II SA/Go 516/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi K.P. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej K.P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania K.P. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: K.P. w dniu 15 maja 2014 r. (data nadania) złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014. W powyższym wniosku strona zadeklarowała do płatności ONW działki rolne A, B, C, D, E, F, G, H, HA, I J, K, L, zlokalizowane na działkach ewidencyjnych nr [...]. Wobec stwierdzenia braku podpisów wnioskodawczyni na załącznikach graficznych, na których wskazano w/w działki rolne, pismem z dnia [...] maja 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, powołując się na przepis art. 64 § 2 Kpa , wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w dniu 24 czerwca 2014 r. K.P. złożyła do Biura Powiatowego ARiMR korektę do wniosku o przyznanie płatności ONW, uzupełniając brakujące podpisy na załącznikach graficznych. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania stronie płatności ONW na rok 2014. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 23 w rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemów wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316 z 02.12.2009 r.) do wniosku dołącza się dokumenty, umowy oraz oświadczenia, które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13, jeśli takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy. Dokumenty te należy złożyć w terminie obowiązującym dla składania wniosków o przyznanie płatności ONW. Załącznik graficzny jest obligatoryjnym i integralnym elementem wniosku, a ponadto ma on charakter dowodowy, ponieważ umożliwia między innymi określenie położenia działki rolnej w ramach działki ewidencyjnej, W związku z tym załącznik graficzny powinien być podpisany i uzupełniony o datę wypełnienia, celem potwierdzenia złożonego oświadczenia wnioskodawcy w zakresie treści wskazanej we wniosku. Organ I instancji wskazał ponadto, iż za datę doręczenia stronie wezwania do uzupełnienia braków wniosku uznać należy 17 czerwca zaś za datę ich uzupełnienia 24 czerwca 2014 r. W przedmiotowej sprawie stwierdzone braki formalne dotyczą całego wniosku, a w związku z tym za datę wniosku o przyznanie płatności ONW należy przyjąć datę usunięcia braków formalnych. W związku z faktem, iż w 2014 r. ostatecznym terminem na złożenie wniosku o przyznanie płatności ONW był dzień 9 czerwca 2014 r., natomiast uzupełnienie braków formalnych dotyczących całego wniosku wpłynęło do Biura Powiatowego ARiMR w dniu 24 czerwca 2014 r., organ I instancji uznał, iż wniosek o przyznanie płatności ONW został złożony przez stronę po upływie terminu do jego złożenia. Biorąc pod uwagę treść art. 61a Kpa, organ I instancji stwierdził, iż do kategorii uzasadnionych przyczyn, wskazujących na konieczność wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, należy zaliczyć upływ terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW. Na powyższe postanowienie K.P. wniosła zażalenie, zarzucając naruszenie: 1) art. 57 § 1 Kpa - poprzez uznanie, że złożenie korekty wniosku i uzupełnienie brakujących podpisów na załącznikach graficznych przez wnioskodawczynię nastąpiło po upływie wyznaczonego w wezwaniu 7-dniowego terminu, co skutkowało uznaniem daty 24 czerwca 2014 r. jako dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności na rok 2014, co miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy usunięcie ww. braków formalnych nastąpiło z zachowaniem tego terminu, co powinno skutkować uznaniem dnia 15 maja 2014 r. za datę złożenia wniosku; 2) art. 61a § 1 Kpa poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła przesłanka do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy takich sankcji za nieterminowe złożenie wniosku lub nieterminowe dokonanie poprawek w pierwotnie złożonym wniosku nie przewidują powołane przez organ I instancji przepisy art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009; 3) art. 64 § 2 Kpa w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w związku z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że przepisy art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) wykluczają zastosowanie art. 64 § 2 Kpa, co miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zgodnie z art. 3 ust. 1 w/w ustawy do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kpa, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu strona wskazała, że organ I instancji błędnie zastosował art. 61 a § 1 kpa, albowiem ewentualny upływ terminu do złożenia wniosku nie może stanowić przesłanki określonej w art. 61a § 1 Kpa, a organ w takim przypadku zobowiązany jest do rozpatrzenia sprawy merytorycznie. Strona podkreśliła również, że z uwagi na treść przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie ma żadnego normatywnego oparcia twierdzenie organu I instancji, że okoliczność uzupełnienia braków formalnych z zachowaniem bądź naruszeniem przepisów art. 64 § 2 Kpa pozostaje bez wpływu na niedopuszczalność wniosku w sytuacji, w której uzupełnienie braków nastąpi z opóźnieniem wynoszącym ponad 25 dni kalendarzowych, tj. po dniu 9 czerwca 2014 r. Ponadto w przypadku przyjęcia, iż powyższa wykładnia organu I instancji byłaby poprawna, to jego bezwzględnym obowiązkiem było, w przypadku wykrycia braków niezwłoczne wezwanie strony, w trybie art. 55 § 1 Kpa, do usunięcia braków. Natomiast, zdaniem strony wystosowanie przez organ wezwania w dniu [...] maja 2014 r. było bezprzedmiotowe, skoro nie było już praktycznie możliwe wyeliminowanie uchybień formalnych stwierdzonych we wniosku. Końcowo K.P. zwróciła uwagę, że przepis art. 14 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 dotyczący zasad wnoszenia poprawek do pojedynczego wniosku o przyznanie płatności, precyzyjnie określaja sytuacje, których mogą dotyczyć poprawki. W opinii strony regulacja w tym zakresie dotyczy takich zmian we wniosku, które mają na celu zmianę ilości działek ich powierzchni i rodzajów użytków, czyli zmian, które mają wpływ na zmianę stanu faktycznego w stosunku do pierwotnej treści wniosku, a zatem złożenie podpisu pod załącznikiem graficznym nie stanowi tego rodzaju poprawki, lecz brak formalny, co oznacza, że w/w przepis nie będzie miał w takiej sytuacji zastosowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ powołał się na treść § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.), wniosek o przyznanie płatności ONW składa się co roku do kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedziby rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.) wniosek o przyznanie płatności ONW składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja roku. Termin ten nie podlega przywróceniu. Ponadto zgodnie z art. 8 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. L. 25, z 28.01.2011, str. 8, ze zm.) do wniosków o przyznanie płatności ONW stosuje się art. 22 i art. 23 w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/20076 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemów wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316 z 02.12.2009 r., str. 65 ze zm.). Art. 23 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 stanowi, iż z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, złożenie wniosku o przyznanie pomocy na mocy niniejszego rozporządzenia po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik gdyby złożył wniosek w terminie, o 1 % za każdy dzień roboczy. Bez uszczerbku dla jakichkolwiek środków szczególnych podejmowanych przez państwa członkowskie odnośnie do potrzeby składania jakichkolwiek dokumentów uzupełniających w wyznaczonym czasie w celu umożliwienia ustalenia terminów oraz przeprowadzenia skutecznych kontroli, przepis ten stosuje się również do dokumentów, umów oraz dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy. W tym przypadku zmniejszenie płatności będzie odnosiła się do kwoty wypłacanej w ramach przedmiotowej pomocy. Jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny. W świetle brzmienia w/w przepisu art. 23 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wskazać należy, iż ostatecznym (uwzględniającym sankcje opóźnieniowe) terminem na złożenie wniosku o przyznanie płatności ON W (wraz z niezbędnymi dokumentami stanowiącymi o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy) na rok 2014 upłynął w dniu 9 czerwca 2014 r. (15 maj + 25 dni kalendarzowych). Termin ten dotyczy również dokumentów, które należy złożyć, jeśli dokumenty te stanowią o kwalifikowalności przedmiotowej pomocy. Stosownie natomiast do art. 23 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, złożenie poprawki do pojedynczego wniosku po ostatecznym terminie, określonym w art. 14 ust. 2, prowadzi do zmniejszenia kwot płatności odnoszących się do faktycznego użytkowania przedmiotowych działek rolnych o 1 % za każdy dzień roboczy. Poprawki do pojedynczego wniosku uwzględnia się wyłącznie, jeśli wnoszone są przed ostatecznym terminem składania pojedynczych wniosków, jak określono w ust. 1 akapit trzeci. Jeśli jednak termin jest wcześniejszy lub taki sam jak ostateczny termin przewidziany w art. 14 ust. 2, poprawki do pojedynczego wniosku uznaje się za niedopuszczalne po terminie określonym w art. 14 ust. 2, zgodnie z którym bez uszczerbku dla terminów składania jednolitych wniosków ustalonych przez Estonię, Łotwę, Litwę, Finlandię i Szwecję zgodnie z art. 11 ust. 2 akapit pierwszy, zmiany dokonane zgodnie z ust. 1 niniejszego artykułu notyfikuje się właściwym organom na piśmie najpóźniej do dnia 31 maja danego roku kalendarzowego, a w przypadku Estonii, Łotwy, Litwy, Finlandii i Szwecji najpóźniej do dnia 15 czerwca danego roku kalendarzowego. Organ podkreślił, że regulacja kodeksowa (art. 64 § 2 Kpa) ustanawiająca terminy uzupełnienia braków formalnych nie stanowi odstępstwa ani też uzupełnienia art. 23 rozporządzenia Nr 1122/2009. Tym samym, okoliczność uzupełnienia braków formalnych z zachowaniem bądź naruszeniem terminów przewidzianych w art. 64 § 2 Kpa pozostaje bez wpływu na niedopuszczalność wniosku w sytuacji, w której uzupełnienie braków nastąpi z opóźnieniem wynoszącym ponad 25 dni kalendarzowych, tj. po dniu 9 czerwca 2014 r. Dalej organ powołując treść § 5 ust. 3a rozporządzenia ONW wskazał, że rolnik do wniosku o przyznanie płatności ONW dołącza materiał graficzny (materiał geograficzny), natomiast zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji przesyła formularz oraz materiał graficzny (materiał geograficzny) lub udostępnia je na stronie internetowej Agencji, zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, rolnikowi, który złożył wniosek o przyznanie płatności obszarowych w poprzednim roku. Wobec tego, że w niniejszej sprawie K.P. złożyła wniosek o przyznanie płatności obszarowych w poprzednim roku, tj. w roku 2013, była zatem zobligowana, w świetle § 5 ust. 3a rozporządzenia ONW, do dostarczenia wraz z wnioskiem o przyznanie płatności ONW na rok 2014 materiału graficznego przesłanego lub udostępnionego przez Agencję. Do wniosku złożonego w dniu 15 maja 2014 r. (data nadania) K.P. nie dołączyła podpisanych załączników graficznych działek rolnych zadeklarowanych we wniosku. Organ podkreślił, że załącznik graficzny jest obligatoryjnym i integralnym elementem wniosku. Ma on charakter dowodowy, ponieważ umożliwia między innymi określenie położenia działki rolnej w ramach działki ewidencyjnej oraz rodzaju prowadzonej uprawy. Ponadto przedmiotowy załącznik powinien być podpisany celem potwierdzenia oświadczenia wnioskodawcy w zakresie zawartej w nim treści. Zgodnie zatem z art. 23 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 przedmiotowy dokument powinien złożony w terminie obowiązującym dla wniosków o przyznanie płatności ONW. Takim dokumentem jest bez wątpienia załącznik graficzny wskazujący położenie zadeklarowanych działek rolnych, jak również rodzaj zadeklarowanej uprawy. W powyższym przepisie wskazano także powód ustanowienia tych zasad, a którym to powodem jest umożliwienie właściwym organom ustalenia terminów oraz przeprowadzenia skutecznych kontroli. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż przepis art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 determinuje uregulowania dotyczące terminów składania wniosków o przyznanie płatności oraz załączników stanowiących o jego kwalifikowalności, a z tego względu okoliczność złożenia wymaganych dokumentów w terminie określonym w wezwaniu zgodnie z art. 64 § 2 Kpa pozostaje bez wpływu na niedopuszczalność wniosku w sytuacji, w której uzupełnienie dokumentów stanowiących o kwalifikowalności wniosków nastąpi z opóźnieniem wynoszącym ponad 25 dni kalendarzowych, tj. po dniu 9 czerwca 2014 r. Organ II instancji wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w sposób błędny wskazał przyczynę uznania daty 24 czerwca 2014 r., jako daty złożenia wniosku o przyznanie płatności. Organ I instancji wskazał bowiem w tym kontekście, iż braki formalne zostały usunięte po terminie, co może być rozumiane przez adresata postanowienia, że wnioskodawca nie dochował terminu wskazanego w wezwaniu, a taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca. Za dzień doręczenia wezwania z dnia [...] maja 2014 r. do usunięcia braków złożonego wniosku o płatność należy uznać datę 17 czerwca 2014 r. (14 dni od awizowania przesyłki w dniu w dniu 3 czerwca 2014 r.), natomiast brakujące podpisy na załącznikach graficznych zostały uzupełnione w dniu 24 czerwca 2014 r., zatem 7-dniowy termin do wykonania w/w wezwania został zachowany. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem strony, jakoby Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie mógł wydać w przedmiotowej sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania zgodnie z art. 61a § 1 Kpa. i uznał wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania za prawidłowe. Organ odwoławczy wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie rozpatrywał merytorycznie wniosku K.P. o przyznanie płatności ONW na rok 2014, albowiem organ I instancji nie przeprowadził żadnych kontroli w zakresie działek zadeklarowanych we wniosku. Działania organu miały jedynie formalny charakter, które sprowadziły się do zbadania, czy termin złożenia wniosku i załączników stanowiących o kwalifikowalności wniosku został zachowany. W wyniku stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o przyznanie płatności ONW, organ I instancji nie podejmował już żadnych czynności mających na celu ustalenie prawa do płatności. Odnosząc się do podniesionego w zażaleniu zarzutu opieszałości organu I instancji w prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy uznał go za nieuzasadniony, bowiem organ bez zbędnej zwłoki dokonał kontroli kompletności wniosku (od daty wpływu wniosku do daty wysłania wezwania upłynęło 10 dni kalendarzowych), po czym wysłał wezwanie do braków w czasie umożliwiającym stronie usunięcie brakujących podpisów w wymaganym terminie. Nie znalazł również uzasadnienia pogląd strony, iż brak podpisu na załączniku graficznym, jest brakiem formalnym, który można usunąć po upływie terminu na złożenie wniosku. Podpis rolnika pod załącznikiem potwierdza złożenie przez niego oświadczenia w zakresie treści wskazanej w załączniku. Nadto podpis wskazuje, że załącznik pochodzi od osoby, która się pod nim podpisała. Podpis każdego pisma w postępowaniu administracyjnym jest niezbędnym elementem tego pisma, a w razie jego braku organ administracji jest zobowiązany wezwać składającego pismo do usunięcia tego braku w trybie art. 64 § 2 Kpa. Organ odwoławczy podkreślił, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek dopilnowania, aby wniosek o przyznanie płatności zawierał wszystkie niezbędne dokumenty. Na powyższe postanowienie K.P. złożyła domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: – art. 61 § 3 Kpa w zw. z art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa - poprzez błędne ustalenie daty wniesienia wniosku i uznanie dnia uzupełnienia braków formalnych, tj. 24 czerwca 2014 r. przez organy I i II instancji za datę złożenia wniosku o przyznanie płatności na rok 2014, wskutek niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, oraz niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy usunięcie w/w braków formalnych nastąpiło z zachowaniem wyznaczonego 7-dniowego terminu, co powinno skutkować uznaniem dnia 15 maja 2014 r. za datę złożenia wniosku o przyznanie płatności na rok 2014; – art. 61a § 1 Kpa poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła przesłanka do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy sankcji odmowy wszczęcia postępowania, wskutek terminowego uzupełnienia braków formalnych wniosku nie przewiduje wprost ani powołane przez organ II instancji przepisy ustawy o płatnościach bezpośrednich ani też postanowienia art. 23 rozporządzenia Nr 1122/2009; – art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, w zw. z art. 64 § 2 Kpa w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i uznanie, że przepisy art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wykluczają stosowanie art. 64 § 2 Kpa, co miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej; – art. 14 Rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez nieuzasadnione jego zastosowanie i uznanie, iż złożenie podpisu pod załącznikiem graficznym należy do rodzaju poprawek do wniosku uregulowanych w tym przepisie, co miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy regulacja zawarta w w/w przepisie dotyczy takich zmian, które mają wpływ na zmianę stanu faktycznego w stosunku do pierwotnej treści wniosku, a złożenie podpisu pod załącznikiem graficznym nie stanowi tego rodzaju poprawki, lecz brak formalny. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że błędnie organy ustaliły stan faktyczny pomijając fakt uzupełnienia przez stronę braków formalnych wniosku na pisemne wezwanie organu I instancji. To spowodowało błędne uznanie dnia uzupełnienia braków formalnych, tj. 24 czerwca 2014 r. za datę złożenia wniosku o przyznanie płatności na rok 2014. Skarżąca powołując się na treść art. 64 § 2 Kpa wskazała, że jeżeli podanie zawiera braki, to poprzez uzupełnienie braków, czynność uzyskuje moc od chwili dokonania czynności, a nie od chwili konwalidacji. Gdyby uzupełnienie braków miało wywoływać skutki prawne na przyszłość, nie znajdowałoby uzasadnienia wyznaczenie przez ustawodawcę terminu do jej dokonania poprzez uzupełnienie podania. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki co do treści, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków. Skoro zatem braki wniosku o przyznanie płatności zostały uzupełnione w dniu 24 czerwca 2014 r., a zatem w siedmiodniowym terminie do usunięcia jego braków, to konwalidowała dokonaną czynność w postaci złożenia wniosku o przyznanie płatności, a wniosek ten wywołał skutki prawne w dniu jego złożenia t.j. 15 maja 2014 r. W ocenie skarżącej w przepisie art. 61a § 1 Kpa istnieją dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą i niezależną przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 Kpa jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Inne uzasadnione przyczyny to takie okoliczności jak: cywilny charakter sprawy, wynikanie praw bądź obowiązków z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. Ponadto w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 Kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Tymczasem w przedmiotowej sprawie zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy - nie tylko dokonali błędnego ustalenia stanu faktycznego, ale również przeprowadzili subiektywną wykładnię przepisów będących podstawą merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie praw i obowiązków strony składającej wniosek o przyznanie płatności. Skarżąca podniosła, że skoro do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, żadnego normatywnego oparcia nie ma twierdzenie organu II instancji, że okoliczność uzupełnienia braków formalnych z zachowaniem bądź naruszeniem przepisów art. 64 § 2 Kpa pozostaje bez wpływu na niedopuszczalność wniosku w sytuacji, w której uzupełnienie braków nastąpi z opóźnieniem wynoszącym ponad 25 dni kalendarzowych, tj. po dniu 9 czerwca 2014r., dopiero gdyby braki załączników graficznych zostały uzupełnione po upływie siedmiodniowego terminu, zakreślonego w wezwaniu, to nastąpiłoby przekroczenie terminu, o którym mowa w art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 i wniosek o przyznanie pomocy nie mógł zostać uwzględniony. Zdaniem skarżącej organ II instancji błędnie uznał, iż złożenie podpisu pod załącznikiem graficznym należy do rodzaju poprawek do pojedynczego wniosku o przyznanie płatności, wymienionych w art. 23 ust.2 rozporządzenia nr 1122/2009, podczas gdy art. 14 tegoż rozporządzenia precyzyjnie określa sytuacje, których mogą dotyczyć owe poprawki. Regulacja zawarta w omawianym przepisie dotyczy takich zmian, które mają na celu zmianę ilości działek, ich powierzchni i rodzajów użytków, czyli zmian, które mają wpływ na zmianę stanu faktycznego w stosunku do pierwotnej treści wniosku. W niniejszej sprawie złożenie podpisu pod załącznikiem graficznym nie stanowi tego rodzaju poprawki, tj. nie powoduje zmian stanu faktycznego, lecz stanowi uzupełnienie braku formalnego, co oznacza, że w/w przepis nie będzie miał w takiej sytuacji zastosowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jednolity Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na takie postanowienia, które – jak w niniejszej sprawie – kończą postępowanie (art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) powoływanej jako "ppsa", w tym także na postanowienia tego rodzaju wydawane przez organy administracji rolnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdego postanowienia, względem którego stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 ppsa, Sąd rozstrzygając co prawda w granicach danej sprawy, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi, ani też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne należy stwierdzić, iż zaskarżone postanowienia organów obu instancji nie mogły być utrzymane w obrocie. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie pozostawało postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania K.P. płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014, dalej jako "płatności ONW". Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że zasady i tryb przyznawania płatności ONW zostały uregulowane ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 1164 ze zm.) oraz w przepisach unijnych, w tym Rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/20076 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemów wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316 z 02.12.2009 r., str. 65 ze zm.), powoływanego dalej jako "Rozporządzenie". Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 ust. 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Przepis art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "Kpa" stanowi, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zauważyć należy, że złożone przez stronę podanie (wniosek o przyznanie płatności) powinno być kompletne, tj. spełniać wymogi określone przepisami prawa. W sytuacji, gdy podanie nie czyni zadość tym wymaganiom, organ ma obowiązek wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 Kpa). Stosownie zaś do art. 12 Rozporządzenia, wniosek winien zawierać wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy, w tym stosownie do ust. 1 lit. d - powinien zawierać szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną w hektarach z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, ich położenie i, w stosownych przypadkach, ich użytkowanie oraz informację, czy dana działka rolna jest nawadniana. Wnioski o przyznanie lub, w stosownych przypadkach, zwiększenie uprawnień do płatności w ramach jednolitej płatności obszarowej składa się w terminach ustalonych przez państwa członkowskie, ale nie później niż do dnia 15 maja w pierwszym roku stosowania systemu płatności jednolitych, włączenia wsparcia związanego z wielkością produkcji, stosowania art. 46-48 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 lub w latach stosowania art. 41, 57, 57a lub 68 ust. 1 lit. c) tego rozporządzenia (art. 15 Rozporządzenia). Natomiast w art. 18 ust. 2 o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego określono, że wniosek o płatności obszarowe składa się w terminie od dnia 15 marca do 15 maja, przy czym termin ten, jako termin prawa materialnego nie podlega przywróceniu. Według art. 23 ust. 1 Rozporządzenia z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych o których mowa w art. 75, złożenie wniosku o przyznanie pomocy na mocy rozporządzenia po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik gdyby złożył wniosek w terminie, o 1% za każdy dzień roboczy. Bez uszczerbku dla jakichkolwiek środków szczególnych podejmowanych przez państwa członkowskie odnośnie do potrzeby składania jakichkolwiek dokumentów uzupełniających w wyznaczonym czasie w celu umożliwienia ustalenia terminów oraz przeprowadzenia skutecznych kontroli, pierwszy akapit stosuje się również odnośnie do dokumentów, umów oraz oświadczeń, które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13, jeśli takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy. W tym przypadku zmniejszenie płatności będzie odnosiło się do kwoty wypłacanej w ramach przedmiotowej pomocy. Jeżeli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny. Z powyższych unormowań wynika, jak prawidłowo wskazał organ, że ostatecznym terminem na złożenie wniosku o przyznanie pomocy jest 9 czerwca. W sprawie bezsporne jest, że K.P. w dniu 15 maja 2014 r. (data nadania) złożyła wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2014 wraz z załącznikami graficznymi, na których wskazano zadeklarowane do płatności ONW działki rolne A, B, C, D, E, F, G, H, HA, I J, K, L, zlokalizowane na działkach ewidencyjnych nr [...]. Zatem strona zachowała bez wątpienia termin 15 maja, zakreślony – jako termin końcowy – zarówno w Rozporządzeniu, jak i w ustawie o płatnościach bezpośrednich, skoro w dniu tym nadała w urzędzie pocztowym przesyłkę zawierającą jej wniosek (w jego pierwotnym brzmieniu). Wniosek ten jednak zawierał braki w postaci braku podpisów wnioskodawczyni na załącznikach graficznych. W związku z tym, organ w trybie art. 64 § 2 Kpa wezwał skarżącą do usunięcia braków, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. K.P., - wobec uznania przez organ dnia 17 czerwca 2014 r. jako daty doręczenia wezwania (14 dni od awizowania przesyłki w dniu 3 czerwca 2014 r.) - w zakreślonym terminie, tj. w dniu 24 czerwca 2014 r., usunęła wymienione braki formalne wniosku. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny zasadności odmowy przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wszczęcia postępowania w przedmiocie przyznania płatności, w sytuacji uzupełnienia przez stronę podpisów na załącznikach graficznych do wniosku o przyznanie płatności, po terminie wynikającym z art. 23 Rozporządzenia, tj. po 9 czerwca 2014r.. Organy orzekające w niniejszej sprawie doszły do wniosku, że uzupełnienie wniosku po dniu 9 czerwca 2014 r. skutkowało uznaniem takiego wniosku za złożony po obowiązującym terminie, a w konsekwencji za niedopuszczalny, co stanowiło podstawę do dokonania odmowy wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 Kpa. Zdaniem Sądu powyższe stanowisko organów jest nieprawidłowe. W piśmiennictwie podkreśla się, że uzupełnienie w terminie braków oznacza, że czynność uzyskuje moc od chwili jej dokonania czynności, a nie od momentu konwalidacji. Gdyby konwalidacja miała wywoływać skutki prawne ex nunc (na przyszłość), nie znajdowałoby też uzasadnienia wyznaczenie przez ustawodawcę terminu do jej dokonania poprzez uzupełnienie podania. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki formalne będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków (por. Zbigniew R. Kmiecik, Charakter prawny żądania wszczęcia postępowania, [w:] Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, LEX/el). Skoro skarżąca uzupełniła wniosek w zakreślonym terminie, to konwalidowała dokonaną czynność w postaci złożenia wniosku o przyznanie płatności i wniosek ten wywołał skutki prawne od dnia jego złożenia. Mając na uwadze powyższe jako błędne ocenić należy stanowisko organu, że uzupełnienie braków formalnych wniosku w terminie wynikającym z art. 64 § 2 Kpa jest bezskuteczne ze względu na powołany w postanowieniu art. 23 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, który dotyczy również terminów składania podpisanych załączników. Sąd nie kwestionuje stanowiska wyrażonego w postanowieniu, że złożenie wniosku po terminie 9 czerwca jest niedopuszczalne. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że uzupełnienie wniosku w terminie zakreślonym przez organ wywołuje skutek od daty złożenia wniosku, a nie jak błędnie przyjął organ od daty jego uzupełnienia. Dopiero niezachowanie terminu wyznaczonego do usunięcia braków wniosku, w sytuacji nieprzywrócenia terminu do dokonania czynności, daje możliwość oceny, że wniosek został złożony po terminie ( vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 31 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SA/Ke 343/15 oraz z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt I SA/Ke 422/15, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Gl 55/15, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt IIISA/Wr 80/14, baza orzeczeń nsa.gov.pl ) W świetle powyższych rozważań uznać należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przepisy art. 23 ust. 1 i 2 nie znajdowały zastosowania. Zasadne też pozostaje stanowisko skarżącej odnośnie zarzutu naruszenia art. 14 Rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez nieuzasadnione jego zastosowanie. Regulacja zawarta w tym przepisie istotnie bowiem dotyczy takich zmian wniosku, które mają wpływ na zmianę stanu faktycznego w stosunku do pierwotnej treści złożonego wniosku. Zasadnie wskazuje strona, że złożenie podpisu pod załącznikiem graficznym nie stanowi tego rodzaju poprawki. W odniesieniu do kwestii charakteru omawianego braku przywołać należy regulację art. 21 rozporządzenia, noszącego tytuł Korekty oczywistych błędów. Zgodnie z nim: "Nie naruszając przepisów art. 11-20, wniosek o przyznanie pomocy może być poprawiony w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku gdy właściwy organ wykrył oczywiste błędy. W orzecznictwie przyjmuje się, że błąd oczywisty charakteryzuje m.in. to, że może on zostać wykryty już na podstawie treści wniosku. Bez wątpienia brak wniosku polegający na niepodpisaniu przez stronę załącznika graficznego stanowi błąd tego rodzaju. Kontrolowane postanowienia podjęte zostały również z naruszeniem przepisu art. 61a § 1 Kpa. Zgodnie z nim, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przepis art. 61a Kpa, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego, tj. jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony, co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził w przepisie art. 61a § 1 Kpa dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą i niezależną przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 Kpa jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania (por. Andrzej Wróbel w: Komentarz aktualizowany do art.61(a) Kodeksu postępowania administracyjnego, w: baza LEX; por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, LEX nr 109448; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 464/11, LEX 1109900). W kontrolowanym postępowaniu podstawą zaskarżonego postanowienia było, zdaniem organu, zaistnienie przesłanki drugiej spośród wymienionych w art. 61a § 1 Kpa. W literaturze uzasadniając pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" przywołuje się takie okoliczności jak: cywilny charakter sprawy, wynikanie praw bądź obowiązków z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wśród ww. przyczyn wskazuje się takie, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie bądź gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, LEX 1094438). Zdaniem sądu przez "inne uzasadnione przyczyny" należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty i niezaprzeczalny stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania - na przykład - gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Należy pamiętać, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Mając na uwadze wskazane okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa ppsa zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie podlegały uchyleniu. Zważywszy na fakt, że podstawą uchyleniu kontrolowanych postanowień było naruszenie przepisów prawa procesowego n ie zaszły warunki do zastosowania art. 145a § 1 ppsa. Konsekwencją wyniku sporu jest rozstrzygnięcie o kosztach podjęte na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa obejmujące zwrot poniesionych przez skarżącą kosztów postępowania w postaci wpisu sądowego od skargi. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną przez Sąd w niniejszej sprawie ocenę prawną.