II SA/Go 47/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na podstawowe potrzeby bytowe I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adwokata M.Ś. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. 1. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. W.S. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie pomocy finansowej na cele bytowe. Sprawa była kilkakrotnie przedmiotem postępowania administracyjnego organów I i II instancji oraz, jednokrotnie, objęta zakresem kontroli sądowej (w zakresie stwierdzenia uchybienia do wniesienia odwołania). W związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] uchylającą decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy finansowej na potrzeby bytowe w lipcu 2012 r., Ośrodek Pomocy Społecznej w sierpniu 2013 r. ponownie przystąpił do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. Celem zebrania informacji dotyczących sytuacji rodzinnej i materialnej wnioskodawcy pracownicy socjalni po uprzednich pisemnych zawiadomieniach, trzykrotnie podjęli próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony. Trzykrotnie pracownicy nie zastali wnioskodawcy w domu, co uniemożliwiło przeprowadzenie powyższej czynności oraz przedłużyło trwające postępowanie. Strona pomimo uprzedniego powiadomienia o datach przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie poinformowała pracowników organu o swojej nieobecności. W związku z nieobecnością strony w wyznaczonych terminach nie było możliwe zebranie informacji umożliwiających sporządzenie wywiadu środowiskowego oraz odpowiedniej dokumentacji niezbędnej do udzielenia pomocy. Ponadto z informacji uzyskanych w Powiatowym Urzędzie Pracy wynika, iż wnioskodawca nie figuruje w ewidencji osób bezrobotnych i poszukujących pracy. Utracił on status osoby bezrobotnej z dniem [...] września 2007 r. z powodu odmowy przyjęcia propozycji pracy bez uzasadnionej przyczyny i od tej pory nie wykazywał odpowiedniego zainteresowania pozwalającego na podjęcie stałej pracy. 2. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej, działając na podstawie m.in. art. 11 oraz art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), odmówił W.S. przyznania pomocy finansowej na podstawowe potrzeby bytowe w miesiącu lipcu 2012 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca poza współpracą organizacji i organów administracji nałożył na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współudziału w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Ustawa nie wskazuje sposobu tego współdziałania, dlatego należy rozumieć go szeroko jako współpracę w określeniu potrzeb, a następnie w takiej aktywnej postawy życiowej, która pozwoli na przezwyciężenie trudności. Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Organ pierwszej instancji uznał również za bezzasadne zgłoszone przez wnioskodawcę żądanie zmiany pracowników socjalnych prowadzących jego sprawy. 3. Od powyższej decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej W.S. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Decyzją z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Kolegium zwróciło uwagę, że wnioskodawca w swojej argumentacji odwołuje się przede wszystkim do faktu wypełnienia w 1996 r. "nielegalnego" formularza wywiadu środowiskowego na skutek zgłoszonego przez niego wówczas wniosku o przyznanie pomocy, działań pracowników spółdzielni mieszkaniowej z końca lat 80 ubiegłego wieku, które uznaje za "bezprawne", ewentualnie utratą statusu bezrobotnego w 2007 r. Tym samym strona po raz kolejny potwierdziła, że pomimo złożenia wniosku o pomoc, wysuwania kolejnych żądań tak naprawdę nie zależy jej na otrzymaniu pomocy i poprawie własnego bytu jak również na właściwej współpracy z pracownikami socjalnymi. Taki stan rzeczy jest znany organowi odwoławczemu z urzędu. Rozpatrzenie wniosku o przyznanie pomocy społecznej wymaga przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji, ponieważ zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Z kolei zgodnie z art. 107 ustawy o pomocy społecznej rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustaleń sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin, ponadto pracownik socjalny przeprowadzając rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożeń oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy mogą stanowić podstawę m.in. do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej, co wynika z treści art. 11 ustawy o pomocy społecznej. 4. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego W.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, kwestionując jej zasadność i zgodność z prawem. Zarzucił organom orzekającym w sprawie niedopełnienie obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy począwszy od jej stanu datowanego na wrzesień 1996 r., podczas gdy dopiero ustalenia obejmujące taki właśnie okres stanowiłyby podstawę do wydania decyzji w sprawie, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, podanie nieprawdy w zaskarżonej decyzji. Wniósł o uwzględnienie faktu, iż z jego udziałem toczy się szereg postępowań przed sądami powszechnymi przeciwko wielu osobom, o poczynienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ustaleń na okoliczność jego trudnej sytuacji życiowej, a także o uchylenie zaskarżonej decyzji, o wyłączenie pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej oraz o wyznaczenie innej jednostki organizacyjnej celem udzielenia mu pomocy. W uzasadnieniu skargi powołał się na poglądy wyrażone w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 grudnia 2007 r., (II SA/Go 603/07) uwzględniającym jego skargę we wcześniejszej i odrębnej od niniejszej sprawie oraz obszernie opisał swoją trudną sytuację życiową i przyczyny, w których upatruje takiego stanu oraz toczące się z jego udziałem obecnie i w przeszłości postępowania przed sądami powszechnymi oraz przed sądem administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącego podtrzymał wniesioną skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tym organami a organami administracji rządowej. Kontrola administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). 6. Postępowanie w sprawie przyznawania świadczeń z pomocy społecznej reguluje powołana wyżej ustawa o pomocy społecznej oraz, stosowane odpowiednio na podstawie art. 14 tej ustawy – przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem sprawy administracyjnej był wniosek skarżącego zawarty w końcowej części jego pisma z dnia [...] lipca 2012 r. o przyznanie pomocy finansowej na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych skarżącego, wymienionych ogólnikowo w tym piśmie: żywności, gazu, prądu, opału, itd., jak to określił skarżący "wg wykazu progu interwencji socjalnej". Od początku tego postępowania ustalenie zakresu potrzeb skarżącego napotykało trudności. Oświadczenia i pisma skarżącego formułowane w sprawie sprowadzają się głównie do zarzutów przeciwko organom oraz opisu różnych postępowań toczonych z udziałem skarżącego lub wszczętych z jego inicjatywy. W pismach tych skarżący szeroko opisywał okoliczności dotyczące przyczyn ustania jego zatrudnienia, podejmowanych prac, kwestii lokalowych. Z tych względów organ odwoławczy uchylając decyzje odmowne nakazał organowi I instancji dokładniejsze ustalenie stanu faktycznego, w szczególności potrzeb bytowych skarżącego w aspekcie możliwości przyznania mu zasiłku celowego lub zasiłku okresowego. W ocenie organu I instancji zrealizowanie tego obowiązku nie było możliwie, gdyż skarżący nie podjął współpracy z organem, nie przedkładał żądanych przez organ dokumentów oraz swoim celowym działaniem uniemożliwiał przeprowadzenie (zaktualizowanie) wywiadu środowiskowego. Próby takie organ podejmował kilkakrotnie (notatki z dni 9 listopada 2012 r., k. 39; 27 listopada 2012 r., k. 48; 21 sierpnia 2013 r., k. 66, 28 sierpnia 2013 r., k. 99; 11 września 2013 r., k. 80. Jednocześnie organ ustalił, że skarżący nie jest zarejestrowany w ewidencji osób bezrobotnych i poszukujących pracy, zaś status osoby bezrobotnej utracił w dniu [...] września 2007 r. z powodu nieuzasadnionej odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia. Z akt sprawy wynika również, że skarżący był zawiadamiany o czynnościach organów i planowanych wizytach pracowników socjalnych, nadto aktywnie prowadził z organem korespondencję, sprowadzającą się głównie do kwestionowania działań pracowników organu, ich kompetencji lub uprawnień do prowadzenia sprawy. 7. W art. 4 ustawy o pomocy społecznej określony jeden z podstawowych celów pomocy społecznej – aktywizację beneficjenta. Celem pomocy społecznej, w tym pomocy finansowej udzielanej w formie zasiłków celowych, okresowych lub specjalnych nie jest trwałe wyręczanie beneficjenta w zaspokajaniu jego potrzeb bytowych, ale udzielanie mu wsparcia po to, aby jak najszybciej był w stanie samodzielnie zaspokajać swe potrzeby. Pomoc ta ma więc charakter przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Istotne jest również przeciwdziałanie uzależnieniu od pomocy społecznej. Obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie, niemniej przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc (lub korzystającej z niej) należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego, pomagających osobie lub rodzinie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Obowiązek współdziałania przedstawia się różnie w zależności od formy pomocy. W przedmiotowym przypadku sprowadza się ona do elementarnych czynności: przedstawienia informacji dotyczących sytuacji życiowej beneficjenta w formie wywiadu środowiskowego przeprowadzanego przez uprawnionych pracowników socjalnych w sposób możliwie najdogodniejszy dla beneficjenta – w jego domu. 8. Kwestia ta ma istotne znaczenie dla sprawy egzekwowanie od obowiązku współdziałania jest konieczne, bowiem pomoc społeczna nie może ograniczać się będzie do prostego udzielania świadczeń. To, że w praktyce powinność współdziałania nie jest często realizowana nie oznacza, że organy pozostają "bezbronne" wobec roszczeniowych i biernych postaw podopiecznych. Przyjmuje się, że brak należytego współdziałania osoby zainteresowanej z pracownikami pomocy społecznej wystąpi m.in. wtedy, gdy zainteresowany zajmuje wobec organu pomocy społecznej postawę roszczeniową, odnosi się krytycznie do wszystkich, czy też do większości działań organu, podaje w wątpliwość ich sensowność, żąda wyręczenia go w rozwiązaniu jego problemów. Takie okoliczności mogą powodować odmowę przyznania świadczenia lub wstrzymanie wypłaty świadczeń pieniężnych zgodnie z art. art. 11 i 106 ustawy o pomocy społecznej. Wynikająca wprost z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej możliwość odmowy przyznania świadczenia jest fakultatywna, stąd dla jego zastosowania nie bez znaczenia są okoliczności, w jakich następuje odmowa współdziałania. Zakresem tego przepisu objęta jest bezspornie świadoma, celowa lub złośliwa odmowa współpracy. Ponadto powołana okoliczność braku współpracy powinna znajdować potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale i powinna mieć rzeczywisty charakter, a uzasadnienie decyzji odmawiającej udzielenia pomocy społecznej z tego powodu powinno zawierać nie tylko wskazanie przyczyn uznania braku współpracy, ale także analizę i ocenę sytuacji osoby w odniesieniu do braku współpracy i rodzaju wnioskowanej pomocy (spośród wielu orzeczeń por. wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 lipca 2013 r., II SA/Go 482/13, LEX nr 1351639; WSA w Łodzi z dnia 6 lutego 2013 r., II SA/Łd 1123/12, LEX nr 1287053 oraz WSA w Poznaniu z dnia 27 czerwca 2012 r., IV SA/Po 298/12, LEX nr 1272403). 9. W szczególności obowiązek współdziałania osoby z organem pomocy społecznej dotyczy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i powinien on polegać na umożliwieniu pracownikowi socjalnemu przeprowadzenia wywiadu w wyznaczonym terminie i udzieleniu mu wszystkich niezbędnych informacji. Permanentna nieobecność skarżącego kasacyjnie w miejscu zamieszkania, konieczność wyznaczania przez pracownika socjalnego kilku terminów celem przeprowadzenia wywiadu, powoływanie się na niczym nie uprawdopodobnione przeszkody uniemożliwiające mu w wyznaczonych terminach przebywanie w podanym przez niego miejscu uzasadniają przyjęcie przez organ, że skarżący nie przejawia woli współpracy z organem (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., I OSK 571/11, LEX nr 965925). Oczywiście skutek ten nie jest automatyczny za przyznaniem pomocy mimo braku współdziałania mogą przemawiać szczególne okoliczności dotyczące wieku lub stanu zdrowia beneficjenta. W niniejszej sprawie widoczne jest jednak, że organy, głównie na skutek wskazówek udzielanych w decyzjach kasacyjnych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w możliwie najszerszym zakresie starały się podjąć ze skarżącym współdziałanie wielokrotnie uzgadniając termin wizyt oraz poszukując z urzędu informacji dotyczących jego stanu majątkowego i sytuacji życiowej. 10. Nie można jednak zapominać, że współdziałanie ze świadczeniobiorcą, jego aktywizacja i usamodzielnianie pozwalają przeciwdziałać przekształceniu się pomocy społecznej w system prostego rozdawnictwa świadczeń. Ich celem jest skuteczne wpływanie na świadczeniobiorców, tak by samodzielnie starali się pokonywać życiowe trudności, a pomoc społeczną traktowali jedynie jako przejściowe źródło wsparcia. Skarżący nie jest jeszcze osobą w podeszłym wieku (rok urodzenia 1960), nie zgłaszał problemów zdrowotnych o charakterze "przewlekłym", aktywnie prowadził korespondencję z organami, świadomie uchyla się od współdziałania uznając, że niejako "z założenia" zadaniem organów jest udzielenie mu wszechstronnej pomocy we wszystkich sprawach życiowych. O aktywności skarżącego przekonuje również treść obszernej, samodzielnie sporządzonej i wniesionej skargi. W tej zatem sytuacji należało uznać, że organy miały podstawy do odmowy przyznania pomocy (art. 11 ust. 1 w zw. ust. 2 i 3 oraz art. 107 ust. 4a. Lakoniczność uzasadnień decyzji organów obu instancji w tej mierze może budzić zastrzeżenia pod względem warsztatowym (art. 107 § 3 k.p.a.) nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż pozostając w graniach uznania administracyjnego oparta jest na okolicznościach wynikających z akt sprawy. 11. W pismach skarżącego (zwłaszcza odwołaniach) powielał się mniej lub bardziej wyeksplikowany wniosek o wyłączenie pracowników socjalnych od prowadzenia sprawy (w szczególności Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej). Wskazać należy, że z akt sprawy nie wynikają okoliczności uzasadniające przyczyny wyłączenia z art. 24 § 1, 2 lub 3 k.p.a.). W przypadku braku takich podstaw organ nie był zobowiązany do wydania postanowienia o wyłączeniu (marginalnie wskazać należy, że postanowienie wydane w przedmiocie wyłączenia nie jest zaskarżalne, por. wyrok NSA z dnia 29 maja 1990 r., SA/Po 1555/89, ONSA 1990, nr -3, poz. 44). 12. W odniesieniu do zawartego w skardze wniosku o poczynienie przez Sąd ustaleń faktycznych na okoliczność trudnej sytuacji życiowej skarżącego oraz przyczyn takiego stanu rzeczy oraz przeanalizowanie szeregu toczących się z udziałem skarżącego postępowań przed sądami powszechnymi należy zwrócić uwagę, że do zakresu właściwości rzeczowej sądów administracyjnych nie należy merytoryczne rozstrzyganie spraw administracyjnych, lecz kontrola sposobu rozpatrywania tych spraw przez organy administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w toku tej kontroli sądy administracyjne nie ustalają we własnym zakresie stanu faktycznego danej sprawy, lecz kontrolują sposób prowadzenia przez organy postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego, a następnie oceniają prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o daną normę (normy) prawa materialnego. Na sposób i zakres sądowej oceny danej sprawy administracyjnej, dotyczącej przyznania pomocy społecznej na wniosek złożony w lipcu 2012 r., nie może wpłynąć żywione przez skarżącego wobec organów władzy publicznej subiektywne poczucie krzywdy, mające swoje źródło w wydarzeniach mających miejsce kilkanaście lub ponad dwadzieścia lat temu. 13. Z tych względów skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznanego pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za udzieloną skarżącemu pomoc prawną na zasadzie prawa pomocy znajduje oparcie w treści art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).