy. Takie określenie zatem przez Skarżącą organu gminy, jest obarczone błędem, ponieważ Skarżąca nie określa, czynności, czy też aktu prawa, którego organu skarga dotyczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a.. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając w ustawie proceduralnej sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W myśl przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm. ), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wskazać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001, z.1-2, str.101-102). W orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności aktu, przyjmuje się wydanie aktu (uchwały) bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do jego podjęcia. W tym miejscu wskazać należy, iż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, sądy administracyjne i toczące się przed nimi sprawy stanowią podstawową instytucjonalną gwarancję praworządności w funkcjonowaniu administracji publicznej, zaś istnienie takich gwarancji stanowi nieodzowny warunek realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2008, s. 20). Funkcją sądu administracyjnego jest zatem nie tylko ochrona naruszonego działaniem (lub zaniechaniem) organu administracji publicznej interesu indywidualnego, ale również ochrona obiektywnego porządku prawnego. Odnosząc powyższe uwagi do sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w tym postępowaniu, Sąd uznaje za zasadne wskazanie na wstępie zakresu, w jakim będzie dokonywał kontroli zaskarżonej uchwały. A.W. zaskarżyła całą uchwałę jednak z uzasadnienia skargi wnosić można, że nie godzi się jedynie z zapisem ograniczającym możliwość ubiegania się o przydział lokalu komunalnego ze względu na przekroczenie powierzchni zajmowanego lokalu, zatem kwestionuje zapis § 5 ust. 1 pkt 3 lit a. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie, istnieje obowiązek do wyjścia, w ramach kontroli legalności zaskarżonej uchwały, poza jej elementy wskazane w uzasadnieniu skargi. Stanowisko dopuszczające objęcie kontrolą sądu administracyjnego całości zaskarżonej uchwały, mimo węższego ujęcia przedmiotu skargi ma podstawy w orzecznictwie i literaturze. Pogląd taki zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 maja 1993 roku w spr. SA/Wr 258/93 (publ. OSP 1993, z. 3, poz. 52) stwierdzając. iż dopuszczalne jest objęcie kontrolą sądową także nie zaskarżonych części uchwały organu gminy i wykorzystanie wyników tej kontroli w formie wystąpienia sygnalizacyjnego przewidzianego w art. 214 kpa (obecnie art. 155 ppsa), bądź – w przypadku rażącego naruszenia prawa – stwierdzenie nieważności nie zaskarżonych postanowień uchwały. Stanowisko to zostało zaakceptowane również w literaturze, czego dowodem jest aprobująca glosa prof. J. Borkowskiego do cytowanego wyżej wyroku (OSP 1993, z. 3, s. 122 i n.). Także w wyroku z dnia 21 września 2011r. (sygn. akt II GSK 866/10) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż sąd administracyjny pierwszej instancji nie musi w ocenie legalności zaskarżonej uchwały ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale powinien dokonać wszechstronnej weryfikacji zaskarżonego aktu prawa miejscowego Sąd, uznając słuszność zaprezentowanego powyższej stanowiska, przedmiotem swojej kontroli uczynił w kontrolowanej sprawie zatem całą uchwałę nr VII/36/07 Rady Miasta z dnia [...] marca 2007 roku - w sprawie zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku O samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.), a także art. 4, art. 7 ust. 2, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku O ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 roku, nr 31, poz. 266 ze zm.). W pierwszej kolejności Sąd rozpoznał zasadność zarzutów wniesionych przez organ jako uzasadnienie jego wniosku o odrzucenie skargi. Skarżąca dopełniła spoczywającego na niej obowiązku, poprzedzenia wniesienia skargi, pisemnym wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Podstawą żądania organu stał się fakt wniesienia skargi przed upływem terminu zakreślonego organowi na udzielenie odpowiedzi, co zdaniem organu narusza przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. Stanowisko Organu jest błędne jako, że podstawę do wniesienia skargi na uchwałę podjęta przez radę gminy, stanowi przepis art.101 ust. 1 ustawy O samorządzie gminnym. W tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 roku, w spr. II OPS 2/07, w uzasadnieniu stwierdzając, że ustawa O samorządzie gminnym w art. 101 ust. 1 w żaden sposób nie wiąże wniesienia skargi z terminem załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwalę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwania do usunięcia naruszenia, co można rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu. Jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia jako warunek wniesienia skargi jest spełniona zarówno wówczas, gdy przed wniesieniem skargi organ udzielił skarżącemu odpowiedzi negatywnej, jak i wówczas, gdy taka negatywna odpowiedź została doręczona skarżącemu później, po wniesieniu skargi, albo gdy organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż wadliwy jest pogląd, że skarga podlega odrzuceniu jako przedwczesna, w sytuacji gdy skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wniósł skargę, a organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie i przekazał skargę do sądu z odpowiedzią na skargę, w której nie podziela zarzutów skarżącego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga wniesiona przed udzieleniem przez organ odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania, jest skargą wniesioną po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Sąd w kontrolowanej sprawie podziela bez zastrzeżeń powyższe stanowisko. Skarga wniesiona została do siedziby Urzędu Miasta. Nie jest to jednak uchybienie istotne, skoro skarga została adresowana do Rady Miasta. Skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa do urzędu gminy (miasta), wójta, burmistrza czy prezydenta miasta, nie powoduje, że wezwanie takie jest prawnie bezskuteczne i nie może być traktowana tak jakby nie zostało wniesione. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). Oznacza to jednocześnie, że obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest nadanie wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa właściwego biegu (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 18 maja 2011 roku, w spr. II OSK 910/11, z dnia 8 sierpnia 2006 roku, w spr. II OSK 1009/06, z dnia 24 czerwca 2008 roku, w spr. II OSK 338/08 oraz z dnia 4 marca 2009 roku, w spr. II OSK 1236/08). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy O ochronie lokatorów, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, gmina zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2). Jedną z takich form jest podjęcie przez radę gminy, na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Stosownie zaś do art. 21 ust. 3 powołanej ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m². Powyższy przepis oznacza, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, jednakże w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Podkreślić jednak należy, iż wszelkie normy prawa miejscowego muszą być zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz powszechnie obowiązującymi przepisami rangi ustawowej. Powtórzyć trzeba, że A.W. zaskarżyła całą uchwałę. Z uzasadnienia skargi wnosić można, że nie godzi się z zapisem ograniczającym możliwość ubiegania się o przydział lokalu komunalnego ze względu na przekroczenie powierzchni zajmowanego lokalu ("uchwała stwarza paradoksalne sytuacje bo można mieszkać w oborze i mieć nadmetraż i wtedy mieszkanie nie będzie się należało"), zatem kwestionuje zapis § 5 ust. 1 pkt 3 lit a. Pogląd skarżącej w tej kwestii nie jest trafny albowiem w § 5 ust. 1 pkt 3 przewidziano dwie sytuacje uprawniające do ubiegania się o lokal komunalny osobom znajdującym się w trudnych warunkach mieszkaniowych, a mianowicie : pierwsza to - gdy powierzchnia mieszkalna pokornie przekracza 5m² na osobę, druga - gdy zamieszkują w lokalach nie spełniających wymagań dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w rozumieniu przepisów określających warunki techniczne. Obydwa stany faktyczne zostały rozdzielone słowem " lub". Wyraz ten jest spójnikiem łączącym zdania równorzędne lub ich człony i jest alternatywą łączną, co oznacza, że osoba może ubiegać się o mieszkanie zarówno gdy spełni jeden z warunków, zatem zapisany pod literą a) albo b), jak również gdy wypełni jednocześnie obydwa warunki. Tak zatem, jeżeli skarżąca zostanie zakwalifikowana jako osoba zamieszkująca w złych warunkach o jakich mowa pod literą a, wtedy może ubiegać się o przydział mieszkania komunalnego, nawet jeżeli powierzchnia pokojów w jej mieszkaniu na osobę przekroczy 5m². Ustawodawca, w powołanym wyżej przepisie art. 21 ust. 3 pkt 2, pozostawił swobodę radzie gminy w odniesieniu do określenia warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy. Tak zatem kryteria zawarte w § 5 ust. 3 pkt 3 kontrolowanej uchwały nie naruszają upoważnienia ustawowego wykraczając poza jego granice. Rezultacie tego, w zakresie wyżej przedstawionym, skarga podlega oddaleniu. Zdaniem Sądu, zdefiniowane w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP pojęcie wspólnoty samorządowej wskazuje, że tworzy ją z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, w tym przypadku gminy. Takie właśnie znaczenie należy nadać pojęciu wspólnoty samorządowej użytym w art. 4 ust. 1 ustawy O ochronie praw lokatorów. Mieszkańcem gminy jest zatem każda osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania na terenie tej gminy. Jak wynika z tego przepisu, prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma każdy mieszkaniec gminy nie mający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mający niskie dochody. Omawiana ustawa nie wprowadza innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej uchwały stwierdza, że treść art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 ustawy O ochronie praw lokatorów nie przewiduje podstaw, aby do uchwały wprowadzać unormowania stawiające w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicujące sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które być może kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono niekorzystnych dla nich postanowień. Zastrzeżenie Sądu dotyczy ograniczenia prawa ubiegania się o najem lokalu wchodzącego w zasób mieszkaniowy gminy, jakie znalazły się w kontrolowanej uchwale przez wykluczenie osób posiadających tytuł prawny do innego lokalu mieszkalnego. Jednakowa sytuacja prawna, przesądzająca o zakazie różnego traktowania podmiotów powinna być oceniania w niniejszej sprawie jako sytuacja podmiotu (członka wspólnoty samorządowej) w odniesieniu do wskazanych w art. 4 ustawy O ochronie praw lokatorów przesłanek: niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów. Wyłączenie z kręgu uprawnionych do ubiegania się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób, które posiadają tytuł prawny do innego lokalu skutkuje nierównym traktowaniem podmiotów cechujących się takimi samymi cechami istotnymi (relewantnymi) – niezaspokojonymi potrzebami mieszkaniowymi i niskimi dochodami. Zgodnie z art. 32 Konstytucji RP, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). Podstawowym dopuszczalnym - w świetle treści ustawy O ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego - kryterium decydującym o istnieniu uprawnienia do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest istnienie po stronie danej osoby niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (przy czym nie chodzi tu o każdą subiektywną potrzebę mieszkaniową, lecz potrzebę zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania uznanymi za kwalifikujące je do poprawy według zgodnych z ustawą kryteriów przyjętych przez radę gminy), nie zaś posiadanie bądź nie innego lokalu mieszkalnego, czy też niespełnianie innych warunków na wprowadzenie, których ustawa nie zezwala. W podsumowaniu omawianej kwestii Sąd stwierdza, że w myśl powołanej ustawy niedopuszczalne jest wyłączenie z kręgu uprawnionych do ubiegania się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób, które posiadają tytuł prawny do innego lokalu. W ocenie Sądu, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, zasady wynajmowania lokali winny być zaś tak skonstruowane, aby ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), a od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na poczynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria (wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z dnia 29 grudnia 2011 roku w spr. II SA/Go 908/11). Omawiane ograniczenie zostało zawarte w § 5 ust. 1 pkt 1, § 7 ust. 1 pkt 1 oraz § 32 ust 1 zd. 1 kontrolowanej uchwały, jako nie znajdujące prawnego umocowania w żadnej ustawie, Sąd zakwalifikował to ograniczenie jako istotne naruszenie obowiązującego prawa. W § 32 pkt 1 zd. 1 zamieszczono inne jeszcze ograniczenie do zawarcia umowy o najem lokalu wchodzącego w zasób mieszkaniowy gminy, mianowicie dotyczące osób, które zamieszkiwały z najemcą w chwili jego śmierci co najmniej 3 lata. W ocenie Sądu, uzależnienie możliwości zwarcia umowy najmu od minimum 3- letniego okresu zamieszkiwania z najemcą (przed jego śmiercią ) nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Rada, realizując przypisane gminie zadanie własne "tworzenia warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej" nie może arbitralnie, bez upoważnienia ustawowego, kwalifikować do grona tejże wspólnoty osoby legitymujące się określonym czasem trwania zamieszkiwania. Wyłączenie członka wspólnoty samorządowej zamieszkującego w lokalu z dotychczasowym najemcą z możliwości starania się o zawarcie umowy najmu z powodu niespełnienia powyższego wymogu narusza przywołane powyżej przepisy art. 16 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy O ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Podkreślić należy, iż zapis ten godzi ponadto w zasadę równości wszystkich podmiotów wobec prawa, proklamowaną w art. 32 Konstytucji RP. Omawiane ograniczenie zawarte w § 32 ust 1 zd. 1 kontrolowanej uchwały. Jako nie znajdujące prawnego umocowania w żadnej ustawie, Sąd zakwalifikował to ograniczenie jako istotne naruszenie obowiązującego prawa. Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, jak wyżej powiedziano, reguluje przede wszystkim przepis art. 21 ust. 3 ustawy O ochronie praw lokatorów. Kolejne zastrzeżenie Sądu dotyczy ograniczenia w ubieganiu się przydziału lokalu komunalnego osób osiągających dochód gwarantujący płatność czynszu zawarte w § 5 ust. 1 pkt 4 zd. 1. Powołany przepis ustawy O ochronie praw lokatorów, upoważnia wprawdzie radę gminy do określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, ale nie oznacza to, że w grę wchodzi także określenie dochodu minimalnego, bez którego uzyskiwania zawarcie umowy najmu byłoby niedopuszczalne. Wykładnia celowościowa tego przepisu wskazuje bowiem niewątpliwie, iż chodzi w nim o dochody maksymalne. Odmienne rozumienie pojęcia "kryterium dochodowego" prowadziłoby do błędnego wniosku, iż gmina nie ma obowiązku zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób najbiedniejszych. Tymczasem z art. 20 ust. 1 ustawy O ochronie praw lokatorów wynika w sposób jednoznaczny, że mieszkaniowy zasób gminy jest tworzony w celu realizacji zadań wynikających z art. 4 omawianej ustawy, czyli m.in. w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Przyjęte przez Radę Miejską kryteria oraz wprowadzenie nowej kategorii prawnej w postaci zdolności czynszowej osób ubiegających się o najem powoduje, że z prawa uzyskania najmu lokali gminnych będą mogły skorzystać osoby nie najuboższe, kosztem osób o najniższym dochodzie w rodzinie, z natury rzeczy nieposiadających zdolności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Rozwiązanie takie musi budzić zastrzeżenia z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości obywateli względem prawa i nie może być akceptowane w obowiązującym porządku prawnym, zakładającym konieczność zapewnienia przez wspólnotę gminną określonych potrzeb o charakterze socjalnym. Założenie, że osoby o niskich dochodach nie będą w stanie płacić czynszu nawet w minimalnej wysokości, pozostaje przy tym w sprzeczności z rozwiązaniami przyjmowanymi w innych ustawach regulujących zasady i tryb udzielania pomocy społecznej osobom o najniższych dochodach oraz regulujących zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 czerwca 2012 roku, w spr. II SA/Go 320/110). Omawiane ograniczenie, jako nie znajdujące prawnego umocowania w żadnej ustawie, Sąd zakwalifikował to ograniczenie jako istotne naruszenie obowiązującego prawa. W świetle powyższych rozważań, wobec stwierdzenia przez Sąd w kontrolowanej uchwale uchybień o charakterze istotnych naruszeń prawa należało, powołując się na przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., orzec nieważność jej § 5 ust. 1 pkt 1, § 5ust. 1 pkt 4 w zakresie słów "posiadają dochody gwarantujące płatność czynszu. Wymóg gwarantujący płatność czynszu jest spełniony jeżeli", § 7 ust. 1 pkt 1, § 32 pkt 1 , zaś w pozostałym zakresie skargę oddalić. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. II wyroku wywodzi się z treści art. 152 ppsa. W kwestii zastosowania ostatniego z wymienionych przepisów Sąd wyraża pogląd, że instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego. Dostrzec należy, iż pogląd konkurencyjny (wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 roku w spr. l OSK 1646/09), odwołujący się przede wszystkim do stanowiska zawartego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 roku w spr. OPS 1/00, publ. ONSA 2000, nr 4, poz. 134) dotyczył art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zgodnie z jego nieobowiązującą aktualnie już treścią "wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Przepis ten w istocie zatem odpowiada obecnej regulacji art. 61 § 1 i § 3 ppsa. Natomiast zakres zastosowania przepisu art. 152 ppsa dotyczy wykonalności w szerokim jej znaczeniu. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 roku, OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, publ. PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy).