II SA/Go 537/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2008 r. sprawy ze skargi Miasta S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarządzeń o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły oraz udzieleniu pełnomocnictwa temu dyrektorowi oddala skargę. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zmianami) stwierdził nieważność zarządzeń Burmistrza nr [...] z dnia [...] stycznia 2008r. i nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., którymi powierzył on E.S. stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej na okres od [...] lutego 2008 roku do [...] sierpnia 2012 roku, oraz udzielił jej pełnomocnictwa do działania jednoosobowo przy wykonywaniu czynności związanych z powierzonym i oddanym w administrowanie mieniem komunalnym i w zakresie merytorycznym działania szkoły zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, że wydając ww. zarządzenia Burmistrz nie podporządkował się decyzji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, bowiem przedmiotowe zarządzenia dotyczą kwestii uregulowanych wydanymi wcześniej zarządzeniami Burmistrza, które stały się przedmiotem skargi Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i postępowanie w tych sprawach nie zostało jeszcze zakończone, a dotyczy to: – zarządzenia Burmistrza nr [...] z dnia [...] czerwca 2007r. w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły - w której to sprawie Sąd wyrokiem z dnia [...] listopada 2007 roku oddalił skargę Wojewody, na które to orzeczenie złożono skargę kasacyjną (Sygn. akt II SA/Go 614/07) oraz – zarządzenia Burmistrza nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. w przedmiocie ogłoszenia konkursów na stanowiska dyrektorów niektórych szkół prowadzonych przez Gminę w części § 1 ust. 1 dotyczącego przeprowadzenia konkursu dyrektora w Szkole Podstawowej - w tej sprawie Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego zarządzenia i zawiesił postępowanie (sygn. akt II SA/Go 613/07). Organ nadzoru podniósł, że Sąd postanowieniem z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Go 613/07 uwzględnił wniosek organu nadzoru i wstrzymał wykonanie zaskarżonego zarządzenia, a postanowieniem z dnia 8 listopada 2007 r. zawiesił w tej sprawie postępowanie w sprawie ogłoszenia konkursów z uwagi na fakt, że rozstrzygnięcie sprawy zależało od wyniku innego toczącego się postępowania sądowo administracyjnego. W ocenie organu postanowienie o wstrzymaniu wykonania zarządzenia nie wyeliminowało przedmiotowego zarządzenia z obrotu prawnego, jednakże zawiesiło możliwość podejmowania czynności na jego podstawie. W niniejszej sprawie przeprowadzono jednakże postępowanie konkursowe i wyłoniono kandydatów na stanowisko dyrektora, konsekwencją czego było wydanie kwestionowanego zarządzenia z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] którym powierzył E.S. stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej. Na wymienione wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga Burmistrza, reprezentowanego przez adwokata M.B., w której wniesiono o uchylenie tego rozstrzygnięcia, zarzucając naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a) przez chybione zdaniem skarżącego uznanie, że wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w sprawie – sygn. akt II SA/Go 613/07 postanowienie z dnia 13.07.2007 r. o wstrzymaniu wykonania zarządzenia Burmistrza nr [...], oraz postanowienie z dnia [...].11.2007 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie ogłoszenia kandydatów na stanowiska dyrektorów, uniemożliwiało Burmistrzowi wydanie zarządzeń będących przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego w niniejszej sprawie. Ponadto zarzucił on naruszenie art. 61 § 6 p.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania w sytuacji wydania wyroku z dnia 21.11.2007 r. oddalającego skargę Wojewody z dnia 10.08.2007 r. na zarządzenie Burmistrza nr [...] z dnia [...].06.2007 r. Przesłanki te stanowią o zasadności wniosku o uchylenie zarządzenia nadzorczego Wojewody z dnia [...].03.2008 r., oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności ma dwojako wyznaczony okres obowiązywania jego skutków : definitywny i względny. W ocenie organu nieodwołalnie kończą się one po wydaniu w danej sprawie orzeczenia w I instancji ( art. 61 § 6 p.p.s.a. ), a ustają lub ulegają zmianie w przypadku uchylenia lub zmiany postanowienia z powodu zmiany okoliczności faktycznych lub prawnych. Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiesił postępowanie uznając, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK170/08, uchylił zaskarżony wyrok z dnia 21 listopada 2007 r. (sygn. akt II SA/Go 614/07), oraz zaskarżone zarządzenie Burmistrza nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Prowadzona przed tutejszym Sądem sprawa pod sygnaturą II SA/Go 613/07 ze skargi Wojewody na zarządzenie Burmistrza nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. w sprawie ogłoszenia konkursów na stanowiska dyrektorów niektórych szkół prowadzonych przez Gminę nie jest jeszcze zakończona, bowiem postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 roku Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego zarządzenia i zawiesił postępowanie, a prowadzone postępowanie będzie mogło być podjęte dopiero, gdy zostanie sporządzone uzasadnienie wymienionego powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i akta sprawy II SA/Go 614/07 zostaną zwrócone do tutejszego Sądu. Ocena zgodności zarządzenia Burmistrza nr [...] z prawem i rozstrzygnięcie jakie w tym zakresie zapadnie w sprawie II SA/Go 613/07 niewątpliwie będzie miała wpływ na wynik niniejszej sprawy albowiem zarządzenia, których nieważność stwierdził Wojewoda zostały podjęte w następstwie wymienionego zarządzenia nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Postanowieniem Sądu z dnia 28 sierpnia 2008 r. na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. podjęte zostało zawieszone postępowanie w sprawie, która zarejestrowana została pod obecną sygn. akt II SA/Go 537/08. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami), sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Na podstawie zaś art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Skarga nie może być uwzględniona, bowiem zaskarżonemu orzeczeniu nie można postawić zarzutu, iż zostało wydane z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 wymienionej wyżej ustawy). W toku niniejszego postępowania należy zwrócić uwagę na treść uzasadnienia wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. II SA/Go 526/08, który wskazał że w związku z wydaniem zarządzenia z dnia z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej, Burmistrz nie miał innego wyjścia niż wydanie zarządzenia o ponownym przeprowadzeniu konkursu na stanowisko dyrektora tej szkoły. Postępowanie w tej sprawie pozostawało zawieszone z uwagi na toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi Wojewody na zarządzenie Burmistrza z dnia [...] czerwca 2007r. Nr [...] unieważniające z powodu nieprawidłowości konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej. Postępowanie to zakończyło się wyrokiem Sądu z dnia 21 listopada 2007 r. (Sygn. akt II SA/Go 614/07) oddalającym skargę Wojewody. Podjęcie postępowania w sprawie w dniu 20 sierpnia 2008 r. nastąpiło w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2008 r. Sygn. akt I OSK 170/08 (wydanym na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej Wojewody od wyroku Sądu z dnia 21 listopada 2007r.). Wyrokiem tym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu z dnia 21 listopada 2007 r. oraz zarządzenie Burmistrza z dnia [...] czerwca 2007 r. Zatem w powyższej sprawie koniecznym było rozważenie charakteru prawnego zaskarżonego zarządzenia, oraz zarządzenia Burmistrza z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej. Również konieczne było także rozważenie skutków, jakie rodzi dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wskazany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc się do skutków jakie dla rozstrzygnięcia w powyższej sprawie wywoływał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 170/08, wskazać należało, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem tym uchylił wyrok tut. Sądu z dnia 21 listopada 2007r. Sygn. akt II SA/Go 614/07, oraz zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia [...] czerwca 2007r. w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej. Zwrócić należy uwagę na to, że Sąd drugiej instancji nie uwzględnił wniosku Wojewody zawartego w skardze kasacyjnej odnośnie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza z dnia [...] czerwca 2007r. Jak już bowiem wskazano wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w/w zarządzenie. W dacie podjęcia zaskarżonego zarządzenia w obrocie prawnym pozostawało zarządzenie Burmistrza z dnia [...] czerwca 2007r. w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził nieważności tego zarządzenia. Nie można było zatem uznać, że § 1 ust. 1 zaskarżonego zarządzenia wydany został z naruszeniem prawa (z uwagi na to, że upłynął jeden rok od podjęcia zaskarżonego zarządzenia Sąd nie mógł także stwierdzić nieważności § 1 ust. 1 zarządzenia). Skutkiem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zarządzenie z dnia [...] czerwca 2007 r. utraciło moc z dniem ogłoszenia orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Postanowienie w sprawie wstrzymania aktu lub czynności, które sąd może wydać na posiedzeniu niejawnym, wiąże sąd od chwili, w której zostało podpisane wraz z uzasadnieniem. Wstrzymywanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w I instancji. Sąd, rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania skarżonego aktu, powinien natomiast mieć na uwadze interes nie tylko wnioskodawcy, ale i innych uczestników postępowania oraz uwzględniać wszystkie okoliczności, nawet te niepodniesione we wniosku, o ile są możliwe do wyinterpretowania na podstawie akt sprawy (vide: orzeczenie NSA w sprawie sygn. akt II OZ 750/05, niepubl.), szkoda, o jakiej mowa w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a, nie musi mieć charakteru materialnego. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki. W ocenie Sądu wstrzymanie przez sąd wykonania aktu - zarządzenia ma ten skutek, że do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie wstrzymanego aktu nie można podejmować żadnych czynności. Ponieważ organ nie podporządkował się decyzji sądu wstrzymującej wykonanie w zaskarżonej części zarządzenia i doprowadził do przeprowadzenia postępowania konkursowego, a następnie zarządzeniem powierzył stanowisko dyrektora szkoły to uznać należy ten akt za podjęty z istotnym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem jego nieważności. Dokonując kontroli sądowej legalności decyzji administracyjnej Sąd zwrócił również uwagę na treść art. 36a powołanej ustawy o systemie oświaty, który uzależnia ważność czynności powierzenia stanowiska dyrektora przez organ prowadzący szkołę lub placówkę od tego, czy organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie zgłosi, w terminie 14 dni od przedstawienia kandydata na to stanowisko, "umotywowanego zastrzeżenia", przy czym, chodzi nie tylko o zgłoszenie zastrzeżenia, ale o zgłoszenie zastrzeżenia "umotywowanego". W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie bezspornym jest, że pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r., organ sprawujący nadzór pedagogiczny - Kurator Oświaty zgłosił, w terminie 14 dni od przedstawienia kandydata na stanowisko zastrzeżenie w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora E.S.. Zgodnie z dyspozycją art. 36a ust.1 ustawy o systemie oświaty stanowisko dyrektora szkoły lub placówki, z zastrzeżeniem ust. 2, powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Treść ust. 2 stanowi, że powierzenie przez organ prowadzący stanowiska dyrektora szkoły lub placówki może nastąpić, jeżeli organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie zgłosi, w terminie 14 dni od przedstawienia kandydata na to stanowisko, umotywowanego zastrzeżenia. W myśl ust. 3 art. 36 a wymienionej wyżej ustawy kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora, chyba że organ sprawujący nadzór pedagogiczny zgłosił zastrzeżenie, o którym mowa w ust. 2. Jak wynika z akt sprawy Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy o systemie oświaty polecił Burmistrzowi usunąć uchybienia polegające na powierzeniu stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej z pominieciem przedstawienia kandydata na to stanowisko – E.S. - Kuratorowi Oświaty oraz powierzeniu przedmiotowego stanowiska dyrektora E.S. na okres krótszy niż 5 lat, bez uzgodnienia z Kuratorem Oświaty, poprzez uchylenie zarządzenia Burmistrza nr [...] z dnia [...] stycznia 2008r. Na skutek wniesionego przez Burmistrza odwołania od powyższej decyzji Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] postanowił uchylić zaskarżoną decyzję wskazując w uzasadnieniu, że kurator oświaty jest obowiązany niezwłocznie powiadomić o naruszeniu przepisów ustawy wojewodę ( art. 34 ust. 5 cytowanej ustawy ), a tym samym nie posiada kompetencji do uchylania uchwał i zarządzeń organu gminy o czym orzeka organ nadzoru jakim jest wojewoda ( art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zmianami ). Odnosząc się do wywodów jakie zawarł Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 2.10.2008 r. - w sprawie II SA/Go 526/08 stwierdzając, że dokonana analiza przepisów zawartych w art. 36 a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.), który m.in. stanowił podstawę prawną zaskarżonego zarządzenia, art. 5c ustawy, oraz § 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu wskazuje, że wójt gminy (w niniejszej sprawie Burmistrz), jest podmiotem, któremu zostały powierzone kompetencje do podejmowania wszystkich czynności związanych z obsadzaniem stanowisk dyrektorów w szkołach publicznych prowadzonych przez gminę. Oznacza to, że Burmistrz jako organ prowadzący szkołę ogłasza konkurs na stanowisko dyrektora szkoły (§ 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu), oraz uprawniony jest także do jego unieważnienia (§ 8 rozporządzenia). Ogłoszenie konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, jak też unieważnienie konkursu następuje w formie zarządzenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Zarządzenia organu gminy podejmowane w tych sprawach mają charakter władczy i związane są z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie wypełniania ustawowych obowiązków organu prowadzącego szkołę, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Zarządzenia te mają zatem charakter aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, określonych w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Organ prowadzący szkołę lub placówkę zgodnie z § 8 wymienionego rozporządzenia winien unieważnić konkurs i zarządzić ponowne jego przeprowadzenie. Wbrew literalnemu brzmieniu wskazanego wyżej przepisu Burmistrz w tym zakresie wydał dwa zarządzenia, a powinien uczynić to jednym aktem prawnym ( por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21.02.2008 r., sygn. akr III SA/Gd 418/07 ). Rozdzielenie przez organ tych rozstrzygnięć spowodowało bowiem uzależnienie ich od siebie i w następstwie doprowadziło do trudności w ocenie ich legalności. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności aktów według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Obowiązkiem organu prowadzącego jest przedstawienie kandydata organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny. Przepisy ustawy o systemie oświaty jednoznacznie stanowią, że warunkiem koniecznym ważnego powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki jest brak zastrzeżeń ze strony organu sprawującego nadzór pedagogiczny, to tym samym, Burmistrz w sposób rażący naruszył prawo, powierzając E.S. stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej, jak również w przedmiocie udzielenia jej pełnomocnictwa do działania jednoosobowo przy wykonywaniu czynności związanych z powierzonym i oddanym w administrowanie mieniem komunalnym i w zakresie merytorycznym działania szkoły zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa ( zarządzenie nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. ) W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami ) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.