II SA/Go 473/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2018 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Prezesa Zarządu Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] spółki z o.o. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia [...] września 2017 r. J.K. zwrócił się do Prezesa Zarządu Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala [...] Sp. z o.o. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. Jakie darowizny i zwolnienia z długu zostały dokonane przez spółkę w latach 2010 - 2016? 2. Ile wynosi aktualnie zysk lub zadłużenie spółki? 3. Czy jest prowadzony rejestr umów darowizn i umów sponsoringowych zawartych przez spółkę? Jeśli tak, to wniósł o przesłanie skany powyższego rejestru. Jeśli nie, to wniósł o przesłanie skanów powyższych umów z lat 2010-2016. 4. Skanu aktualnego sprawozdania finansowego za 2016 rok - wprowadzenie do sprawozdania finansowego za rok obrotowy, bilans oraz rachunek zysków i strat, zestawienie zmian w kapitale (funduszu własnym), rachunek przepływów pieniężnych, opinie biegłego rewidenta wraz z raportem jeśli jednostka ma obowiązek badania sprawozdania, uchwałę o zatwierdzeniu sprawozdania finansowego oraz uchwałę o podziale zysku (pokryciu straty). 5. Z tytułu jakich działalności spośród wykazanych w Krajowym Rejestrze Sadowym Spółka uzyskiwała przychody w latach 2015-2016, wraz z podaniem kwot tych przychodów za rok 2016. Skarżący domagał się przesłanie zeskanowanych dokumentów na jego adres poczty elektronicznej. W odpowiedzi na wniosek organ pismem z [...] października 2017 r. poinformował, iż żądania wnioskodawcy stanowią informację publiczną przetworzoną, wobec czego organ wezwał J.K., na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. – określanej dalej jak u.d.i.p.) do uzupełnienia wniosku o udzielenie informacji publicznej, w zakresie żądań określonych w pkt 1, 2, 4, 5 wniosku poprzez wykazanie, że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej w tym zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., pod rygorem umorzenia postępowania. W odpowiedzi na żądanie zawarte w pkt 3 wniosku, organ poinformował wnioskodawcę, iż nie prowadzi rejestru umów darowizn i umów sponsoringowych zawartych przez spółkę, a wszelkie darowizny odnotowywane są w dokumentacji księgowej. Decyzją z [...] października 2017 r., nr [...] organ umorzył postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej z wniosku skarżącego w zakresie żądań wniosku zawartych w pkt 1, 2, 4, 5, co do których wniosek nie został uzupełniony przez J.K. w zakreślonym do tego terminie. Na skutek złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] listopada 2017r., nr [...] organ uchylił zaskarżoną decyzję z [...] października 2017 r., nr [...] i odmówił udzielenia wnioskowanej w sprawie informacji publicznej, uznając, iż nie zachodzi przesłanka, że udzielenie wnioskowanej w tym zakresie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał, iż wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wywiódł, że wnioskodawca powinien wykazać powyższą przesłankę, w związku z czym organ odmówił udostępnienia informacji publicznej. Na powyższą decyzję J.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r. , sygn. akt II SA/Go 1197/17 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż zarówno pismo informujące stronę o przetworzonym charakterze informacji publicznej, jak i decyzja odmawiająca udostępnienia informacji, powinny zostać tak skonstruowane, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń organu, iż żądana informacją jest informacją o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Według Sądu skoro organ zakwalifikował informację żądaną w punktach 1, 2, 4 i 5 wniosku skarżącego jako informację przetworzoną, ponieważ jej udostępnienie wymagało znacznego nakładu pracy, to obowiązany był do wiarygodnego i przekonującego uzasadnienia zawierającego odniesienie do realiów sprawy. Wobec powyższego Sąd nałożył na organ obowiązek dokonania przy ponownym rozpoznaniu sprawy konkretnych ustaleń, z których będzie wynikało, czy żądaną przez skarżącego informacje faktycznie należy zakwalifikować jako informację złożoną i dopiero w razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie oceni istnienie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu społecznego", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ udzielił stronie odpowiedzi w zakresie pkt 4 wniosku z dnia [...] września 2017 r., a następnie pismem z dnia [...] maja 2018 r. organ udzielił stronie odpowiedzi odnośnie pkt 2 powyższego wniosku. Ponadto w wyniku ponownego rozpoznania sprawy Prezes Zarządu Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala [...] spółki z o.o., działając na podstawie art. 17 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r, poz. 1257 – określanej dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] odmówił udzielenia wnioskowanej w sprawie informacji publicznej w zakresie w jakim nie została ona udzielona na dzień wydania niniejszej decyzji, tj. w zakresie pkt 1 i 5 przedmiotowego wniosku, wskazując, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka, że udzielenie wnioskowanej w tym zakresie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Odnośnie żądania udzielenia informacji publicznej w zakresie wskazanym w pkt. 1 wniosku, tj.: "1. Jakie darowizny i zwolnienia z długu zostały dokonane przez spółkę latach 2010 – 2016 ?", organ wyjaśnił, iż nigdy nie prowadził tego typu ewidencji i zestawień, wobec czego konieczne byłoby dokonanie analizy wszystkich umów i oświadczeń woli Szpitala w wyżej wymienionym zakresie, co wiązałoby się z dużym nakładem pracy kilku osób w wymiarze co najmniej kilkudziesięciu godzin na każdą osobę. Zdaniem organu wiązałoby się to również z koniecznością wytworzenia w istocie informacji w oparciu o sumę bliżej nieokreślonych informacji prostych, która byłaby wówczas informacją publiczną przetworzoną. Co do wniosku o udzielenie informacji publicznej w zakresie pkt. 5 wniosku, tj. z tytułu jakich działalności spośród wykazanych w Krajowym Rejestrze Sądowym Spółka uzyskiwała przychody w latach 2015 - 2016 ? Wnoszę o podanie kwot tych przychodów za rok 2016", organ wyjaśnił, iż nigdy nie prowadził jakichkolwiek zestawień dotyczących podziału przychodu pomiędzy wskazane wg kryteriów przedmiotu działalności ujawnionego w Krajowym Rejestrze Sądowym. Organ wskazał ponadto, iż w takiej sytuacji konieczna byłaby analiza przychodów w latach 2015-2016, z podziałem o wskazane we wniosku kryteria, co wymagałoby dużego nakładu pracy kilku osób w wymiarze po kilkadziesiąt godzin na każdą osobę. Z powyższych względów organ uznał, iż żądana przez stronę informacja stanowi informację publiczną przetworzoną. Jednocześnie organ w obu przypadkach powoływał się również na to, iż w związku ze specyfiką zagadnień czynności te mogłyby wykonać jedynie osoby zatrudnione w dziale księgowości, których to Szpital zatrudnia łącznie z główną księgową 4 osoby lub podmiot zewnętrzny działający na zlecenie Szpitala, co wiązałoby się z koniecznością uprzedniego przeprowadzenia procedur zmierzających do udzielenia takiego zamówienia i poniesienia jego kosztów przez Szpital. Mając na uwadze powyższe organ dokonał następnie analizy wystąpienia w przedmiotowej sprawie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego od wystąpienia której uzależnione jest w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. udostepnienie informacji publicznej przetworzonej. Organ stwierdził, iż w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. wnioskodawca nigdy nie wykazał, aby żądana przez niego informacja przetworzona była szczególnie istotna dla interesu społecznego, zatem organ dokonał takiej oceny z urzędu. W wyniku tej oceny organ uznał, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie istnieje przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego, podając, iż udzielenie informacji odnośnie pkt 1 i 5 wniosku nie ma wpływu na podniesienie jakości wykonywania przez organ działań statutowych w zakresie ochrony zdrowia i życia pacjentów, ani też nie wpływa na usprawnienie działalności organizacyjnej adresata wniosku, w szczególności nie wiąże się z realną możliwością wpływania na funkcjonowanie Szpitala. Od powyższej decyzji J.K. wniósł skargę do tutejszego Sądu, zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej, wobec której nie istnieje przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego, a tym samym nieudostępnienie informacji publicznej. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego złożony przez niego wniosek dotyczy informacji prostej. Tymczasem organ, zdaniem skarżącego błędnie, przyjął, iż wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej, nie wyjaśniając przy tym na jakiej podstawie wyliczona została ilość godzin koniecznych do jej przygotowania. Ponadto skarżący zarzucił organowi brak wyjaśnienia na gruncie przedmiotowej sprawy zaistnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i uzasadniającą je argumentacją. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ uznał je za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pod względem legalności jest decyzja Prezesa Zarządu Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala [...] sp. z o.o. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] odmawiająca skarżącemu informacji publicznej, której domagał się w pkt 1 i 5 opisanego na wstępie wniosku z dnia [...] września 2017 r. Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust.1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W myśl tego pierwszego przepisu odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Natomiast w myśl drugiego z powołanych przepisów do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Takim właśnie podmiotem, do którego miał zastosowanie art. 17 ust. 1 u.d.i.p. jest Prezes Zarządu Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala [...] sp. z o.o.. Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ zastosowawszy powyższy przepis uznał, iż informacja publiczna, której skarżący domagał się jest informacją przetworzoną, jednocześnie nie stwierdzając, że jej uzyskanie przez skarżącego jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zaskarżona decyzja została wydana w następstwie uchylenia wcześniejszej decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie odmowy o udostępnienie informacji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 7 marca 2018 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Go 1197/17. W związku z tym, w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a tym samym organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie (por. wyroki NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. II OSK 518/09, Lex nr 746901, z 30 lipca 2009 r., II FSK 451/08, Lex 526493, z 23 września 2009 r., I FSK 494/09, Lex 594010, z 13 lipca 2010 r., I GSK 940/09, Lex 594756). Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., II FSK 2523/12, Lex nr 1588086). Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej stanowi główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., II OSK 729/10). W kontrolowanej sprawie nie doszło do zmiany prawa po wydaniu wyroku z dnia 7 marca 2018 r., która uzasadniałaby odstąpienie do powyższego związania. Przede wszystkim należy podkreślić, iż w powołanym wyroku Sąd przesądził, iż żądane przez skarżącego informacje są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a Prezes Zarządu Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala [...] sp. z o.o. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Sąd też wyjaśnił co należy rozumieć pod podjęciem informacji przetworzonej odwołując się w tym zakresie do wyroku NSA z 21 października 2016 r., sygn. akt I OSK 446/15, sumującym poglądy orzecznicze, stwierdzając, iż informacja przetworzona to taka informacja która: - w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste; - jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów; - jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu; - może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego; - nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona; - której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów. W ocenie Sądu organ zastosował się do powyższej wykładni pojęcia informacji przetworzonej, którym posługuje się art. 3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. oraz wykonał obowiązek dokonania przy ponownym rozpoznaniu sprawy konkretnych ustaleń, z których będzie wynikało, iż żądane przez skarżącego informacje faktycznie należy zakwalifikować jako informację przetworzoną i ocenił istnienie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu społecznego". W odniesieniu do pytania pierwszego, zawartego we wniosku skarżącego z dnia [...] września 2017 r., organ wyjaśnił, iż nigdy nie prowadził ewidencji i zestawień darowizn i zwolnień z długu, wobec czego konieczne byłoby dokonanie analizy wszystkich umów i oświadczeń woli Szpitala. Mając na uwadze, iż skarżący domagał się informacji z okresu 7 lat (2010-2016), niewątpliwie przekonywująco brzmią twierdzenia organu, iż wiązałoby się to z dużym nakładem pracy. W tym zakresie wysoce prawdopodobna jest ocena organu, iż konieczne byłoby poświęcenie na ten cel kilkudziesięciu godzin, co przy niewielkiej obsadzie kadrowej działu księgowości w istocie paraliżowałoby działania tego podmiotu w tej sferze, względnie wymagało zlecenia takiej analizy podmiotowi zewnętrznemu. Stąd zasadnie organ uznał, iż w przypadku żądania zawartego w pkt 1 wniosku skarżącego mieliśmy do czynienia z informacją przetworzoną. Sąd podziela również ocenę organu, w odniesieniu do informacji publicznej żądanej przez skarżącego w pkt. 5 wniosku, tj. z tytułu jakich działalności spośród wykazanych w Krajowym Rejestrze Sądowym spółka uzyskiwała przychody w latach 2015 - 2016 i podania kwot tych przychodów za rok 2016. Podkreślić bowiem należy, iż w Krajowym Rejestrze Sądowym odnotowanych jest aż dziesięć różnych rodzajów działalności prowadzonych przez Szpital. Stąd też w sytuacji, gdy nie prowadzi on jakichkolwiek zestawień dotyczących podziału przychodu pomiędzy wg kryterium przedmiotu działalności ujawnionego w Krajowym Rejestrze Sądowym, konieczna byłaby pracochłonna analiza przychodów z dwóch lat z podziałem o wskazane we wniosku kryteria, co w istocie byłoby wytworzeniem nowej informacji, a więc informacji przetworzonej. W konsekwencji organ zasadnie domagał się od skarżącego wykazania, iż uzyskanie przez niego informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący nie wykazał tego, uznając, iż żądne przez niego informacje mają charakter prosty. Również samodzielna ocena tego interesu dokonana przez organ zasługuje na akceptację. Trudno bowiem doszukać się w uzyskaniu tej informacji przez skarżącego jakiejkolwiek istotności dla interesu publicznego. Trafnie organ zauważył, iż otrzymanie przez skarżącego żądnych przez niego informacji nie wpłynie na podniesienie jakości wykonywania przez organ działań statutowych w zakresie ochrony zdrowia i życia pacjentów, ani też na usprawnienie jego działalności. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż zasadnie organ odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji. Stąd też Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) oddalił skargę.