II SA/Go 528/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., nr XXX/236/09 w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy I. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 litera "a" i "b" oraz § 7 ust.1 litera "a" zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu, III. w pozostałej części skargę oddala. Uchwałą z dnia [...] lutego 2009 r. Nr XXX/236/09 Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a także art. 4 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733) ustaliła zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2009 r. Nr 35, poz. 500 i weszła w życie z dniem 22 kwietnia 2009 roku. Uchwała przewidywała w § 4 ust. 1, iż najemcą lokalu mieszkaniowego komunalnego na czas nieoznaczony mogą zostać osoby spełniające następujące warunki: a) nieprzerwanie zamieszkują na terenie gminy przez co najmniej 5 lat wstecz od dnia złożenia wniosku o zawarcie umowy najmu i są osobami pełnoletnimi; w przypadku małżeństw powyższy wymóg dotyczy jednego z małżonków, b) nie posiadają lokalu mieszkaniowego, c) zamieszkują na stałe w lokalu, w którym na jedną osobę uprawnioną przypada mniej niż 5m2 powierzchni pokoi, d) posiadają dochody miesięczne brutto przypadające na jednego członka gospodarstwa domowego ze wszystkich źródeł, w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę zakwalifikowania wniosku, a które nie przekraczają 150% najniższej emerytury w gospodarstwach jednoosobowych i 100% najniższej emerytury w gospodarstwach wieloosobowych. Z kolei stosownie do treści § 7 ust. 1 uchwały najemcą lokalu socjalnego na czas określony z możliwością jego przedłużenia mogą zostać osoby spełniające następujące warunki: a) zamieszkują i są zameldowane w granicach administracyjnych gminy przez okres co najmniej 5 lat wstecz, od dnia wystąpienia z wnioskiem o zawarcie umowy najmu i są osobami pełnoletnimi; w przypadku małżeństw powyższy wymóg dotyczy jednego z małżonków, b) nie posiadają prawa do zajmowanego lokalu lub zamieszkują w lokalach jako główni najemcy albo osoby bliskie to jest wstępni lub zstępni głównego najemcy, a powierzchnia mieszkalna przypadająca na jedną osobę uprawnioną do korzystania z lokalu wynosi mniej niż 5,0m2, lub mieszkają na kwaterze ze stałym zameldowaniem na podstawie umowy o wynajem, zarejestrowanej w Urzędzie Skarbowym od co najmniej trzech lat, c) posiadają dochody miesięczne brutto przypadające na jednego członka gospodarstwa domowego ze wszystkich źródeł w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę zakwalifikowania wniosku nie przekraczające 100% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 50% w gospodarstwie wieloosobowym. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy, w części obejmującej § 4 ust. 1 pkt a, b, d oraz § 7 ust. 1. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa – art. 4 i art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez ustalenie w § 4 ust. 1 pkt. a, b, d i § 7 ust. 1 pkt a, że lokale mieszkalne z zasobu gminy służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych osób spełniających łącznie następujące warunki: - są osobami pełnoletnimi, zamieszkują w granicach gminy co najmniej 5 lat wstecz, nie posiadają lokalu mieszkaniowego oraz przekraczają ustalony przez gminę minimalny próg dochodowy uprawniający do ubiegania się o najem lokalu - pomimo braku po stronie rady gminy kompetencji do ustalenia w/w ograniczeń. Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. co do jej § 4 ust. 1 pkt a, b, d i § 7ust. 1 pkt a. W uzasadnieniu skargi Prokurator podał, iż w § 4 ust. 1 pkt a, b uchwały Rada Gminy ustaliła generalną zasadę, zawężającą krąg uprawnionych do najmu lokali z mieszkaniowego zasobu Gminy, w myśl której lokale z mieszkaniowego zasobu gminy służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych mieszkańców Gminy, którzy mieszkają i w granicach gminy co najmniej 5 lat wstecz, nie posiadają innego lokalu i są osobami pełnoletnimi. Z kolei w § 4 ust. 1 pkt d uchwały Rada Gminy ustaliła próg dochodowy uprawniający do ubiegania się o najem lokalu w wysokości 150% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym oraz 100% najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym w przeliczeniu na jednego członka rodziny. Z takim zawężeniem kręgu adresatów norm prawnych zawartych w kwestionowanym akcie prawa miejscowego jak również ustanowienie dolnego progu dochodowego nie można zdaniem Prokuratora się zgodzić, gdyż regulacja ta w sposób istotny narusza prawo, w tym przede wszystkim art. 4 ust. 1 i art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W przepisach tej ustawy nie zawarto uprawnienia do wyłączenia przez radę gminy z kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o najem lokalu osób posiadających tytuł prawny do innego lokalu. Ustawa nie upoważnia również rady gminy do ograniczenia prawa do wynajmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy dla osób, które nie zamieszkiwały w Gminie przez okres 5 lat. Krąg osób uprawnionych do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy określa już sama ustawa o ochronie praw lokatorów (...), w której przepisie art. 4 ust. 1 ustalono, iż do kręgu tego należą członkowie wspólnoty samorządowej posiadający niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i osiągający niskie dochody. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wspólnotę samorządową tworzą wszyscy mieszkańcy gminy. Fakt zamieszkiwania danej osoby na terenie gminy ocenić należy na gruncie art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Bez znaczenia przy tym pozostaje okres w jakim dana osoba zamieszkuje w określonym miejscu. Odnosząc się do regulacji zawartej w § 4 ust. 1 pkt d uchwały Prokurator podniósł, iż przepisy art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) nie upoważniają rady gminy do określenia minimalnego dochodu gospodarstwa domowego uprawniającego do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu. Z treści art. 20 ust. 1 w zw. z art. 4 ustawy wynika bowiem, iż to właśnie w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy. Niezrozumiałe, zwłaszcza biorąc zasadę równości obywateli wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, jest zatem zróżnicowanie uprawnień do najmu lokali poszczególnych gospodarstw domowych właśnie ze względu na wysokość dochodów, w tym definitywnie przy najmie lokali na czas nieokreślony, skoro mieszkaniowy zasób gminy ma zapewnić potrzeby mieszkaniowe rodzinom właśnie o niskich dochodach. Zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) radę gminy upoważniono m.in. do ustalenia kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, tymczasem analiza treści kwestionowanej niniejszą skargą uchwały prowadzi do wniosku, iż Rada Gminy, formułując zasady pierwszeństwa w dalszej części uchwały (§ 4 ust. 3 i § 8 uchwały), faktycznie już w § 4 ust. 1 pkt a, b, d oraz § 7 ust. 1 pkt a ograniczyła krąg podmiotów uprawnionych do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu, co pozostaje w sprzeczności z art. 4 i art. 21 ust. 1 pkt. 2 oraz ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy podniosła, iż nie wnosi zastrzeżeń do treści skargi Prokuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się częściowo zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) dalej w skrócie p.p.s.a. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm. ), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( Dz. U. z 2002 r., Nr 21, poz. 206, ze zm.) prokurator może wystąpić do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi wynika również z treści art. 50 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XXX/236/09 Rady Gminy z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Uchwała ta podjęta została m.in. na podstawie art. 4 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego (obecna wersja obowiązująca – t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2). Jedną z takich form jest podjęcie przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Stosownie zaś do art. 21 ust. 3 powołanej ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m². Powyższy przepis oznacza, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Podkreślić jednak należy, iż wszelkie normy prawa miejscowego muszą być zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisami powszechnie obowiązującymi rangi ustawowej. Pojęcie wspólnoty samorządowej zostało zdefiniowane w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że tworzy ją z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, w tym przypadku gminy. Takie właśnie znaczenie należy nadać pojęciu wspólnoty samorządowej użytemu w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Mieszkańcem gminy jest zatem każda osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania na terenie tej gminy. Jak wynika z tego przepisu, prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma każdy mieszkaniec gminy nie mający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mający niskie dochody. Omawiana ustawa nie wprowadza innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego. Treść art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów nie przewiduje podstaw, aby do uchwały wprowadzać – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – unormowania, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które być może kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono niekorzystnych dla nich postanowień. W świetle powyższych rozważań zgodzić się należało z Prokuratorem Rejonowym, iż w myśl powołanej ustawy niedopuszczalne jest wyłączenie z kręgu uprawnionych do ubiegania się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób określonych w § 4 ust. 1 pkt a, b zaskarżonej uchwały. Podstawowym dopuszczalnym w świetle treści ustawy kryterium decydującym o istnieniu uprawnienia do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest istnienie po stronie danej osoby niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (przy czym nie chodzi tu o każdą subiektywną potrzebę mieszkaniową, lecz potrzebę zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania uznanymi za kwalifikujące je do poprawy według zgodnych z ustawą kryteriów przyjętych przez radę gminy), nie zaś posiadanie bądź nie innego lokalu mieszkalnego, czy też niespełnianie innych warunków, na wprowadzenie których ustawa nie zezwala, jak choćby przewidziany w § 4 ust. 1 pkt a wymóg nieprzerwanego zamieszkiwania na terenie gminy przez co najmniej 5 lat wstecz od dnia złożenia wniosku o zawarcie umowy najmu. Przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje bowiem z mocy prawa z chwilą zamieszkania na terenie danej gminy. Miejsce zamieszkania definiuje zaś art. 25 K.c. jako miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W ocenie Sądu, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów, zasady wynajmowania lokali winny być zaś tak skonstruowane, aby ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), a od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2004 r., I OSK 883/04, LEX nr 164541, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 października 2005 r., II SA/Wr 110/03, z dnia 22 stycznia 2008 r., IV SA/Wr 541/07, z dnia 4 grudnia 2008 r., IV SA/Wr 485/08, z dnia 12 sierpnia 2010 r., IV SA/Wr 338/10). Tymczasem treść § 4 ust. 1 pkt a zaskarżonej uchwały sprowadza się w istocie do ograniczenia kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego poprzez wyłączenie z niego osób, które można zaliczyć do wspólnoty samorządowej z uwagi na miejsce stałego zamieszkania na terenie gminy, lecz nie mogących wylegitymować się okresem nieprzerwanego zamieszkiwania na terenie gminy przez co najmniej pięć lat wstecz od dnia złożenia wniosku o zawarcie umowy najmu. Ustawowe uprawnienie rady gminy do określania w drodze uchwały zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy nie obejmuje ustanawiania kryteriów warunkujących dopuszczalność zawarcia umowy najmu, które nie wynikają z treści omawianej ustawy. Jakkolwiek przepis art. 21 ust. 3 ustawy wskazuje, iż zawarte w nim wyliczenie stosownych okoliczności nie jest wyczerpujące – ustawodawca użył w tym przepisie sformułowania iż "zasady wynajmowania (...) powinny określać w szczególności", to jednak ustawowe określenie warunków dopuszczających zawarcie umowy najmu wyklucza dopuszczalność wprowadzenia przez radę gminy innych jeszcze warunków pozaustawowych (wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2010 r., I OSK 1318/09). Niezasadny okazał się natomiast zarzut niezgodności z prawem § 4 ust. 1 pkt d uchwały. Przepis art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, wśród zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do których określania upoważniona jest rada gminy, wymienia m.in. w pkt 1 wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu. Wykładnia celowościowa tego przepisu wskazuje, iż chodzi w nim o dochody maksymalne – osoby, które osiągają dochody wyższe od ustalonych przez radę, są w jej ocenie zdolne do samodzielnego zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych. Na konieczność takiej interpretacji pojęcia "wysokość dochodu gospodarstwa domowego" wskazuje treść art. 20 ust. 1 ustawy, w myśl którego mieszkaniowy zasób gminy jest tworzony w celu realizacji zadań wynikających z art. 4 ustawy, czyli m.in. w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Wbrew twierdzeniu Prokuratora Rejonowego przepis § 4 ust. 1 pkt d zaskarżonej uchwały przewiduje nie dolny, lecz górny próg dochodowy gospodarstwa domowego dla osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego (na co wskazują słowa "nie przekracza"), wynoszący 150% najniższej emerytury w gospodarstwach jednoosobowych i 100% najniższej emerytury w gospodarstwach wieloosobowych. Ustanowienie przez radę gminy górnego progu dochodowego nie narusza art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, w związku z czym nie zasługuje na uwzględnienie zawarta w skardze Prokuratora argumentacja, iż § 4 ust. 1 pkt d uchwały wprowadza minimalny dochód gospodarstwa domowego uprawniającego do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu i przez to narusza przepisy ustawy. Powyższe rozważania co do treści § 4 ust. 1 pkt a uchwały należy analogicznie odnieść do przepisów § 7 ust. 1 pkt a uchwały, ustanawiających kryteria warunkujące dopuszczalność zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego w sposób podobny, jak ma to miejsce w przypadku umowy najmu z gminnego zasobu mieszkaniowego. Z tego też względu skarga została uwzględniona w zakresie dotyczącym § 7 ust. 1 pkt a. Jedynie z uwagi na przewidziany w § 7 ust. 1 pkt a wymóg zameldowania w granicach administracyjnych gminy przez okres co najmniej 5 lat wstecz od dnia wystąpienia z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego, tytułem uzupełnienia rozważań sformułowanych odnośnie § 4 ust. 1 pkt a uchwały należałoby tylko dodać, że miejsce zamieszkania definiuje zaś art. 25 Kodeksu cywilnego jako miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu, nie ma ono związku z instytucją zameldowania funkcjonującą na gruncie ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). Instytucja zameldowania ma charakter wyłącznie ewidencyjno-porządkowy, w związku z czym nie ma podstaw do tego, aby uprawnienie do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego (podobnie jak lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego) uzależniać od faktu zameldowania na terenie gminy. W świetle powyższych okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w zaskarżonej uchwale uchybienia o charakterze istotnych naruszeń prawa i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł nieważność jej w § 4 ust. 1 litera "a" i " b’’ oraz § 7 ust. 1 litera "a", zaś w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje natomiast oparcie w art. 152 p.p.s.a. W kwestii zastosowania ostatniego z wymienionych przepisów skład orzekający w niniejszej sprawie skłania się ku poglądowi, że instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego. Dostrzec należy, iż pogląd konkurencyjny (wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., l OSK 1646/09), odwołujący się przede wszystkim do stanowiska zawartego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r., (OPS 1/00, publ. ONSA 2000, nr 4, poz. 134) dotyczył art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zgodnie z jego nieobowiązującą już treścią "wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Przepis ten w istocie zatem odpowiada obecnej regulacji art. 61 § 1 i § 3 p.p.s.a. Natomiast zakres zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a. dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, publ. PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy).