II SA/Go 504/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi E. Spółki Akcyjnej Spółki Komandytowo – Akcyjnej z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej E. Spółki Akcyjnej Spółki Komandytowo – Akcyjnej z siedzibą w [...] kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2025 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółka Akcyjna Spółka Komandytowo-Akcyjna w [...] reprezentowanej przez komplementariusza [...] S.A. w [...], o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności uchwały nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczaln i [...] w [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie wyboru członków Zarządu Oczyszczalni "[...]" w [...], na podstawie m.in. art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 527 ze zm., dalej k.p.a.) zawiesiło postępowanie administracyjne do czasu zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gorzowie Wlkp., dotyczącej skargi Oczyszczalnia [...]w [...] na tę samą decyzję. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia, w odniesieniu do decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca, toczy się równolegle postępowanie sądowoadministracyjne, wszczęte skutek skargi Oczyszczalni "[...]" w [...]. W dacie wydania postanowienia postępowanie to stanowiło przedmiot rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., po uprzednim uchyleniu wyroku WSA przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 7530/21. Z uwagi na to, że wynik postępowania przed WSA ma charakter prejudycjalny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie należało zawiesić. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] Spółka Akcyjna Spółka Komandytowo-Akcyjna w [...] (dawniej [...]Polska Spółka Akcyjna Spółka Komandytowo-Akcyjna w [...]) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez: 1) wadliwe zastosowanie wskutek błędnego uznania, że wynik postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gorzowie Wlkp., po uprzednim uchyleniu wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 7530/21, stanowi dla niniejszej sprawy kwestię prejducyjalną, podczas gdy postępowanie wyżej przytoczone dotyczy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni "[...]" z siedzibą w [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie ustalenia liczby osób, z których będzie składał się zarząd Oczyszczalni "[...]" w [...] w czasie kadencji 2017-2022, co doprowadziło do wadliwego zawieszenia niniejszego postępowania, mimo, że pomiędzy tymi postępowaniami nie zachodzi żaden bezpośredni związek, ani formalny, ani merytoryczny, który uniemożliwiałby prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności; 2) wadliwą wykładnię prowadzącą do błędnego uznania, że wynik postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się przed odpowiednim sądem administracyjnym w przedmiocie uchylenia decyzji (w tzw. postępowaniu głównym) stanowi kwestię prejdycjalną dla postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji toczącego się przed odpowiednim organem administracji publicznej, podczas gdy postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem mogącym wywołać skutki prawne dalej idące aniżeli skutki orzeczenia uchylającego zaskarżoną decyzję i tym samym nie istnieją ani formalne, ani materialnoprawne przeszkody lub warunki uniemożliwiające organowi administracji przeprowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie nieważności, co doprowadziło do wadliwego zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, mimo iż postępowanie to powinno się toczyć w dalszym ciągu. Podnosząc powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO z dnia [...] lipca 2025 r., nr [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie strony skarżącej postępowaniu sądowemu przytoczonemu przez organ w zaskarżonym postanowieniu nie sposób przydać charakteru bezpośredniego związku przyczynowego z zawieszonym postępowaniem administracyjnym. Postępowanie toczące się przed WSA w Gorzowie Wlkp., po uprzednim uchyleniu wyroku przez NSA wyrokiem z 25 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 7530/21, nie dotyczy decyzji stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, ale decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni "[...]" w [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie ustalenia liczby osób, z których będzie składał się zarząd Oczyszczalni "[...]" w czasie kadencji 2017-2022. Między sprawami tymi nie zachodzi bezpośredni związek merytoryczny, w jakikolwiek sposób uzasadniający uznanie w/w sprawy sądowoadministracyjnej za kwestię prejducycjalną dla niniejszej sprawy. Gdyby jednak postępowanie wskazywane przez organ dotyczyło tożsamej decyzji stanowiącej również przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego, to sam fakt, że toczy się postępowanie w sprawie uchylenia decyzji, nie uzasadnia zawieszenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem dalej idącym w skutkach niż postępowanie w przedmiocie uchylenia decyzji, dlatego nie ma merytorycznych ani formalnoprawnych warunków, które uniemożliwiałby Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu rozpoznanie sprawy bez uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii jej ewentualnego uchylenia. Postępowanie nieważnościowe, jako mające na celu stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażących wad prawnych, wywołuje skutek ex tunc, czyli od chwili wydania decyzji, a nie tylko na przyszłość, jak ma to miejsce w przypadku uchylenia decyzji w trybie sądowoadministracyjnym. Z tego względu postępowanie to przesądza o istnieniu decyzji jako aktu prawnego, co wyklucza konieczność jego zawieszenia z powodu toczącego się równolegle postępowania o uchylenie tej decyzji. Co więcej, celem postępowania nieważnościowego jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności, niezależnie od ewentualnych rozstrzygnięć sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Kolegium wywiodło nadto, iż postępowanie toczące się przed WSA odnosi się do pierwszej decyzji podjętej podczas Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni "[...]" w dniu [...] marca 2017 roku nr [...], która odnosi się do ilości osób wchodzących w skład Zarządu Oczyszczalni "[...]" i wydane decyzje będące przedmiotem oceny sądowej są decyzjami wydanymi w postępowaniu nieważnościowym. Natomiast postępowanie toczące się przed SKO odnosi się do stwierdzenia nieważności drugiej uchwały podjętej w tym samym dniu przez Walne Zgromadzenie Członków Oczyszczalni "[...]" nr [..] w zakresie już wyboru członków do tego organu a zatem ważność uchwały nr [...] ma bezpośredni wpływ na ocenę ważności uchwały nr [...]. Przedmiot oceny obu postępowań jest odmienny, jednak pozostają one ze sobą w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym w zakresie oceny prawnej. Przedstawiony zatem zarzut w tym zakresie o braku jakimkolwiek związku merytorycznym jest w ocenie organu bezzasadny. W odniesieniu do drugiego zarzutu skargi, dotyczącego kwestii skutków postępowania nieważnościowego w zakresie uchwały nr [...] prowadzonego przez organ administracyjny, Kolegium podniosło, iż ocena sądu odnosić się będzie w pierwszej kolejności również do postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały wcześniejszej [...]. Jednak przedmiot obu spraw rzeczywiście formalnie nie jest tożsamy, zatem nie ma związku formalnego między nimi, jednak jest związek o charakterze merytorycznym. Brak związku formalnego powoduje z kolei, że zarzut odnoszący się do wywołania daleko idących skutków prawnych postępowania nieważnościowego jest nietrafny, bowiem obie uchwały odnoszą się do innych kwestii formalnych i mają inny przedmiot rozstrzygania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się następujące definicje/cechy zagadnienia wstępnego/kwestii prejudycjalnej: po pierwsze, zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; po wtóre, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; po trzecie, wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; po czwarte, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. "Innym organem" w rozumieniu przywołanego przepisu nie musi być organ administracji publicznej, lecz każdy inny, z wyłączeniem sądów powszechnych, organ upoważniony do rozstrzygania kwestii prawnych (por. m.in. wyrok NSA z 9 czerwca 2016 r., I OSK 2508/15, ONSAiWSA 2017/6, poz. 109) Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., II OSK 897/19). Zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzona), które – w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – stanowi tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu, a które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd jest – co trzeba podkreślić – koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (wyrok NSA z 21 października 2021 r., II OSK 3070/18; M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, Komentarz do art. 97) Jednocześnie co do zasady przyjmuje się, iż w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego (por. uchwała NSA z 5 czerwca 2017 r., II GPS 1/17, a także wyroki NSA z 19 grudnia 2018 r., I GSK 1189/16, z 28 lutego 2019 r., I GSK 1128/18, z 24 lutego 2021 r., III OSK 3494/21, z 29 stycznia 2025 r., II OSK 771/24). Należy przy tym mieć na uwadze, iż w myśl art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej izby albo w uchwale pełnego składu NSA, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z przepisu tego wynika, iż dokonana w uchwale składu poszerzonego wykładnia przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych jak i rozszerzonych składów orzekających. Jest ona wiążąca w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA. Jeżeli sąd w toku rozpoznania sprawy nie podzieli stanowiska wyrażonego w uchwale, może jedynie powstałe zagadnienie prawne przedstawić do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi poszerzonemu. Uchwała traci moc tylko na skutek podjęcia na podstawie art. 269 p.p.s.a. nowej uchwały, odmiennie rozstrzygającej problem, którego dotyczyła wcześniejsza uchwała. Dopóki bowiem nie nastąpi zmiana stanowiska wyrażonego w uchwale, dopóty sądy administracyjne obowiązane są je respektować, (por. A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 234-235; M. Romańska, Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Warszawa 2010, s. 230). Podzielając co do zasady przedstawione wyżej poglądy orzecznictwa co do zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie m.in. stwierdzenia nieważności aktu poddanego wcześniej kontroli sądu administracyjnego – w rozpatrywanej sprawie Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie stanowi prawidłowego zastosowania normy wynikającej z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z następujących przyczyn. Po pierwsze, jak wynika z akt niniejszej sprawy (a także sprawy o sygn. akt II SA/Go 328/25, w której tutejszy Sąd wydał wyrok dnia 10 września 2025 r. – obecnie nieprawomocny), iż w odniesieniu do uchwały Nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni "[...]" z siedzibą w [...]z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie wyboru członków zarządu Oczyszczalni "[...]" z siedzibą w [...], Prezydent Miasta [...] wydał w dniu [...] kwietnia 2017 r. decyzję nr [...], stwierdzającą nieważność wskazanej wyżej uchwały Nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni "[...]" w [...]. Następnie, w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...]. W rozpatrywanej sprawie, w odniesieniu do uchwały Nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni "[..." w [...], Prezydent Miasta [...] wydał zatem dwie decyzje administracyjne – z [...] kwietnia 2017 r. oraz na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – z [...] września 2020 r. Wniosek strony skarżącej (k. 49-56 akt administracyjnych sprawy), inicjujący postępowanie nieważnościowe, w którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżone postanowienie z dnia [...] lipca 2025 r., nr [...], obejmował przy tym obydwie powyższe decyzje, tzn. z [...] kwietnia 2017 r. oraz z [...] września 2020 r. Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż zawiesza postępowanie administracyjne jedynie "o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta-[...] z dnia [...] kwietnia 2017 roku nr [...]" nie obejmując tym postanowieniem drugiej decyzji – z [...] września 2020 r., wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego od decyzji z [...] kwietnia 2017 r. Po drugie, w uzasadnieniu zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na wyrok NSA z dnia 25 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 7530/21. Tymczasem wyrok ten został wydany w innej, równolegle toczącej się sprawie, dotyczącej innej, równolegle podjętej uchwały nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni "[...]" z siedzibą w [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie ustalenia liczby osób, z której będzie składał się zarząd Oczyszczalni "[...]" z siedzibą w [...]. W sprawie tej również Prezydent Miasta [...] wydał inne decyzje, tzn. z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] oraz z [...] września 2020 r., nr [...]. Z kolei w sprawie dotyczącej uchwały Nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni "[...]", w której Prezydent Miasta [...] wydał pierwszą wspomnianą parę decyzji (a więc w sprawie niniejszej) Naczelny Sąd Administracyjny wydał inny wyrok aniżeli wskazany w zaskarżonym postanowieniu Kolegium, a mianowicie wyrok z dnia 20 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 7531/21. W tej sytuacji zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja Kolegium, odnosząca się do wyroku NSA wydanego w toczącej się równolegle, jednakże innej sprawie, a mająca na celu wykazanie prawidłowości zaskarżonego postanowienia, okazała się nietrafna. Zaistniałe w zaskarżonym postanowieniu uchybienia należało ocenić jako istotne naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., mogące mieć wpływ na wynik sprawy, stąd też zaskarżone postanowienie należało uchylić, o czym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W toku ponownego rozpoznania sprawy, rozważając ewentualność zawieszenia postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno wziąć pod uwagę obydwie wydane w niej decyzje Prezydenta Miasta [...], a także wyrok NSA z dnia 20 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 7531/21 (art. 153 p.p.s.a.). Zawarte w pkt II sentencji rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., a także § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935). Na kwotę zasądzoną z tego tytułu złożyła się równowartość wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenia pełnomocnika będącego adwokatem (480 zł) oraz uiszczonych opłat skarbowych od dwóch złożonych dokumentów pełnomocnictwa (34 zł).