II SA/Go 47/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi A.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności środka zaskarżenia oddala skargę. Decyzją nr [...] r. z dnia [...] kwietnia 2010 roku Wójt Gminy wymierzył A.K. karę pieniężną w wysokości 707450,30 zł za usunięcie 374 drzew na działce 287 obręb Widenko bez wymaganego zezwolenia i zobowiązał go do uiszczenia orzeczonej kary pieniężnej na konto Gmin w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja ustalająca wysokość opłaty stała się ostateczna. W dniu [...] lipca 2010 roku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął przekazany przez Wójta Gminy wniosek A.K. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od w/w decyzji. Wezwaniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Kolegium wezwało A.K. do uzupełnienia, w terminie 7 dni, wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania poprzez przedłożenie odwołania od decyzji Wójta Gminy. Wezwanie doręczono dnia 2 sierpnia 2010 roku (zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki nr [...] – w aktach administracyjnych). W odpowiedzi na to wezwanie strona przesłała do organu kopię prośby skierowanej do Urzędu Gminy, w której zwróciła się o doręczenie jej decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 roku, celem umożliwienia wniesienia od niej odwołania. Strona wyjaśniła, iż pomimo skierowania do organu prośby w powyższym zakresie, nie otrzymała wskazanej decyzji, w związku z czym nie wie do czego się odnieść i jak sformułować odwołanie. Ponownie zwróciła się o umożliwienie jej o zapoznanie się z treścią decyzji. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na przepisy art. 58 § 1 i 2 w zw. z art. 129 §1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071 ze zm. – powoływanym dalej "kpa") odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] roku. Wskazując na treść przepisu art. 58 § 1 kpa Kolegium wyjaśniło, iż w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, bowiem strona wraz z wniesieniem wniosku o przywrócenie terminu nie dokonała czynności, dla której ma być przywrócony termin, zatem nie wniosła odwołania. Jednocześnie organ pouczył stronę, iż przysługuje jej prawo wniesienia do Kolegium wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Termin do wniesienia wniosku zaś wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Postanowienie to zostało doręczone dnia 19 października 2010 roku (zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki nr [...] – w aktach administracyjnych ). W dniu 11 października 2010 roku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek A.K. – reprezentowanego przez radcę prawnego B.S., o ponowne rozpatrzenie prośby o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Wójta Gminy nr [...] roku z dnia [...] kwietnia 2010 roku. Do wniosku załączono odwołanie od decyzji Wójta Gminy. Pełnomocnik strony wyjaśnił, iż uchybiła ona terminowi bez swojej winy, bowiem nie doręczono jej decyzji. Nadto wyjaśnił, iż w dniu, kiedy dokonano pierwszej próby doręczenia – 5 maja 2010 roku, pod tym samym adresem A.K. odebrał przesyłkę poleconą, adresowaną na ten sam adres do R.K.. Nie jest zatem możliwe, aby odebrawszy decyzję za w/w osobę ( za brata ) nie odebrał przesyłki skierowanej do niego. W zaistniałych okolicznościach nie otrzymania decyzji, nie miał możliwości zapoznania się z jej treścią, a tym samym dochowania terminu do wniesienia od niej odwołania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2010 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na treść art. 134 w zw. z art. 59 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 kpa stwierdził niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, tj. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 58 § 1 kpa w razie uchybienia terminu należy termin przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli ten uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 kpa). Natomiast stosownie do treści art. 58 § 3 kpa o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej, zaś na takie postanowienie służy stronie zażalenie (art. 59 § 1 kpa). Natomiast stosownie do przepisu art. 59 § 2 kpa o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Od takich postanowień, jako kończących postępowanie administracyjne, służy stronie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Kolegium zwróciło uwagę, iż w rozpatrywanej sprawie w treści wydanego postanowienia, zaskarżonego wniesionym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ błędnie pouczył odnośnie sposobu jego zaskarżenia wskazując, wbrew treści powołanych wyżej przepisów, że stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia przysługuje prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie "prośby". Tymczasem zaskarżone postanowienie jest ostateczne i służy na nie prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Organ stwierdził, iż błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do pouczenia (art. 112 kpa). Zatem w takiej sytuacji, strona stosując się do błędnego pouczenia nie może ponieść negatywnych konsekwencji z tego tytułu, i tak jak w rozpatrywanej sprawie, może wnieść do WSA w Gorzowie Wlkp. za pośrednictwem Kolegium w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Natomiast w sytuacji gdy doszło do uchybienia terminu stronna winna wraz ze skargą złożyć wniosek o przywrócenie terminu z powołanie się na powyższe okoliczności. W stwierdzonym stanie sprawy, w ocenie organu, zobligowany jest on stwierdzić niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, wyjaśniając że nie mogło zadość uczynić żądaniu strony, czyli merytorycznie rozpoznać tego środka zaskarżenia, gdyż w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zaskarżone postanowienie jest ostateczne i służy od niego skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. A.K., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawną B.S., wniósł do Wojewódzkie Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2010 roku nr [...] oraz z dnia [...] sierpnia 2010 roku zarzucając rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 40, art. 43, art. 44 i art. 58 kpa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W treści wniesione skargi, Skarżący wskazał, iż działanie organu, dokonane z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a także zasad postępowania, doprowadziło do uprawomocnienia się postanowienia z dnia [...] sierpnia 2010 roku naruszającego prawo. W pozostałym zakresie strona skarżąca podniosła argumenty dotyczące prawidłowości doręczenia przez Wójta Gminy decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. w związku zaś z nieprawidłowością doręczenia, niezasadne jest, zdaniem Skarżącego, stosowanie w sprawie procedury z art. 58 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, wynikające z zaskarżonego postanowienia, wniosło o jej oddalenie. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziały z dnia 25 stycznia 2011 roku rozdzielono skargi A.K. w ten sposób, że pod sygn. akt II SA/Go 47/11 prowadzona jest sprawa skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2010 roku nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności środka zaskarżenia, natomiast ze sprawy wyłączono skargę A.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 roku nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Go 48/11. Sąd zważył co następuje : Z godnie z dyspozycją art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1270, ze zm. ) powoływaną dalej jako ppsa. Podkreślenia wymaga to, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1ppsa). W świetle powyższego kontrola legalności działalności administracji publiczne sprowadza się do jego oceny w świetle zgodności z przepisami prawa, ale tylko w granicach danej sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie, którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na przepis art. 134 i art. 59 § 2 kpa, stwierdziło niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, tj. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W postępowaniu będącym przedmiotem sprawy, Sąd nie jest uprawniony do oceny prawidłowości wydania przez SKO postanowienia z dnia [...] sierpnia 2010 roku nr [...], w związku z czym nie podlegają ocenie w tym postępowaniu zarzuty dotyczące oceny prawidłowości doręczenia skarżącemu decyzji nr [...] r. z dnia [...] kwietnia 2010 roku Wójta Gminy i zastosowania przez organ przepisu art. 44 kpa. Zarzutów w tym zakresie, nie można bowiem skutecznie podnosić wobec orzeczenia wydanego na podstawie art. 134 kpa, którym stwierdzono niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia. Zgodnie z przepisem art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W związku z treścią art. 144 kpa, który stanowi, iż w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, zastosowanie do zażalenia znajdzie zastosowanie przepis art. 127 § 3 kpa. Przywołany przepis stanowi, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z dyspozycji powołanych wyżej przepisów wynika zatem, iż od postanowień wydanych przez samorządowe kolegium odwoławcze służy stronie prawo wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednakże środek taki przysługiwać będzie stronie jedynie wówczas, gdy stosownie do przepisów ustawy, służy od niego prawo wniesienia zażalenia. Stosownie do przepisu art. 59 § 2 kpa o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia (odpowiednio także wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) ostatecznie postanawia organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Ustawodawca nie przewidział zatem możliwości zaskarżenia w toku instancji wydanego w tym przedmiocie postanowienia. Orzeczenie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia środka odwoławczego z mocy art. 59 § 2 kpa zawsze wydawane jest w postępowaniu jednoinstancyjnym, niezależnie od tego, czy orzeka w tym przedmiocie naczelny organ administracji publicznej, czy też organ niższego stopnia. Postanowienie to kończy postępowanie administracyjne, bo jest ostateczne. Na postanowienie to nie służy zatem środek odwoławczy, a co za tym idzie, nie przysługuje od niego także wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa. Jednakże stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w toku postępowania administracyjnego, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Tym samym postanowienie wydane na podstawie art. 59 § 2 kpa podlegać będzie zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Postanowienie w sprawie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania kończy incydentalne postępowanie w tym zakresie ( por. wyrok NSA z dnia 13 października 2009 roku w spr. II OSK 1161/09, wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2002 roku w spr. I SA 1543/00 ). W rozpatrywanej sprawie, strona wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy opierając się na pouczeniu o prawie wniesienia takiego środka zaskarżenia, zawartym w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 roku. Pouczenie w tym zakresie, co jest bezsporne, było błędne. Wskazać należy, iż jakkolwiek, powołując się na treść przepisu art. 112 kpa, iż błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, to jednak nie może ono również prowadzić do przyznania stronie uprawnień, nie przewidzianych przez przepisy prawa. W konsekwencji błędu organu nie może dojść do prawnie skutecznego wykreowania środka zaskarżenia danego indywidualnego aktu administracyjnego, które nie przewidział dla strony ustawodawca, a tym bardziej wbrew jego dyspozycji o niezaskarżalności danego aktu w toku instancji. W tym zakresie orzeczenia organu administracji publicznej nie mają mocy prawotwórczej. Samo pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia nie tworzy uprawnienia do zaskarżenia postanowienia organu I instancji. Wprawdzie, stosownie do art. 112 kpa, błędne pouczenie co do prawa wniesienia środka zaskarżenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, jednakże nie można w ten sposób ani przyznawać stronie uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania administracyjnego, ani też usankcjonować nieistniejących zasad zaskarżania, wskazanych przez organ pierwszej instancji. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia nie decydują bowiem organy administracji, lecz przepisy prawa, które organy winny prawidłowo stosować. W konsekwencji wniesienie takiego, prawem nie przewidzianego środka zaskarżenia, stosownie do treści art. 134 kpa, skutkować musi stwierdzeniem jego niedopuszczalności. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji, bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Zagadnienie dopuszczalności odwołania (zażalenie/ wniosek o ponowne rozpatrzenie) należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu i/lub przez przepisy szczególne. W doktrynie postępowania cywilnego przyjmuje się, że ze środka odwoławczego można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: 1) środek odwoławczy względnie środek zaskarżenia musi być dopuszczalny z ustawy, 2) musi być wniesiony w przepisanej formie, 3) musi być wniesiony w przepisanym czasie, 4) musi być wniesiony przez legitymowaną do tego osobę (za: Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz bieżący do art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el. 2010). Stwierdzenie zatem, iż ustawa nie przewiduje w danym przypadku możliwości zaskarżenia danego aktu, czyni taki środek niedopuszczalnym w rozumieniu przepisu art. 134 kpa. Zdaniem Sądu nie poniesienie szkody w konsekwencji błędnego pouczenia, jak to ma miejsce w opisanej sprawie, sprowadzać się będzie do możliwości skutecznego wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego ( por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 271/05). Nie można natomiast z zapisanej w art. 112 kpa zasady wywodzić, iż w takiej sytuacji organ obowiązany jest rozpatrzyć dany środek odwoławczy, wbrew obowiązującym przepisom prawa. Kierując się powyższymi uwagami Sąd, z powołaniem się na przepis art. 151 ppsa, oddalił skargę jako bezpodstawną tym samym niemożliwą do uwzględnienia. Dodatkowo należy zauważyć, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynął do organu przed doręczeniem postanowienia, od którego środek ten został złożony. Uczynić zatem należy uwagę, iż w przypadku, gdyby z mocy ustawy stronie służyło prawo wniesienia środka zaskarżenia w toku instancji, jego wniesienie przed doręczeniem aktu administracyjnego od którego strona by się odwołała, jako przedwczesne - byłoby nieskuteczne i prowadzić mogłoby do orzeczenia o wniesieniu tego środka z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Pamiętać bowiem należy, że termin wniesienia środka zaskarżenia, stosownie do treści obowiązujących przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego liczony jest w dniach, od daty skutecznego doręczenia aktu administracyjnego ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2133/10, wyrok NSA z dnia 5 czerwca 208 r. sygn akt I OSK 831/07).