II SA/Go 467/17

Dnia 28 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu w dniu 28 września 2017 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] r. w przedmiocie powołania dyrektora Centrum Edukacji Artystycznej [...]. p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Stowarzyszenie [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę, która po podjęciu przez ten sąd szeregu ustaleń i czynności wyjaśniających oraz sprecyzowaniu przez stronę skarżącą (m.in. pismo włączone do akt sprawy dnia 23 maja 2017 r., k. 11-17) zarządzeniami z dnia 22 czerwca 2017 r. (k. 1-2) została zakwalifikowana jako wniesiona m.in. na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie powołania dyrektora Centrum Edukacji Artystycznej [...], przy czym w wyniku rozdzielenia skarg (zarządzeniem z dnia 22 czerwca 2017 r. wydanym w sprawie II SA/Go 312/17, k. 1) czynność ta stanowi przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie. W treści skargi Stowarzyszenie zakwestionowało powyższą czynność jako niezgodną z prawem, podnosząc szereg zarzutów oraz obszernie je uzasadniając. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej przez podmiot nie posiadający interesu prawnego, jako nie poprzedzonej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wersja obowiązująca w dacie wydania zaskarżonego aktu oraz w dacie wniesienia skargi – t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., bądź jako nie określającej przedmiotu zaskarżenia, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Zarządzeniem, z dnia 25 lipca 2017 r. skarżące Stowarzyszenie zostało wezwane do wykazania: daty, w której strona skarżąca powzięła wiadomość o podjęciu przez organ zaskarżonej czynności Prezydenta Miasta, wezwania organu przed wniesieniem skargi do usunięcia naruszenia prawa, z zachowaniem terminu określonego w art. 52 § 3 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.) oraz przesłania odpowiedzi udzielonej przez organ na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ze wskazaniem daty jego doręczenia – w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem przyjęcia, że wezwanie takie nie zostało skierowane. Ponadto skarżące Stowarzyszenie zostało wezwane do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez wykazanie, iż osoba podpisująca skargę – prezes Zarządu Głównego J.P. był prawidłowo umocowany do występowania w imieniu strony, stosownie do treści § 32 pkt 1 w związku z § 33 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 statutu Stowarzyszenia poprzez: wskazanie czy prezes zarządu Głównego podpisał skargę jako umocowany członek Zarządu Głównego czy też członek Prezydium Zarządu Głównego (poza posiedzeniem Zarządu Głównego), nadesłanie regulaminu pracy Zarządu Głównego, uchwał potwierdzających udzielenie kompetencji Prezydium Zarządu Głównego, o których mowa w § 32 pkt 1 i § 33 ust. 2 statutu, ewentualnej uchwały lub uchwał Zarządu Głównego lub Prezydium Zarządu Głównego, stanowiących bezpośrednią podstawę wniesienia skargi lub zawierającej bezpośrednie umocowanie J.P. do samodzielnego, jednoosobowego występowania w imieniu Stowarzyszenia, ewentualnie nadesłanie innych dokumentów potwierdzających umocowanie wskazanej wyżej osoby do samodzielnego, jednoosobowego występowania w imieniu skarżącego Stowarzyszenia – w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi. Powyższe wezwanie zostało doręczone stronie skarżącej dnia 31 lipca 2017 r., przy czym Stowarzyszenie nie udzieliło na nie odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Postępowanie sądowoadministracyjne może toczyć się wyłącznie na podstawie skutecznie wniesionej skargi, dlatego w pierwszej kolejności badaniu podlega spełnienie wymogów jej dopuszczalności. Stosownie do treści art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna zawierać elementy wymienione w tym przepisie (m.in. wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, oznaczenie organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy, określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego), jednak przede wszystkim powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Wymagania te zostały określone w art. 46 p.p.s.a. Jednym z tych wymogów jest podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika (art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Natomiast w myśl art. 28 § 1 p.p.s.a. osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. W myśl art. 29 p.p.s.a. przedstawiciel ustawowy lub organ albo osoby, o których mowa w art. 28, mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu. Brak któregoś ze wspomnianych elementów stanowi brak formalny skargi. Zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W przypadku skargi nieuzupełnienie w powyższym terminie braków formalnych skutkuje jej odrzuceniem, co wynika z treści art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z treści złożonej do akt sprawy informacji odpowiadającej aktualnemu na dzień wniesienia skargi odpisowi z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, iż organem uprawnionym do reprezentacji skarżącego Stowarzyszenia jest Zarząd Główny, przy czym sposób reprezentowania Stowarzyszenia i zaciągania zobowiązań majątkowych zostały określone w § 32 pkt 1 i § 51 ust. 1 i ust. 2 statutu. Z kolei w myśl § 32 pkt 1 statutu do kompetencji Zarządu Głównego należy m.in. reprezentowanie SPAM na zewnątrz i działanie w jego imieniu. Zgodnie z § 31 ust. 1 zarząd Główny składa się z 9 członków: prezesa, 2 wiceprezesów, sekretarza, zastępcy sekretarza i 2 członków, a liczba zastępców wynosi 4. Posiedzenia Zarządu Głównego odbywają się w miarę potrzeb, nie rzadziej niż raz na kwartał (§ 31 ust. 2 statutu). W okresie pomiędzy posiedzeniami Zarządu Głównego działalnością SPAM kieruje 5-osobowe Prezydium Zarządu Głównego, w skład którego wchodzą :prezes, 2 wiceprezesów, sekretarz i skarbnik (§ 33 ust. 1) Prezydium Zarządu Głównego działa w imieniu Zarządu Głównego na podstawie regulaminu pracy Zarządu Głównego oraz w ramach udzielonych przez Zarząd kompetencji z zakresu, o którym mowa w § 32 pkt 1-2, pkt 5, pkt 8-9, pkt 11 i pkt 15. Posiedzenia Prezydium Zarządu Głównego odbywają się w miarę potrzeb, nie rzadziej niż raz na miesiąc (§ 33 ust. 6). Z uwagi na przedstawiony wyżej sposób reprezentacji Stowarzyszenia oraz fakt, że skargę podpisał samodzielnie prezes Zarządu Głównego J.P., zarządzeniem z dnia [...] lipca 2017 r. skarżące Stowarzyszenie zostało wezwane do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez wykazanie, iż osoba podpisująca skargę była prawidłowo umocowana do występowania w imieniu strony, przy czym wezwanie to zawierał dokładne wskazanie dokumentów, jakie należy przedstawić celem wykazania tej okoliczności. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi zostało prawidłowo i skutecznie doręczone stronie skarżącej dnia 31 lipca 2017 r. (k. 79 akt sądowych). Siedmiodniowy termin do wykonania zarządzeń rozpoczął zatem swój bieg od następnego dnia, tj. 1 sierpnia 2017 r. i upłynął bezskutecznie z dniem 7 sierpnia 2017 r. (dzień roboczy – poniedziałek). W wyznaczonym terminie dokumenty z których wynikałoby umocowanie prezesa Zarządu Głównego Stowarzyszenia do reprezentowania strony skarżącej w niniejszej sprawie, nie zostały złożone. Powyższy brak formalny skargi nie został zatem uzupełniony. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, iż czynność (zarządzenie) uprawnionego organu gminy – wójta, burmistrza, prezydenta miasta w przedmiocie powołania dyrektora gminnej jednostki organizacyjnej (np. instytucji kultury) stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tzn. inną niż decyzja czy postanowienie czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (np. postanowienie NSA z 29 września 2016 r., II OSK 2115/16). W dacie podjęcia zaskarżonej czynności, a także w dacie wniesienia skargi w niniejszej sprawie, warunkiem dopuszczalności takiej skargi było uprzednie skierowanie do organu podejmującego tę czynność wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu czynności. Termin do wniesienia skargi wynosił trzydzieści dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie – sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a.). Tymczasem strona skarżąca, pomimo stosownego wezwania doręczonego w dniu 31 lipca 2017 r. (k. 79 akt sądowych), nie wykazała, aby spełniła powyższy wymóg dopuszczalności skargi. Istotą wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania organu administracji publicznej, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności i to tylko i wyłącznie w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego (wyrok NSA z 5 sierpnia 2010 r., I OSK 806/10, LEX nr 737511; postanowienie NSA z 3 lipca 2014 r., II FSK 1874/12, LEX nr 2162385). W myśl art. 57 § 1 pkt 4 p.p.s.a. (w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej czynności oraz wniesienia skargi) jednym z wymogów formalnych skargi na akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., było załączenie do niej dowodu, że skarżący wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca nie spełniła tego wymogu, co oznacza, że jest to kolejny brak formalny skargi, który nie został uzupełniony. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nieusunięcie w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi skutkuje jej odrzuceniem. Na marginesie dodać należy, iż zdanie drugie art. 52 § 3 p.p.s.a. – w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej czynności oraz wniesienia skargi (w myśl którego sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie terminu do wystąpienia z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę) nie mogło znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż skarżące Stowarzyszenie w ogóle nie wykazało, aby wystąpiło z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Co oczywiste, zastosowania w niniejszej sprawie nie mógł również znaleźć przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. – w wersji obowiązującej od dnia 1 czerwca 2017 r., w brzmieniu ustalonym w art. 9 pkt 3 lit. a) ustawy zmieniającej z dnia 7 kwietnia 2017 r., Dz. U. z 2017 r. poz. 935 – w myśl którego jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Przepis przejściowy art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi bowiem, iż przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Tymczasem zaskarżona czynność została wydana dnia [...] marca 2017 r., zaś omawiana ustawa zmieniająca procedurę sądowoadministracyjną weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. W świetle powyższych okoliczności skarga nie mogła zostać rozpoznana pod względem merytorycznym i na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. została odrzucona.