II SA/Go 544/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Związku [...] z dnia [...] r. nr [...], II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J.G. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] września 2018 r., nr [...] Zarząd Związku [...], powołując się na art. 9xb pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm.; określanej dalej jako u.u.c.p.g.), nałożył na przedsiębiorcę J.G. administracyjną karę pieniężną w wysokości 2100 zł za przekazanie po terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9o ust. 1 u.u.c.p.g., obejmującego I kwartał 2017 r. Po rozpoznaniu odwołania wyżej wymienionego przedsiębiorcy, decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej jako k.p.a.) oraz art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 9o ust. 2 u.u.c.p.g. sprawozdanie podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Tymczasem odwołujący, mimo ciążącego na nim obowiązku złożenia zgodnie z powyższym przepisem sprawozdania do 2 maja 2017 r. (30 kwietnia 2018 r. przypadł bowiem w niedzielę), złożył je dopiero w dniu 23 maja 2017 r., pozostając tym samym 21 dni w zwłoce. Powyższe skutkowało koniecznością nałożenia na odwołującego się sankcji administracyjnej za niezłożenie sprawozdania w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia. Następnie Kolegium stwierdziło brak spełnienia przesłanek uzasadniających odstąpienie w przedmiotowej sprawie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 k.p.a. Przepis ten przewiduje konieczność spełnienia w sposób łączny dwóch warunków: waga naruszenia musi być znikoma oraz strona musi zaprzestać naruszania prawa. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z zaprzestaniem naruszenia prawa, gdyż złożenie sprawozdania 21 dni po ustawowo określonym terminie trudno określić mianem zaprzestania naruszenia prawa, a zatem pierwsza z przesłanek koniecznych do zastosowania odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie występuje. Zdaniem organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie brak także podstaw do uznania, iż wystąpiło znikome naruszenie prawa. Analizując spełnienie powyższej przesłanki Kolegium wzięło pod uwagę dwa aspekty, tj. czas naruszenia prawa oraz wpływ tego naruszenia na poszanowanie prawa, stwierdzając, iż 21 dni spóźnienia w złożeniu sprawozdania to długi okres. Natomiast odnosząc się do oceny poszanowania prawa Kolegium zwróciło uwagę, iż to na podmiocie prowadzącym działalność gospodarczą, a więc na odwołującym spoczywa obowiązek znajomości przepisów prawa dotyczących prowadzonej przez niego działalności, aby ustrzec się ewentualnych negatywnych skutków i oczekiwać należy od takiego podmiotu należytej staranności przy wykonywaniu obowiązków związanych ze sprawozdawczością. Wyrokiem z 6 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Go 923/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę J.G. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2018 r. uznając, że zawarte w dziale IVa k.p.a. przesłanki odstąpienia od nakładania kar nie mają zastosowania do kary wymierzanej na podstawie art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1353/21 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, stwierdzając, że do kar wymierzanych na podstawie art. 9xb u.u.c.p.g. ma zastosowanie przepis art. 189f k.p.a. Sąd odwołał się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21, w której stwierdzono, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d u.u.c.p.g., stosuje się art. 189f k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. - ponownie rozpoznając sprawę wyrokiem wydanym w dniu 22 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Go 750/22 - uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z [...] września 2018 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt SK 66/21, opublikowanym w dniu 28 grudnia 2022 r. (Dz.U. 2022 poz. 2797), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 9xb pkt 2, art. 9zc ust. 1 oraz art. 9zf u.u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2016 r. do 8 sierpnia 2022 r., w zakresie, w jakim przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9o powołanej ustawy, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 20, art. 22, art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Sądu właściwe odkodowanie normy prawnej, zawartej w art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g., a następnie jego prawidłowe zastosowanie, wymagało w rozpoznawanej sprawie uwzględnienia powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Skutek orzeczenia stwierdzającego niezgodność z Konstytucją inkryminowanego przepisu prawa polega na obaleniu domniemania jego zgodności z Konstytucją od momentu wprowadzenia danego przepisu do obrotu prawnego. Sąd zwrócił również uwagę, że z dniem 9 sierpnia 2022 r., na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1549) przepis art. 9xb u.c.p.g. uległ zmianie poprzez dodanie ust. 2 o następującej treści: wymierzając karę pieniężną, o której mowa w ust. 1 pkt 3, bierze się pod uwagę przesłanki, o których mowa w art. 189d pkt 2 i 4-6 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę - w ocenie Sądu - obowiązujący stan prawny wynikający z podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21 oraz wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt SK 66/21 wymaga, aby niniejsza sprawa administracyjna, której przedmiotem jest nałożenie na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej za delikt określony w art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g. (według stanu prawnego obowiązującego w dacie jego popełnienia), rozpatrzona została przez organ administracyjny z uwzględnieniem okoliczności, o których mowa w art. 189f k.p.a., a które nie były przedmiotem badania i analizy w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym. Sąd zwrócił uwagę, że unormowanie zawarte w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki - waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa. Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa, pomocna jest treść art. 189d pkt 1 k.p.a. W art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu. Konieczne jest zatem przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie organ nie uwzględnił całokształtu okoliczności danego przypadku pod kątem znikomości naruszenia prawa. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien zatem ustalić, czy w sprawie wystąpiły okoliczności, o których mowa w przytoczonym powyżej przepisie, nadto w wypadku ustaleń pozytywnych w tym zakresie rzeczą organu będzie ocena ich wpływu na wymiar kary. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Zarząd Związku [...] decyzją z [...] września 2024 r. nr [...], powołując się na art. 104 i art.107 k.p.a. oraz art. 9o ust. 1 i 2 i art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g., nałożył na J.G., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą U. J. G., administracyjną karę pieniężną w wysokości 2100 zł za przekazanie po terminie wyżej wskazanemu organowi sprawozdania, o którym mowa w art. 9o ust. 1 u.u.p.c.g., obejmującego I kwartał 2017 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożył wyżej wskazany przedsiębiorca, zarzucając naruszenie: - art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 2383 ze zm.; dalej jako o.p.) w zw. z art. 9zf u.u.c.p.g przez doręczenie decyzji ustalającej wysokość administracyjnej kary pieniężnej po upływie terminu 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek złożenia sprawozdania, o którym mowa w art. 9o u.u.c.p.g., - art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako p.p.s.a.) przez jego wadliwą wykładnię i przyjęcie, że przesłanka odstąpienia od nałożenia kary nie ma zastosowania dla kar określonych sztywno za każdy dzień, - art. 6, 11 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia czy zachodzą przesłanki obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia kar w zakresie znikomości wagi naruszenia prawa i lakoniczne uzasadnienie w tym zakresie, - art. 8 § 1 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie określonym w art. 67a o.p., czyli wykraczającym poza granice konieczne dla wydania zaskarżonej decyzji, czym naruszono zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów odwołujący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie wydanie decyzji o odstąpieniu od ukarania na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. albo o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2025 r. nr [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z art. 9o ust. 1 i ust. 2 u.u.c.p.g. wynika, że podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań, które są przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Przy czym w kontrolowanej sprawie takie sprawozdanie należało złożyć Zarządowi Związku [...], będącego związkiem międzygminnym utworzonym na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w skład którego wchodzi Gmina [...], w celu realizacji zadań wynikających m.in. z u.u.c.p.g. związanych ze zbiornikami bezodpływowymi. Zgodnie natomiast z art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g. podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. W kontekście powyższych przepisów Kolegium stwierdziło, że J.G.złożył sprawozdanie za I kwartał 2017 r. w dniu [...] maja 2017 r., a zobowiązany był to uczynić do dnia [...] maja 2017 r., uwzględniając, że 30 kwietnia 2017 r. przypadał w niedzielę. Tym samym opóźnienie w odniesieniu do ustawowego terminu wyniosło 21 dni. Stąd kara została obliczona i wymierzona zgodnie z prawem. Analizując przesłanki do odstąpienia od kary na podstawie art. 189f § 1 k.p.a. - nie znajdując podstaw do zastosowania tej instytucji - organ wskazał na następujące okoliczności: Po pierwsze, ziścił się pierwszy z warunków umożliwiający odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, tj. zaprzestanie naruszania prawa. Jak bowiem wynika z akt sprawy, w dniu [...] maja 2017 r. strona dokonała przekazania Zarządowi Związku [...] sprawozdania, o którym mowa w art. 9o ust. 1 u.u.c.p.g. Po drugie, naruszenia prawa nie można uznać za znikome, uwzględniając czas naruszenia prawa oraz wpływ tego naruszenia na poszanowanie prawa. Sprawozdanie zostało złożone przez stronę po 21 dniach po upływie ostatecznego terminu do jego złożenia, co jest to dość długim okresem, zwłaszcza, że ustawodawca przewidział sankcje za każdy dzień opóźnienia. Po trzecie, od przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych należy oczekiwać profesjonalizmu i należytej staranności przy wykonywaniu obowiązków związanych ze sprawozdawczością. Odwołujący jako profesjonalny przedsiębiorca winien posiadać wiedzę o obciążających go obowiązkach związanych z prowadzoną działalnością. Po czwarte, oceniając wagę naruszenia prawa należało mieć na uwadze, że dobrem chronionym w danym przypadku jest ochrona środowiska naturalnego, gdyż obowiązek wynikający z art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g. (aktualnie - art. 9xb ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g.) zmierza do stworzenia odpowiedniej w stosunku do zapotrzebowań społecznych - ilości i organizacji instalacji przetwarzania odpadów komunalnych (w tym przypadku ścieków komunalnych). Utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności zapewniają budowę, utrzymanie i eksploatację własnych lub wspólnych z innymi gminami, lub wspólnych ze związkiem metropolitalnym instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w tym instalacji komunalnych, o których mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz stacji zlewnych, w przypadku gdy podłączenie wszystkich nieruchomości do sieci kanalizacyjnej jest niemożliwe lub powoduje nadmierne koszty (art. 3 ust. 1 i 2 pkt a i b u.u.c.p.g.). Przekazanie w terminie sprawozdań o których mowa w art. 9o u.u.p.c.g. ma znaczenie dla prowadzenia prawidłowej gospodarki w zakresie utrzymania czystości i porządku, i to zarówno w skali lokalnej gminy, jak i ponadlokalnej, a tym samym ma znaczenie dla ochrony środowiska naturalnego. Organ podniósł ponadto, że wymierzając administracyjną karę pieniężną należało wziąć pod uwagę art. 9xb ust 2 u.u.c.p.g., mimo że odnosi się on do art. 9xb ust. 1 pkt 3, tj. wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W związku z tym organ wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2024 r. do organu I instancji wpłynęło pismo J.G., w którym podano, że w latach 2016-2017 jego dochody kształtowały się podobnie do dzisiejszych, czyli były zbliżone do minimalnej płacy krajowej oraz że nie prowadzi już odbioru nieczystości, gdyż jest to nieopłacalne. Dodatkowo wezwany wskazał, że działalność prowadził jednoosobowo i nie miał czasu składać sprawozdań oraz że nie było go stać na zatrudnienie księgowej. Ponadto J.G. oświadczył, że w 2017 r. spłonął mu częściowo dom (straty oszacowano na 15.000 zł), co miało wpływ na jego priorytety. Strona zwróciła się również z prośbą o odstąpienie od ukarania jego osoby. Do pism dołączono oświadczenie o sytuacji finansowej i majątkowej strony, w którym wskazano, że miesięczny dochód netto strony wynosi 2800 zł, jego żony E.G. również 2800 zł netto, a miesięczne wydatki wynoszą 4014 zł. Wezwany wskazał, że posiada samochód marki [...] z 1999 r. o wartości 2500 zł, a żona jest właścicielem domu jednorodzinnego o powierzchni 85 m2. Przy czym organ I instancji wezwał przedsiębiorcę do przedłożenia dokumentów potwierdzających dochody osiągnięte w 2017 r. oraz pożar domu. Ponadto wniósł o wyjaśnienie, dlaczego wskazane w oświadczeniu dochody za 2024 r. są niższe od minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz przedłożenie zeznania podatkowego za 2023 r. Mimo dwukrotnego awizowania listu, wezwanie nie zostało odebrane przez stronę. Dalej Kolegium podało, że w toku postępowania dokonano ustaleń, czy zaistniały przesłanki wymienione w art. 189d k.p.a., tj. okoliczności naruszenia prawa, stopień przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa oraz warunki osobiste strony. W tym kontekście organ zwrócił uwagę, że J.G. jest osobą aktywną zawodowo, mogącą wypełniać swoje zobowiązania finansowe. Wątpliwości organu budzą wskazane dochody, gdyż z doświadczenia oraz informacji ogólnodostępnych wynika, iż osoby zatrudnione na stanowisku kierowcy osiągają znacznie wyższe wynagrodzenie za pracę niż wskazane w oświadczeniu. Opisana sytuacja materialna strony nie została potwierdzona żadnym urzędowym dokumentem, np. zeznaniem podatkowym. Okoliczność pożaru części domu nie została również potwierdzona żadnym dowodem, konkretnie nie została wskazana nawet jego data. W związku z tym, organ nie ma wiedzy, czy powyższa sytuacja mogła mieć wpływ na niezłożenie sprawozdania w terminie. W ocenie organu strona nie przedstawiła żadnych istotnych okoliczności mogących mieć wpływ na niedopełnienie obowiązku. Ponadto Kolegium wskazało, iż z urzędu posiada informację, że częstotliwość niedopełnienia obowiązku polegającego na terminowym złożeniu sprawozdania nie miała charakteru jednorazowego, a zdarzała się kilkukrotnie i dotyczyła sprawozdań obejmujących I kwartał 2016 r., IV kwartał 2016 r. oraz II kwartał 2017 r., a stopień przyczynienia się strony, na którą nakładana jest administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa jest duży. W przypadku popełnienia deliktu administracyjnego przez podmiot profesjonalny - prowadzący działalność gospodarczą wymagania są wyższe, bo związane są z zawodowym charakterem ich działalności. Podmiot taki musi mieć świadomość obowiązków jakie nakładają na niego przepisy prawa. Jakakolwiek niewiedza w tym zakresie stanowi okoliczność obciążającą. Reasumując organ stwierdził, że nie zostały spełnione łącznie przesłanki wskazane w art. 189f § 1 i art. 189d k.p.a. Kolegium nie uwzględniło zarzutu przedawnienia podnosząc, że stosownie do art. 68 § 1 o.p. zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Zgodnie zaś z art. 68 § 2 pkt 1 o.p., jeżeli podatnik nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego (a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie), zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje pod warunkiem, że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Wymóg zachowania 5 letniego terminu dla ustalenia zobowiązania podatkowego powstającego na podstawie art. 21 § 1 pkt 2 o.p. dotyczy doręczenia decyzji organu pierwszej instancji. Z tym bowiem momentem powstaje zobowiązanie podatkowe, a późniejsze rozstrzygnięcie nie wpływa na jego istotę. Z akt sprawy wynika, że termin na realizację obowiązku wynikającego z art. 9o u.u.c.p.g. za IV kwartał 2016 r. upływał 31 stycznia 2017 r. i w tym terminie J.G. nie złożył wymaganego prawem sprawozdania. Wobec tego w sprawie zastosowanie miał 5 letni termin, wynikający z treści art. 68 § 2 o.p. Dodatkowo Kolegium zauważa, że w niniejszej sprawie mamy również do czynienia z zawieszeniem biegu przedawnienia zobowiązania podatkowego, o którym mowa w art. 70 § 6 pkt 2 o.p., który stanowi, że bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję dotyczącą tego zobowiązania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył J.G. zarzucając naruszenie: - art. 68 § 2 o.p. w zw. z art. 9zf u.u.c.p.g. przez uznanie, iż doręczenie decyzji Zarządu Związku [...] z dnia [...] sierpnia 2024 r. ustalającej wysokość administracyjnej kary pieniężnej nie nastąpiło po upływie terminu 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek złożenia sprawozdania, o którym mowa w art. 9o u.u.c.p.g., ewentualnie z ostrożności procesowej, gdyby Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie jednak art. 189g § 1 k.p.a. rażące naruszenie tego przepisu ze względu na wydanie decyzji po upływie 5 lat od dnia naruszenia prawa przez J.G., co w obu przypadkach skutkuje niemożnością nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z mocy prawa, gdyż terminy przedawnienia powinny być uwzględniane przez organy z urzędu; - art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Kolegium, iż skoro ustawodawca dla danego deliktu przyjął karę w postaci stawek dziennych, to uznał niejako automatycznie, że nie może zachodzić przesłanka znikomości wagi naruszenia prawa, co w efekcie skutkowało odmową odstąpienia od wymierzenia kary, pomimo niewykazania zarówno przez organ I i II instancji, braku zaistnienia przesłanek obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej; - art. 9xb ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i nałożenie kary w sztywno określonej wysokości, bez podjęcia próby miarkowania kar ze względu na wagę i okoliczności niezłożenia sprawozdania po terminie, wysokość korzyści, którą strona osiągnęła oraz warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana, czym Prezydent [...] jak i Kolegium postąpiły wbrew wyrokom Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt SK 66/21 (OTK-A 2023/1) i z 17 października 2024 r. sygn. akt P 3/23 (OTK-A 2024/90), naruszając reguły wykładni prokonstytucyjnej w zakresie nakładania administracyjnych kar pieniężnych określanych w stawkach dziennych; - art. 6 k.p.a. przez nieuwzględnienie z urzędu upływu pięcioletniego terminu do wydania decyzji przez organ I instancji; - 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, co znalazło swoje odbicie w lakonicznym uzasadnieniu odnoszącym się do upływu terminu przedawnienia; - art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. w zakresie naruszenia zasady bezstronności, przez bezkrytyczne przyjęcie i przepisanie głównych tez uzasadnienia organu I instancji, co skutkowało z kolei brakiem dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenie postępowania ze względu na upływ terminu przedawnienia do wydania decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie; ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przypisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, przeprowadzonej pod względem legalności w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a., była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Związku [...] z [...] września 2024 r., nakładającą na J.G. karę pieniężną w wysokości 2100 zł za przekazanie po terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9o ust. 1 u.u.c.p.g., obejmującego I kwartał 2017 r. Materialnoprawną podstawę powyższych decyzji administracyjnych stanowiły przepisy u.u.c.p.g. wg stanu obowiązującego w okresie, w którym skarżący miał obowiązek złożenia opisanego powyżej sprawozdania. W myśl art. 9o ust. 1 u.u.c.p.g. podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań, których treść precyzuje art. 9o ust. 3 u.u.c.p.g. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy (art. 9o ust. 2 u.u.c.p.g.). Zgodnie z art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g. podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Kary pieniężne, o których mowa w art. 9xb u.u.c.p.g. nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (art. 9zb ust. 1b u.u.c.p.g.). W sprawie nie jest sporne i jasno wynika to z dokumentów zgromadzonych w aktach, że sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o ust. 1 u.u.c.p.g., za I kwartał 2017 r. zostało złożone przez skarżącego 21 dni po terminie wynikającym z art. 9o ust. 2 u.u.c.p.g. Zaistniały zatem co do zasady przesłanki do nałożenia kary. Organy, wydając kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje, działały w warunkach związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wynikającymi z powołanych wyroków NSA i WSA w Gorzowie Wlkp. wydanych odpowiednio w sprawach o sygn. akt III OSK 1353/21 oraz II SA/Go 750/22, stosownie do art. 153 p.p.s.a. W myśl tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a tym samym organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie. Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej stanowi główne kryterium kontroli poprawności nowowydanego aktu administracyjnego. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r., II OSK 729/10, A. Skoczylas, P. Szustakiewicz (red.), P.p.s.a. Komentarz, C.H. Beck 2016, t. 6 do art. 153 i powołane tamże orzecznictwo). W tym miejscu należy podkreślić, że w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu administracyjnego. Stąd zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu (czynności), zasadniczo nie podlega uwzględnieniu (por. wyrok NSA z 12 sierpnia 2016 r., II GSK 357/15, wyrok NSA z 27 marca 2019 r., I OSK 1559/17). Za naruszające art. 133 p.p.s.a. uznaje się samodzielne ustalenie przez sąd stanu faktycznego sprawy na podstawie dowodów i faktów, które zaistniały po dniu wydania orzeczenia przez organ odwoławczy i z tego względu nie mogły być znane temu organowi (por. wyrok NSA z 6 maja 2014 r., II GSK 319/13, T. Woś (red.), P.p.s.a. Komentarz, WK 2016, tezy 5 i 8 do art. 133). W związku z tym ocena dokonana w powołanych powyżej wyrokach odnosi się do stanu prawnego i faktycznego istniejącego na dzień wydania decyzji przez SKO w [...], tj. [...] listopada 2018 r., uwzględniając jednak wiążącą sądy administracyjne wykładnię przepisów zawartą w uchwale NSA, wydanej w sprawie o sygn. akt III OPS 1/21 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjny z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt SK 66/21, obalający domniemanie zgodności art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g. z Konstytucją od momentu jego wprowadzenia do obrotu prawnego. Niewątpliwie na ten dzień nie upłynął jeszcze termin do wydania decyzji w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej określonej w art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g. Stąd też brak rozważań i wskazań przez sądy administracyjne w tym zakresie nie oznaczał, że organy nie powinny były na dalszym etapie postępowania dokonywać oceny tej kwestii. Obowiązkiem organów było zatem uwzględnienie upływu czasu, jaki nastąpił mając na uwadze przepisy działu III o.p. Zgodnie bowiem z art. 9zf u.u.c.p.g. do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III o.p., z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Niewątpliwie wskazane odesłanie dotyczy nie tylko etapu egzekwowania wymagalnych kar pieniężnych, lecz również postępowania administracyjnego o ich wymierzenie. Przepis art. 9zf u.u.c.p.g. używa bowiem ogólnego sformułowania: "do kar pieniężnych" bez żadnego, dodatkowego kwalifikatora zawężającego zakres przedmiotowy odesłania tylko do kar już wymierzonych, wymagalnych, podlegających egzekucji. Tym samym do kar pieniężnych znajduje zastosowanie instytucja przedawnienia prawa do wydania decyzji administracyjnej, określona w art. 68 o.p. (por. wyrok NSA z 21 listopada 2024 r., III OSK 973/23, wyrok WSA w Łodzi z 10 września 2025 r., II SA/Łd 302/25). Kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g. (obecnie art. 9xb ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g.) jest świadczeniem publicznoprawnym, które powstaje na skutek wydania przez właściwy organ decyzji. Nie powstaje ona więc z mocy samego prawa z chwilą upływu terminu do złożenia sprawozdania, o którym mowa w art. 9o ust. 1 i 2 u.u.c.p.g. Decyzja wymierzająca karę jest decyzją kształtującą w sposób zindywidualizowany i skonkretyzowany stosunek administracyjnoprawny, a zatem mającą charakter konstytutywny. Po stronie naruszającego powyższy obowiązek nie powstała przed wydaniem decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej żadna skonkretyzowana powinność zapłaty tej kary. Co więcej, do momentu wydania takiej decyzji na stronie nie ciążył w ogóle żaden, nawet abstrakcyjny i ogólny ustawowy obowiązek zapłaty kary, co wynika z samej natury sankcji administracyjnej. W konsekwencji, w sprawie ma zastosowanie art. 68 § 1 tej o.p. W myśl tego przepisu zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Art. 21 § 1 pkt 2 o.p. stanowi, że zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Zastosowanie art. 68 § 1 o.p. oznacza, że nie jest dopuszczalne wymierzenie kary pieniężnej za niezłożenie sprawozdania i doręczenie decyzji po upływie trzech lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek złożenia sprawozdania. W niniejszej sprawie strona nie złożyła sprawozdania do dnia 2 maja 2017 r., a więc termin do nałożenia z tego tytułu kary rozpoczął swój bieg z dniem 1 stycznia 2018 r. i upłynął z dniem 31 grudnia 2020 r. Tymczasem organ I instancji wydał decyzję wymierzającą karę w dniu [...] września 2024 r., a więc po upływie trzyletniego terminu przedawnienia. W ocenie Sądu nie miał w sprawie zastosowanie art. 68 § 2 pkt 1 o.p. W myśl tego przepisu jeżeli podatnik nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem, że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Dotyczy on bowiem tylko takich deklaracji (sprawozdań), w których kompletne i prawidłowe dane niezbędne są do określenia przesłanek zobowiązania podatkowego (wymierzenia kary), a nie takich, których już samo niezłożenie skutkuje koniecznością wymierzenia kary. Zresztą nawet przyjęcie poglądu, że powyższy przepis ma zastosowanie w sprawie, prowadzi również do uznania, że decyzja o wymierzeniu kary skarżącemu została doręczona po terminie przedawnienia. W świetle bowiem art. 68 § 2 pkt 1 o.p. termin ten upłynął z dniem 31 grudnia 2022 r. Niezasadne są twierdzenia organu odwoławczego, że zobowiązanie do zapłaty kary za nieterminowe złożenie sprawozdania zostało już ustalone, uprzednio wydaną i doręczoną decyzją organu I instancji z dnia [...] września 2018 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] listopada 2018 r. Decyzje te zostały uchylone bowiem wspomnianym wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z 22 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Go 750/22. Tym samym decyzja z dnia [...] września 2018 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego. Nieprawidłowe jest również stanowisko, iż w sprawie miał zastosowanie art. 70 § 6 pkt 2 i § 7 pkt 2 o.p., a więc, że bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu z dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego i biegł dalej od dnia następującego po dniu doręczenia prawomocnego orzeczenia sądu, co oznacza, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2024 r. r. wymierzająca karę pieniężną została wydana w czasie biegu terminu przedawnienia, po odliczeniu okresu zawieszenia. Zgodnie z art. 70 § 6 pkt 2 o.p., bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję dotyczącą tego zobowiązania. W myśl art. 70 § 7 pkt 2 o.p., bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się, a po zawieszeniu biegnie dalej, od dnia następującego po dniu doręczenia organowi podatkowemu odpisu orzeczenia sądu administracyjnego, ze stwierdzeniem jego prawomocności. Wskazane wyżej regulacje nie miały zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem dotyczą one przedawnienia zobowiązania podatkowego, a nie przedawnienia prawa do wydania decyzji ustalającej to zobowiązanie, czego nie dostrzegł organ odwoławczy. Należy bowiem odróżnić przedawnienie prawa do wydania decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe (przedawnienie wymiaru), o którym stanowi art. 68 o.p., od przedawnienia zobowiązania podatkowego (przedawnienie poboru), o którym mowa jest w art. 70 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie – jak już powyżej wskazano - miał zastosowanie art. 68 § 1 o.p., z którego wynika, że zobowiązania podatkowe powstające po doręczeniu decyzji ustalającej mogą powstać, jeżeli decyzja ta została doręczona w okresie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Niedoręczenie decyzji we wskazanym terminie skutkuje tym, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje. Przedawnia się prawo organu podatkowego do wydania i doręczenia decyzji ustalającej, a przez to wygasa ciążący na podatniku obowiązek zapłacenia podatku. Zobowiązania wynikające z tych decyzji ulegają przedawnieniu na podstawie art. 70 o.p. po upływie 5 lat, licząc od końca roku, w którym upłynął termin ich płatności. Najpierw zatem zobowiązanie musi powstać przez doręczenie decyzji ustalającej w terminie określonym w art. 68 § 1 o.p., a po jego powstaniu może ono ulec przedawnieniu po upływie terminu wynikającego z art. 70 o.p. (por. L. Etel, O.p. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020, pkt 1 do art. 68). Powyższy termin 5-letniego przedawnienia z art. 70 o.p. nie odnosi się do przedawnienia orzekania o wysokości zobowiązania, lecz w przypadku zobowiązań podatkowych powstających na podstawie art. 21 § 1 pkt 2 o.p. jest przedawnieniem poboru tego zobowiązania i na termin orzekania nie ma wpływu. Terminy orzekania określone zostały w art. 68 § 1 i § 2 pkt 1 i 2 o.p. (por. J. Rudowski /w/ S. Babiarz, B. Dauter, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, J. Rudowski, O.p., Komentarz, wyd. XI, WKP 2019, t. 2 do art. 68). Reasumując przepisy art. 70 § 6 pkt 2 i § 7 pkt 2 o.p. nie miały zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie odnoszą się one do przedawnienia orzekania o wysokości zobowiązania (wymierzania kary). Z kolei art. 68 o.p. nie przewiduje zawieszenia biegu terminu przedawnienia prawa do wydania decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe z dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję w tym przedmiocie. Powyższe stanowisko zajął NSA w wyroku z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1444/19 w odniesieniu do kary wymierzanej z tytułu nielegalnego użytkowania budynku w tożsamych uwarunkowaniach wynikających z uprzedniego uchylenia rozstrzygnięć organów administracji w wyniku kontroli sądowej, a które Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela. Podkreślić należy, że w aktualnym orzecznictwie wskazuje się na tle kar administracyjnych wymierzanych na podstawie ustawy o odpadach, ustawy o grach hazardowych oraz ustawy Prawo o ochronie środowiska, iż z uwagi na nieadekwatność regulacji zawartej w o.p. w zakresie przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych, przepisy te nie znajdują zastosowania. W powyższych ustawach odesłanie do o.p. następuje przez odpowiednie stosowanie przepisów działu III tej ustawy albo odpowiednie stosowanie tej ustawy. Powyższe pozwala - w świetle powszechnie przyjętych reguł wykładni - na elastyczne podejście, pozbawione automatyzmu, a mianowicie zarówno stosowanie tych przepisów bezpośrednio, odstąpienie od ich zastosowania, jak i stosowanie z modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być "odpowiednio" zastosowana. Natomiast art. 9 zf u.u.c.p.g. nie zawiera sformułowania o odpowiednim stosowaniu działu III o.p., lecz wskazuje, że stosuje się przepisy działu III o.p., co nie pozwala na odstąpienie od reguł przedawnienia zawartych w tej ustawie. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż doszło do naruszenia art. 68 § 1 o.p. w zw. z art. 9zf u.u.c.p.g., co uzasadniało – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Wobec bowiem upływu terminu do wydania decyzji postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W konsekwencji stwierdzenia powyższego naruszenia, skutkującego umorzeniem postępowania administracyjnego, nie zachodziła konieczność odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi. Jako że skarga została uwzględniona, Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 100 zł, wynikającej z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 535 ze zm.).