II SA/Go 511/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi S.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wnioskiem z [...] października 2012r. S.W. wystąpił do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o przyznanie zasiłku okresowego i celowego na zakup żywności, obuwia i środków wzmacniających. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy. Wskazał, iż został wyrejestrowany z urzędu pracy, lecz od decyzji w tym przedmiocie złożył odwołanie. Po przeprowadzeniu aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego, decyzją z [...] grudnia 2012 r. nr [...] Kierownik GOPS działając z upoważnienia Wójta Gminy, powołując się na przepisy art. 38 ust. 1 i 4, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej "Kpa", odmówił przyznania S.W. świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego. W zakresie pozostałych żądań objętych wnioskiem orzeczono odrębnymi decyzjami. Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, że S.W. jest osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej, nie ma stałej pracy zarobkowej, nie ma własnych dochodów. Zamieszkuje w domu rodzinnym, zajmuje pokój, natomiast kuchnię i łazienkę użytkuje wspólnie z innymi domownikami. Decyzją Starosty z [...] czerwca 2012 r. został pozbawiony statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] maja 2012 r. z powodu niepodjęcia – mimo otrzymania skierowania - prac społecznie użytecznych na terenie gminy. Organ wskazał, że wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe do przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, jednakże biorąc pod uwagę art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, lub innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, postanowił odmówić przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. W odwołaniu od decyzji S.W. podniósł, że nie jest prawdą, jakoby otrzymał skierowanie do wykonywania prac społecznie - użytecznych na terenie gminy i że zrezygnował z ich wykonywania. Stwierdził, że wobec niego nie zaistniała żadna przesłanka pozwalająca na uznanie, że wezwanie do podjęcia prac zostało mu skutecznie doręczone. Podał też, że zajmuje wielopokoleniowy dom jednorodzinny, w którym zamieszkuje jego emerytowana matka, bezrobotna siostra, bezrobotny konkubent siostry, dwie siostrzenice (jedna uczennica druga zaś bezrobotna) oraz dwoje dzieci jednej z siostrzenic. O każdej porze dnia i nocy przebywa tam więc po kilka osób, dom zaopatrzony jest w dwa domofony (jeden na piętrze, drugi na parterze), zaś po obejściu biegają psy żywo reagujące na przybycie każdego człowieka. Nie jest więc możliwym przeoczenie wizyty listonosza. Ponadto niedostarczanie korespondencji przez pracowników placówki Poczty Polskiej nie ma w tym przypadku charakteru incydentalnego, lecz jest zjawiskiem permanentnym. Skarżący stwierdził, iż nie dostał żadnego doręczenia, a Poczta Polska nie wykonała należycie usług pocztowych, łamiąc tym samym ustawę z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe. Nadto podkreślił, iż w dniach 13-15 czerwca 2012 r. uczestniczył w organizowanym przez Powiatowy Urząd Pracy szkoleniu "[...]". Rzekome kierowanie na prace społeczno-użyteczne drogą pocztową byłoby bezzasadne. Korzystał z zajęć organizowanych przez Powiatowy Urząd Pracy, więc istniała możliwość bezpośredniego osobistego przekazania mu ich. Poza tym wysyłanie wezwań do prac społeczno - użytecznych w tym terminie jest dla niego zaskakujące, gdyż w dniach 13-15 czerwca traktowany był przez pracowników Powiatowego Urzędu Pracy jako bezrobotny korzystający ze szkolenia. Nadto zapłata za prace społeczno-użyteczne odbiega wręcz na niekorzyść od zasiłku okresowego i celowego i absorbuje też mnóstwo cennego czasu. Poza tym prace te oderwałyby go od opieki nad schorowaną matką. Jego zdaniem postępowanie kierownika GOPS ma charakter represyjny, przez co nie otrzymuje on świadczeń od listopada 2012 r., co powoduje konieczność zadłużenia się u znajomych i sąsiadów. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] kwietnia 2013r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podał, że organ pomocy społecznej przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego, zaś w konsekwencji podjętych czynności ustalono, iż wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej. Mieszka w [...] w domu swojej matki, zajmując 1 pokój. Kuchnia i łazienka jest wspólna z pozostałymi domownikami. Oświadczył, że nie ma żadnych dochodów, ani nie podejmuje żadnych prac umożliwiających osiągnięcie dochodu. W toku dalszych czynności ustalono również, S.W. z dniem [...] maja 2012 r. został wyrejestrowany z Powiatowego Urzędu Pracy z powodu niepodjęcia prac społecznie użytecznych. Następnie Kolegium podało, że wraz z aktami sprawy organ I instancji przesłał serię zdjęć wykonanych przez Kierownika GOPS na giełdzie samochodowej, mogących świadczyć o prowadzonym handlu przez S.W. na tej giełdzie. Nadto z dołączonej notatki służbowej sporządzonej przez Kierownika GOPS wynika, że skarżący jest znany na giełdzie jako stały sprzedawca. Odwołujący podjął interwencję u kierownika giełdy w sprawie wykonywanych zdjęć, natomiast odmawiał jakiegokolwiek kontaktu z kierownikiem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Następnie organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2013 r. wezwał odwołującego do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. W odpowiedzi S.W., pismem z [...] marca 2013 r. poinformował jedynie, że na skutek działań Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej nie otrzymuje należnych mu świadczeń z pomocy społecznej, w tym na kolejne święta, komentując przy tym pracę kierownika. Dalej Kolegium przytoczyło treść przepisów art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i stwierdziło, że z uwagi na fakt, iż S.W. został wyrejestrowany z ewidencji Urzędu Pracy z dniem [...] maja 2012r. z powodu niepodjęcia, po skierowaniu, prac społecznie użytecznych, zachodzi przesłanka określona w cyt. wyżej przepisach, stanowiąca podstawę prawną odmowy żądanego przez stronę świadczenia. Organ uznał, że w świetle zebranego materiału dowodowego, w tym zdjęć i adnotacji kierownika GOPS, w zestawieniu z wyjaśnieniami złożonymi przez matkę strony, można uznać, że strona nie współdziałała z pracownikiem socjalnym wprowadzając go w błąd co do swojej rzeczywistej sytuacji dochodowej. Zdaniem organu zebrany w sprawie materiał dowodowy świadczy o tym, że strona częściowo pokrywa swoje zobowiązania z własnych środków, które mogą pochodzić z handlu. W skardze na powyższą decyzję S.W. zarzucił, że przywołany w treści decyzji wywiad środowiskowy przeprowadzony z jego matką nie ma nic wspólnego z rzetelnym zbieraniem informacji, bowiem matka zamykana jest w jednym pokoju z pracownikiem socjalnym i zmuszana jest do podpisywania przedkładanych jej oświadczeń. Trudno też mówić o bieżącym kupowaniu sobie ubrań i obuwia, gdyż skarżący ostatniego takiego zakupu dokonał kilka lat temu. W rozległych, a przy tym częściowo nie dotyczących sprawy, wywodach skargi S.W. wywodził, że przed wydaniem decyzji nie umożliwiono mu wglądu w całość akt sprawy, nie widział bowiem zdjęć, które zostały mu zrobione na giełdzie, w związku z tym nie ma pewności, czy to na pewno on znajduje się na tych zdjęciach. Takiej pewności nie mogło mieć też Kolegium skoro nie jest on osobą publicznie znaną. Podniósł też zarzuty – takie jak w odwołaniu – odnośnie skuteczności doręczenia mu wezwania do wykonywania prac społecznie użytecznych. Skarga została nadana 11 maja 2013 r., tj. w ustawowo określonym terminie, na adres Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący wskazując adresata zaś określił, iż jest nim (ostatecznie) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., ale podkreślił, iż skarga wnoszona jest za pośrednictwem Kolegium. Poczta Polska przyjęła przesyłkę zawierającą skargę, do doręczenia, a następnie błędnie doręczyła ją bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., znajdującego się przy ul. Dąbrowskiego 13, a zatem na inny niż wskazany na kopercie adres. Sąd zaś po otrzymaniu przesyłki, lecz już po terminie do wniesienia skargi, przekazał ją do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (Dz. K. 34.13). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na wniesienie jej z uchybieniem terminu określonego w art. 53 § 1 w zw. z art. 54 § 1 p.p.s.a. Jedynie z ostrożności organ wniósł o ewentualne oddalenie skargi jako niezasadnej, jednocześnie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie 8 sierpnia 2013 r. skarżący podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny w zakresie swej właściwości ocenia zatem zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a"). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż wprawdzie skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2013 r. istotnie wpłynęła bezpośrednio do tut. Sądu, który następnie przekazał ją do właściwego organu, celem nadania jej biegu zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., zaś przekazanie to nastąpiło już po upływie terminu, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a., jednakże Sąd nie znalazł podstaw do uznania, iż skarga została wniesiona przez stronę z uchybieniem terminu. Jak wynika z akt sądowych sprawy, skarga nadana została z zachowaniem ustawowego terminu, w placówce pocztowej operatora publicznego, zaś strona prawidłowo określiła adres adresata przesyłki wskazując adres siedziby Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zauważyć należy na marginesie, iż powołane w odpowiedzi na skargę orzeczenia dotyczyły odmiennych stanów faktycznych, w których uchybienie terminu wynikało z błędnego działania skarżącego, który nieprawidłowo zaadresował przesyłkę pocztowa kierując ją bezpośrednio do sądu. Z taką sytuacja jednakże nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Fakt wpłynięcia skargi bezpośrednio do Sądu wynikał w tym przypadku nie z winy samego skarżącego, ale nieprawidłowego działania operatora, które – co oczywiste – nie może obciążać strony skarżącej, która dopełniła należytej staranności, adresując przesyłkę zgodnie z pouczeniem zawartym w zaskarżonej decyzji (por. postanowienie NSA z 14 marca 2013 r. sygn. aky II OZ 179/13). W konsekwencji Sąd uznał, iż w tym przypadku uznać należy, że skarga została wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a. Przechodząc do meritum sprawy, wyjaśnić przyjdzie, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach sprawy administracyjnej w jakiej została wydana, w pierwszej kolejności, zważywszy na jej przedmiot, trzeba wskazać, że zadaniem pomocy społecznej, w świetle art. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r., nr 175, poz. 1362 ze zm.), jest umożliwianie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ma za zadanie także działać prewencyjnie, czyli nie dopuszczać do powstawania trudnych sytuacji życiowych w przyszłości. Potrzeby, których osoby lub rodziny nie są w stanie zaspokoić we własnym zakresie powinny być uwzględniane przez organy udzielające pomocy, jeśli mieszczą się w możliwościach organów, zależących głównie od posiadanych środków finansowych. W miarę możliwości organy powinny uwzględniać potrzeby wszystkich tych, którzy spełniają ustawowo określone warunki do otrzymania pomocy. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ powinien kierować się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2007r., sygn. I OSK 1464/06, LEX nr 299415). Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie pozostawała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (wydaną z upoważnienia Wójta Gminy) o odmowie przyznania S.W. świadczenia pieniężnego (zasiłku okresowego) ze względu na brak współpracy skarżącego z organem pomocy społecznej, co zdaniem organów stanowiło wystarczającą podstawą do odmowy przyznania wnioskowanej pomocy zważywszy na regulację art. 11 ust 2 ustawy o pomocy społecznej. Za brak współpracy organ pierwszej instancji uznał przy tym fakt niepodjęcia prac społecznie użytecznych, do odbycia których skarżący został skierowany przez PUP. Organ odwoławczy zaś dodatkowo wskazał, że o braku współdziałania strony z pracownikiem socjalnym i wprowadzaniu go w błąd co do rzeczywistej sytuacji dochodowej, świadczą zdjęcia i adnotacje kierownika GOPS w zestawieniu z wyjaśnieniami złożonymi przez matkę strony. Ten materiał dowodowy - w ocenie SKO - może świadczyć o tym, że strona częściowo pokrywa swoje zobowiązania z własnych środków, które mogą pochodzić z handlu. Zgodzić się należy, iż zgodnie z powołanym przepisem, między innymi brak współdziałania osoby ubiegającej się o świadczenia ze środków pomocy społecznej z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także nieuzasadniona odmowa podjęcia m.in. prac społecznie użytecznych, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Należy jednakże podkreślić, że stanowisko organów co do przyznania lub odmowy przyznania świadczenia pieniężnego pomocy społecznej przybiera formę decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym. Oznacza to, że organ właściwy do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia może, ale nie musi go uwzględnić. Obowiązkiem organu jest bowiem dokonanie oceny zgłaszanych potrzeb i zhierarchizowanie ich. Organ ma obowiązek wszechstronnego rozważenia okoliczności konkretnej sprawy, uwzględnienia sytuacji rodzinnej i materialnej wnioskodawcy, potrzeby innych osób ubiegających się o świadczenia, a także swoich możliwości finansowych bowiem przyznana konkretna pomoc musi znajdować pokrycie w środkach finansowych, jakimi dysponuje organ, bowiem w przeciwnym wypadku w ogóle nie mogłaby zostać zrealizowana. Fakt wydawania decyzji rozstrzygającej o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia ze środków pomocy społecznej w ramach uznania administracyjnego, nie oznacza, że organ ma w tym względzie pełną dowolność. W swojej decyzji organ powinien jednoznacznie wskazać przesłanki, jakimi kierował się przy uwzględnieniu wniosku i przyznaniu świadczenia w takiej, a nie innej wysokości, bądź też, z jakich przyczyn w ogóle odmówił jego przyznania. Wymaga tego od organu art. 11 Kpa statuujący zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Wskazana uznaniowość w zakresie rozstrzygania w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej i związane z nią obowiązki organu orzekającego dotyczy też kwestii braku współdziałania osoby ubiegającej się o pomoc z organem pomocy społecznej (pracownikiem socjalnym ). W myśl art. 4 ustawy o pomocy społecznej, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Odmowa takiej współpracy może zaś skutkować odmową przyznania świadczenia z pomocy społecznej, co wynika wprost z art. 11 ust. 2 ustawy. Jednakże w świetle ugruntowanego w orzecznictwie poglądu, wynikająca z powyższego przepisu możliwość odmowy przyznania świadczenia jest fakultatywna, stąd dla jego zastosowania nie bez znaczenia są okoliczności, w jakich następuje odmowa współdziałania. Zakresem tego przepisu objęta jest bezspornie świadoma, celowa lub złośliwa odmowa współpracy. Ponadto powołana okoliczność braku współpracy powinna znajdować potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale i powinna mieć rzeczywisty charakter, a uzasadnienie decyzji odmawiającej udzielenia pomocy społecznej z tego powodu powinno zawierać nie tylko wskazanie przyczyn uznania braku współpracy, ale także analizę i ocenę sytuacji osoby w odniesieniu do braku współpracy i rodzaju wnioskowanej pomocy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Bd 966/07, Lex nr 504751; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Sz 1246/12, Lex nr 1274655). Również w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że choć odmowa przyznania pomocy oparta została na konstrukcji uznania administracyjnego nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie od rzeczowego, spójnego i logicznego wykazania, iż ponad wszelką wątpliwość wystąpiły okoliczności związane z nagannym działaniem osoby ubiegającej się o świadczenie (W. Maciejko, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2010r., s. 115). Z powyższego wynika, że to organ pomocy społecznej prowadzący postępowanie zainicjowane wnioskiem o przyznanie świadczenia powinien wykazać brak współdziałania wnioskodawcy z organem. W przedmiotowej sprawie organy oparły swoje rozstrzygnięcia na ustaleniach Starosty, który decyzją z [...] czerwca 2012 r. orzekł o utracie przez S.W. z dniem [...] maja 2012 r. statusu osoby bezrobotnej, co należy uznać za niewłaściwe. Organy pomocy społecznej, wydając decyzje w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej, powinny we własnym zakresie, samodzielnie, dokonać oceny zaistniałych w sprawie okoliczności, które towarzyszyły wydaniu przez Starostę ww. decyzji. Podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1791/11, iż brak współdziałania z art. 11 ust. 2 wiąże się z zachowaniem, u podstaw którego leży zła wola w rozumieniu takim, że i tak pomoc społeczna jest obowiązana udzielić tej pomocy bez względu na zachowanie, postępowanie ubiegającego się o nią, mając na względzie okoliczności z niestawieniem się przez skarżącego do zaproponowanej mu pracy, wynikające przede wszystkim z nieodebrania przesyłki zawierającej skierowanie do pracy społecznie użytecznej, zdaniem Sądu nie można przypisać skarżącemu braku woli podjęcia zatrudnienia, gdy brak było w rzeczywistości wiedzy skarżącego o skierowaniu go do wykonywania pracy. Co prawda zachowanie się skarżącego w powyższej kwestii wskazuje na jego niedbalstwo i nienależyte dbanie o własne interesy, jednakże nie przesądza o złej woli i świadomym działaniu ukierunkowanym na nieuzasadnioną odmowę podjęcia pracy. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na panujący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że nawet, gdy brak współdziałania wnioskodawcy z organami pomocy społecznej jest ewidentny, to za przyznaniem pomocy społecznej mogą przemawiać jej cele. Brak możliwości przyznania pomocy musi zostać przez organ wykazany, nie może być to gołosłowny argument, mający uzasadniać niechęć udzielenia pomocy z uwagi na trudności występujące w relacjach z osobą jej potrzebującą. Obowiązek współdziałania musi być interpretowany z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej, z dostosowaniem do konkretnej sytuacji i osoby. Dlatego też z dużą ostrożnością należy oceniać brak efektywnej współpracy z niektórymi świadczeniobiorcami (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 września 2008r., sygn. akt III SA/Kr 39/08, Lex nr 535005). Nie ulega wątpliwości, że skuteczne ubieganie się o udzielenie pomocy społecznej wymaga współdziałania osoby ubiegającej się o taką pomoc z organami pomocy społecznej. Jednakże organ przyznający pomoc nie może tracić z pola widzenia, że każda sprawa wymaga indywidualnego rozpoznania i niekiedy brak współpracy nie może stanowić wyłącznej przesłanki odmowy przyznania świadczenia. Organ II instancji kwestię braku współpracy, prócz niepodjęcia prac społecznie użytecznych, powiązał ze stwierdzeniem o wprowadzeniu organu w błąd, co do rzeczywistej sytuacji dochodowej, a czego dowodem są zdjęcia i adnotacje kierownika GOPS w zestawieniu z wyjaśnieniami złożonymi przez matkę strony, nasuwające wniosek, iż strona częściowo pokrywa swoje zobowiązania z własnych środków, które mogą pochodzić z handlu. Odwołanie się organu II instancji do materiału zdjęciowego i notatek Kierownika GOPS nakazuje wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 75 § 1 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jedynie przykładowo jako dowody wskazane zostały dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Nie ma zatem, w ocenie Sądu żadnych przeszkód procesowych by jako materiał dowodowy dopuścić zdjęcia fotograficzne, czy notatki urzędowe sporządzone przez pracowników GOPS dla wykazania, iż osoba ubiegająca się o udzielenie jej pomocy ze środków publicznych podejmuje działania mogące świadczyć o uzyskiwaniu dochodu, którego nie ujawnia organom pomocowym. Takie materiały muszą być jednak w postępowaniu administracyjnym wykorzystane z dochowaniem wymogów proceduralnych, wynikających z przepisów Kpa. Zauważyć należy, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została [...] grudnia 2012 r., zaś jej wydanie poprzedzone zostało zawiadomieniem skarżącego, pismem z [...] listopada 2012 r., o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w terminie 7 dni. Notatka urzędowa z [...] grudnia 2012 r. potwierdza, iż w tym dniu skarżący stawił się w organie pierwszej instancji i został zapoznany z zebranym materiałem dowodowym. Dokumenty składające się na ten materiał zostały w notatce szczegółowo wymienione. Brak wśród nich dokumentacji zdjęciowej i notatek służbowych Kierownika GOPS na jakich oparł się organ odwoławczy. Z układu akt administracyjnych organu pierwszej instancji wynika, że materiały te zostały do tychże akt włączone po 3 stycznia 2013 r., tj. po wydaniu postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki w dacie decyzji pierwszoinstancyjnej, a przed przekazaniem akt SKO wraz z odwołaniem S.W.. Jak przy tym wynika z ich treści notatki służbowe Kierownika GOPS, opisujące fakt pobytu skarżącego na giełdzie samochodowej, jego zachowanie oraz wskazujące na informacje uzyskane u kierownika giełdy noszą datę [...] listopada 2012 r., a na zdjęciach widnieją odręcznie naniesione daty: [...] listopada, [...] listopada i [...] sierpnia 2012 r. Wskazane notatki i zdjęcia nie zostały też wymienione przez organ pierwszej instancji w wykazanie dokumentów stanowiących akta administracyjne, przekazane SKO wraz z odwołaniem skarżącego od decyzji (vide: pismo GOPS z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]). Przedstawione okoliczności wskazują, iż z nieznanych przyczyn organ pierwszej instancji nie dołączył do akt administracyjnych wskazanych materiałów, mimo iż dysponował nimi przed wydaniem decyzji z [...] grudnia 2012 r. Materiały te stały się natomiast podstawą orzekania przez organ II instancji, który opierając się na nich w istotnym zakresie, wyprowadził z nich wnioski negatywne dla strony, skutkujące utrzymaniem w mocy niekorzystnej dla skarżącego decyzji z [...] grudnia 2012 r. Tym samym analizując akta Sąd uznał, że organy obu instancji nie rozpoznały w całokształcie zgromadzonego materiału dowodowego. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 K.p.a, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1993, str. 108). Realizację tych celów zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym w art. 77 § 1 Kpa, na podstawie którego organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie organy powinny były przede wszystkim dokładnie ustalić, jaka jest sytuacja rodzinna i majątkowa skarżącego, zwłaszcza, że informacje uzyskane w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze S.W. nie pokrywają się z informacjami uzyskanymi w trakcie wywiadu przeprowadzonego z jego matką I.W.. Dotyczy to między innymi warunków mieszkaniowych skarżącego, który podał, że mieszka w domu swojej matki, zajmuje jeden pokój oraz korzysta ze wspólnej łazienki i kuchni. Wszelkie opłaty za mieszkanie ponosi jego matka, a on sam do niczego się nie dokłada. Również wszelkie opłaty związane z użytkowaniem samochodu osobowego ponosi jego matka. Tymczasem z informacji udzielonych przez I.W. wynika, że skarżący ponosi w połowie koszty utrzymania samochodu (OC, paliwo, naprawy itp.), ona sama zapewnia mu jeden mu posiłek dziennie – śniadanie, pozostałe posiłki skarżący zabezpiecza sobie z własnych środków, sam również kupuje sobie ubrania. Okoliczności te, jak również okoliczności związane z uzyskiwaniem przez skarżącego dochodu z jakichkolwiek źródeł, nie zostały przez organy w sposób wystarczający zbadane. Zdaniem Sądu arbitralne stwierdzenie przez organy orzekające, że S.W. odmawia współpracy i negatywne załatwienie z tego powodu wniosku o przyznanie świadczenia, powinno zostać poprzedzone ustaleniem, czy wnioskodawcy w ogóle przysługuje uprawnienie do ubiegania się o tego rodzaju pomoc. Zgodnie bowiem z art. 38 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, a także rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Jednakże jedną z przesłanek uzyskania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku okresowego jest spełnienie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012r., poz. 823), które to kryterium dla osoby samotnie gospodarującej, na dzień orzekania przez organy, wynosiło 542 zł. W uzasadnieniu decyzji organów obu instancji zabrakło jakichkolwiek wyjaśnień w powyższym zakresie. W tym miejscu należy podkreślić, że stanowisko organów co do przyznania lub odmowy przyznania świadczenia pieniężnego z zakresu pomocy społecznej przybiera formę decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym. Oznacza to, że organ właściwy do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia może, ale nie musi go uwzględnić. Obowiązkiem organu jest bowiem dokonanie oceny zgłaszanych potrzeb i zhierarchizowanie ich. Wiadomym jest, że nie każde żądanie wnioskodawcy będzie spełnione, czego też ustawa od organu nie wymaga. Wymaga natomiast, aby przed wydaniem decyzji organ rozpoznał wszechstronnie okoliczności konkretnej sprawy, wziął pod uwagę sytuację rodzinną i materialną wnioskodawcy, potrzeby innych osób ubiegających się o świadczenia, a także swoje możliwości finansowe i dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego wydał właściwą decyzję. Oczywiście przyznana konkretna pomoc musi znajdować pokrycie w środkach finansowych, jakimi dysponuje organ, bowiem w przeciwnym wypadku w ogóle nie mogłaby zostać zrealizowana. Wobec tego, że organy pomocy społecznej mają ograniczone środki finansowe, świadczenia powinny być rozdzielane proporcjonalnie na wszystkich potrzebujących, a w pierwszej kolejności zaspokajane powinny być najbardziej pilne potrzeby (por. wyrok WSA w Gdańsku z 30 maja 2006r. sygn. II SA/G 5/05, Lex nr 299417). Rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego organ zobowiązany jest ustalić, czy wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy w tym zakresie, w tym także kryterium dochodowe ustalone dla tego typu świadczenia. Tym samym powinien w tym zakresie przeprowadzić, zgodnie z przepisami procedury administracyjnej, postępowanie wyjaśniające, które powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w wydanym rozstrzygnięciu. W tym miejscu należy podkreślić, że stanowisko organów co do przyznania lub odmowy przyznania świadczenia pieniężnego z zakresu pomocy społecznej przybiera formę decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym. Oznacza to, że organ właściwy do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia może, ale nie musi go uwzględnić. Obowiązkiem organu jest bowiem dokonanie oceny zgłaszanych potrzeb i zhierarchizowanie ich. Wiadomym jest, że nie każde żądanie wnioskodawcy będzie spełnione, czego też ustawa od organu nie wymaga. Wymaga natomiast, aby przed wydaniem decyzji organ rozpoznał wszechstronnie okoliczności konkretnej sprawy, wziął pod uwagę sytuację rodzinną i materialną wnioskodawcy, potrzeby innych osób ubiegających się o świadczenia, a także swoje możliwości finansowe i dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego wydał właściwą decyzję. Oczywiście przyznana konkretna pomoc musi znajdować pokrycie w środkach finansowych, jakimi dysponuje organ, bowiem w przeciwnym wypadku w ogóle nie mogłaby zostać zrealizowana. Wobec tego, że organy pomocy społecznej mają ograniczone środki finansowe, świadczenia powinny być rozdzielane proporcjonalnie na wszystkich potrzebujących, a w pierwszej kolejności zaspokajane powinny być najbardziej pilne potrzeby (por. wyrok WSA w Gdańsku z 30 maja 2006r. sygn. II SA/G 5/05, Lex nr 299417). Pomimo tego, że decyzja rozstrzygająca o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, nie oznacza to, że organ ma w tym względzie pełną dowolność. Forma i rodzaj świadczenia powinien bowiem być dostosowany odpowiednio do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. W swojej decyzji organ powinien jednoznacznie wskazać przesłanki, jakimi kierował się przy uwzględnieniu wniosku i przyznaniu świadczenia w takiej, a nie innej wysokości, bądź też, z jakich przyczyn w ogóle odmówił jego przyznania. Wymaga tego od organu art. 11 Kpa statuujący zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Dlatego też, w uzasadnieniach decyzji organy powinny były przekonywująco uzasadnić swoje stanowisko, w szczególności celem umożliwienia przeprowadzenia kontroli polegającej na tym, czy dokonały prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej oraz czy tę normę prawidłowo zinterpretowały (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2011r., sygn. Akt II SA/Wa 465/11, Lex nr 795711). Uzasadnienie decyzji, które jest jednym z jej elementów (art. 107 § 1 kpa), powinno stwarzać możliwość kontroli przez stronę, organ wyższego stopnia bądź sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie w szczególności przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia bowiem ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Tymczasem w uzasadnieniach decyzji organów orzekających obu instancji zabrakło przekonywujących, znajdujących oparcie w materiale dowodowym rozważań odnośnie sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego. Organy skupiły się wyłącznie na rozważeniu przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 11 ust. 2 ups, zapominając o konieczności rozważenia okoliczności związanych ze stanem majątkowym skarżącego oraz jego ewentualnym uprawnieniem do ubiegania się o pomoc. O niewłaściwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie świadczy również fakt, że S.W. nie zapoznał się ze wszystkimi zebranymi w sprawie dowodami, a w szczególności z dokumentacją fotograficzną sporządzoną na giełdzie samochodowej potwierdzającej, zdaniem organu, prowadzenie przez skarżącego handlu. Ponadto organ II instancji, powołując się na wskazaną dokumentację fotograficzną nie przesądził jednoznacznie, jaki może mieć ona wpływ na rozstrzygnięcie. Nie wskazał, czy to, że skarżący prowadzi handel na giełdzie świadczy o osiąganiu przez niego dochodu, czy też o odmowie współpracy z organami. Nie określił, jakie ten dowód ma znaczenie dla sprawy. W ocenie Sądu opisane działania organów orzekających naruszają wymogi rzetelnej procedury, stanowiąc naruszenie zasady praworządności, uwzględniania słusznego interesu strony, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie strony do organów Państwa i przekonywania tj. art. 6,7,8 i 9 oraz 11 Kpa. Z kolei zgodnie z przepisem art. 10 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tymczasem w niniejszej sprawie zasada ta została przez organ I instancji naruszona w sposób oczywisty. Z kolei odniesienie się do dokumentacji zdjęciowej i notatek służbowych Kierownika GOPS jedynie przez organ II instancji oraz uznanie ich za dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, stanowi w ocenie Sądu także naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania ( art. 15 Kpa ). Wskazana zasada gwarantuje stronie prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy administracyjnej (co oznacza też oczywiście prawo do dwukrotnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego zarówno przez organ I jak i II instancji ) przeprowadzonego z dochowaniem wymogów art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80, 81 Kpa oraz ujawnienia dokonanej oceny dowodów przez organ każdej z instancji w uzasadnieniu decyzji w sposób określony w art. 107 § 3 Kpa. Wskazanych uchybień w okolicznościach sprawy nie sanuje fakt, iż organ II instancji przed wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranych dowodów. W okolicznościach sprawy obowiązkiem organu I instancji było ujawnienie uzyskanych dowodów w aktach niezwłocznie po ich uzyskaniu i wezwanie strony do udzielenia wyjaśnień. Bez wątpienia bowiem okoliczności wynikające z notatek służbowych i wykonanych zdjęć mogą nasuwać podejrzenia, że osoba na nich uwidoczniona może choćby doraźnie trudnić się handlem, a tym samym uzyskiwać z tego tytułu dochody. Z tych przyczyn wezwanie strony do odniesienia się do wskazanego materiału dowodowego na etapie postępowania przed organem I instancji pozostawało konieczne ze względu na informacje udzielone przez stronę w toku wywiadu środowiskowego i jego aktualizacji. Ewentualna odmowa odniesienia się przez stronę do tych materiałów bez wątpienia powinna być uznana za ewidentny brak współdziałania w rozumieniu przepisów ustawy pomocy społecznej. Należy też mieć na uwadze, iż o ile S.W. jest osobą znaną bezpośrednio Kierownikowi GOPS i jego pracownikom, zatem identyfikacja przez nich osoby na zdjęciach jako skarżącego, nie mogłaby być podważana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, to z akt administracyjnych nie wynika, iżby był on osobiście znany członkom składu orzekającego SKO. Zatem przyjęcie przez organ II instancji, w ramach dokonanej oceny dowodów, iż na zdjęciach faktycznie figuruje S.W., w sytuacji gdy nie odniósł się do nich wcześniej procesowo organ I instancji musi być uznane za dowolne. W konsekwencji uznać zatem należało, że w efekcie niezgodnego z prawem działania organów obu instancji rozpoznały one sprawę z naruszeniem powołanych wyżej przepisów procesowych w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając zatem ponownie sprawę organy powinny podjąć zgodne z prawem działania nakierowane na ustalenie sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącego, a w szczególności na dokładne ustalenie, czy osiąga on dochody i rozważyć przesłanki warunkujące przyznanie mu żądanego świadczenia. Ze wskazanych wyżej względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji SKO oraz na mocy art. 135 p.p.s.a. uchylił również poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2012r. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane