II SA/Go 547/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Michała Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi M.K. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza , że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego M.K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, powołując się m.in. na przepisy art. 7 ust. 1, ust. 2-2b, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012r., poz. 1164) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności na rok 2012, przyznał M.K. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 w wysokości 10347,88 zł oraz odmówił przyznania wnioskodawcy uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Organ uzasadnił odmowę przyznania uzupełniającej płatności obszarowej stwierdzoną - w rezultacie przeprowadzonej w dniu [...] września 2012r. w gospodarstwie wnioskodawcy kontroli - różnicą pomiędzy zadeklarowaną powierzchnią działek rolnych, a powierzchnią kwalifikującą się do objęcia przedmiotową płatnością. Decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2013r. została doręczona córce M.K. – L.K. dnia 7 marca 2013r. Pismem z dnia [...] marca 2013r. złożonym w siedzibie organu I instancji dnia 22 marca 2013r., M.K. wniósł odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od ww. decyzji. W złożonym odwołaniu M.K. podniósł, iż "wypisy z ewidencji gruntów nie odbiegają od rzeczywistych granic", stąd też zwrócił się o ponowne sprawdzenie powyższego "w terenie". Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działając na podstawie przepisu art. 40, art. 57, art. 124, art. 134 w zw. z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził uchybienie przez M.K. terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Dyrektor wskazał, iż M.K. składając dnia 22 marca 2013r. odwołanie od decyzji nie zachował terminu określonego w art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, na mocy którego odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Dyrektor Oddziału ARiMR wskazał, że decyzja organu I instancji została doręczona stronie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zaś termin na wniesienie odwołania upłynął w dniu 21 marca 2013r. Mając jednocześnie na względzie, iż złożone przez M.K. odwołanie nie zawierało wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia, w ocenie organu II instancji zaszły podstawy do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Pismem z dnia [...] maja 2013r. M.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę m.in. na wskazane powyżej postanowienie, podnosząc w niej, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania nastąpiło w związku ze śmiercią siostry skarżącego w dniu [...] marca 2013r. oraz odbywającymi się w dniu [...] marca 2013r. uroczystościami pogrzebowymi. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2013r., poz. 240 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne wyłącznie badają czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym, jak głosi art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Przeprowadzając zatem, po myśli powyższych wskazań, ocenę zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zostało dostrzeżone przez Sąd w ramach działania z urzędu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2013r. w sprawie przyznania M.K. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012r. Niewątpliwie zaskarżone postanowienie ma charakter procesowy i zostało wydane na podstawie art. 134 kpa, z którego wynika m.in. że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Odwołanie jest środkiem prawnym, poprzez który realizowana jest określona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gwarantująca stronie możliwość dwukrotnego rozpatrzenia indywidualnej sprawy administracyjnej przez organy właściwe instancyjnie. Jednym z warunków skutecznego skorzystania z tego środka zaskarżenia przez uprawniony podmiot jest zachowanie czynności wniesienia odwołania ustawowego terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (gdy decyzja została ogłoszona ustanie - od dnia jej ogłoszenia stronie). Termin określony w tym przepisie jest terminem prekluzyjnym, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność wniesienia odwołania podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna. Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy obowiązany jest każdorazowo, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zbadać uprzednio w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym w przepisie terminie. Procedując w przedmiocie terminowości wniesienia środka odwoławczego organ ten zobligowany jest w pierwszej kolejności zbadać wnikliwie okoliczności dotyczące prawidłowości i daty doręczenia adresatowi zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji. Zasadniczą kwestią, jaka wymagała rozstrzygnięcia było stwierdzenie, czy i ewentualnie kiedy skutecznie doręczono skarżącemu decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2013r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012r. Ma to istotne znaczenie dla ustalenia, czy odwołanie od tejże decyzji zostało wniesione w ustawowym terminie. Zauważyć należy, że doręczenie decyzji jest czynnością materialno-techniczną, z której dokonaniem prawo wiąże określone prawnie doniosłe skutki, jednym z nich jest rozpoczęcie biegu terminu do dokonania określonej czynności procesowej - w tym wypadku terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Kwestie doręczeń uregulowane zostały w dziale I, rozdziale 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: k.p.a.) Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. W rozpoznawanej sprawie organ administracji doręczenie przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji powierzył poczcie. Przepis art. 42 § 1 k.p.a. stanowi, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Z kolei zgodnie z art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Z powyższego wynika, że generalną zasadą jest doręczanie pism bezpośrednio do rąk adresata. Jest to tzw. doręczenie właściwe. Ustawodawca przewidział ponadto możliwość innych form doręczeń pism, które mają charakter uzupełniający i określane są jako doręczenia zastępcze. Doręczenie zastępcze odnosi taki sam skutek jak doręczenie właściwe. Aby jednak dokonane w ten sposób doręczenie uznane było za skuteczne, muszą zostać kumulatywnie spełnione przesłanki z powołanego wyżej art. 43 k.p.a., a mianowicie: a) adresat musi zamieszkiwać w mieszkaniu - choć w momencie doręczania przesyłki jest w tym mieszkaniu nieobecny; b) pismo przyjmuje za pokwitowaniem osoba wymieniona w art. 43 k.p.a. tj. dorosły domownik, sąsiad lub dozorca; c) osoba odbierająca pismo zobowiąże się do jego oddania adresatowi osobiście d) w przypadku doręczenia przesyłki sąsiadowi lub dozorcy, w skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania adresata doręczyciel winien zamieścić zawiadomienie o doręczeniu zastępczym dokonanym do rąk innych osób niż domownicy. Z uwagi na konieczność zagwarantowania każdej stronie prawa do czynnego udziału w sprawie na każdym jej etapie, należy ze szczególną ostrożnością badać każdorazowo przypadki doręczenia zastępczego. Przepisy regulujące ten sposób doręczenia - jako wyjątki od zasady - powinny być rozumiane wąsko. Podkreślić w tym miejscu należy, że obowiązkiem organów jest dbałość o to, aby decyzje były doręczane przy wykorzystaniu takich druków zwrotnych potwierdzeń odbioru, które zawierają miejsce na odpowiednie adnotacje doręczyciela pozwalające jednoznacznie ustalić wszystkie okoliczności określone w art. 43 k.p.a., a zatem nie tylko kiedy przesyłka została doręczona, ale również kto i w jakim trybie zastępczym odebrał przesyłkę; winny również zawierać zobowiązanie tej osoby do oddania korespondencji adresatowi. W razie niewypełnienia odpowiednich miejsc przez doręczyciela, organ ma wówczas możliwość egzekwowania tego obowiązku od podmiotu dokonującego doręczeń. Jak słusznie wskazano w orzecznictwie sądowadministracyjnym, pokwitowanie może stanowić dowód, że domownik, bądź któraś z pozostałych osób wskazanych w art. 43 k.p.a., podjął się oddania pisma adresatowi, dopiero wówczas, kiedy zawiera odpowiednią informację. Jeśli natomiast z dokumentu tego nie wynika jednoznacznie, w jaki sposób przesyłka została doręczona, doręczenie nie może zostać uznane za skuteczne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1999 r., sygn. akt I SA/Lu 151/98 oraz z dnia 14 sierpnia 2002 r., sygn. akt I SA 2614/00, System Informacji Prawnej LEX nr 37218 i 137823). Można przyjąć, że pokwitowanie odbioru pisma uzasadnia przyjęcie domniemania istnienia po stronie kwitującego woli oddania pisma bezpośrednio adresatowi. Podjęcie się przez domownika doręczenia adresatowi przesyłki nie musi być bowiem potwierdzone na piśmie (postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2007 r., II GSK 192/07, LEX nr 494066). W wyroku NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., II OSK 2070/10, LEX nr 1121199, stwierdzono, że: "Z treści przepisu art. 43 k.p.a. nie wynika, że norma prawna w nim zawarta wymaga, aby »podjęcie się oddania pisma adresatowi« miało formułę wyraźnego oświadczenia, z którego treści wynika zgoda odbiorcy na przyjęcie pisma i zobowiązanie do osobistego oddania go adresatowi. Dla skutecznego doręczenia pisma wystarczy, aby na podpisywanym przez domownika potwierdzeniu odbioru pisma znajdowała się informacja, że doręczenie następuje, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi". Odnośnie zaś kręgu osób, którym przysługuje status "domownika", o jakim mowa w art. 43 k.p.a., to na gruncie tego przepisu utrwalone jest orzecznictwo, aprobowane w doktrynie, że domownikami adresata pisma są zamieszkujący z nim w jednym mieszkaniu lub domu jego dorośli krewni i powinowaci, niezależnie od tego, czy równocześnie prowadzą z nim wspólne gospodarstwo domowe (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 13 listopada 1996 r., sygn. akt III RN 27/96, opubl. OSN 1997 nr 11, poz. 187 oraz K. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, op. cit, s. 301). "Domownikiem w rozumieniu art. 43 k.p.a. są takie osoby, dla których mieszkanie adresata jest ich aktualnym centrum życiowej działalności, ośrodkiem osobistych i majątkowych interesów. Wymogiem uznania osoby za domownika w rozumieniu art. 43 k.p.a. nie musi być jej zameldowanie w miejscu zamieszkania adresata" (postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2011 r., II GSK 2165/11, LEX nr 1151686). "Za domownika należy uznać osobę spokrewnioną z adresatem pisma, ale warunkiem koniecznym powinno być zamieszkiwanie tej osoby pod wskazanym adresem, tj. ustalenie, że należy ona do wspólnego gospodarstwa domowego" (wyrok NSA z dnia 9 września 2011 r., II OSK 1333/10, LEX nr 1151842). Z przedstawionego wyżej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że pojęcie "domownika" należy traktować możliwie wąsko. Szerokiemu rozumieniu pojęcia domownika sprzeciwia się bowiem gwarancyjny charakter przepisów k.p.a. o doręczeniach. Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przedwcześnie uznał skuteczność doręczenia stronie decyzji Kierownika z Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2013r. nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012r., przyjmując za datę jej doręczenia dzień 7 marca 2013r. Organ II Instancji przyjął, że w sprawie nastąpiło doręczenie zastępcze, tj. do rąk córki M.K., L.K., będącej - zdaniem organu odwoławczego - domownikiem skarżącego. Oceniając prawidłowość dokonania takiego ustalenia faktycznego, stwierdzić należy, iż analiza zapisów na pocztowym zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki poleconej, zawierającej decyzję, nie uprawnia do takiego stwierdzenia. Zwrócić należy uwagę, że uwidoczniona jest na nim jedynie stemplem wpisana data "2013 Mar.07." oraz podpis "K.L." z dopiskiem "córka". Zwrotne potwierdzenie odbioru nie zawiera adnotacji, czy osoba ta jest domownikiem, czy też zamieszkuje w sąsiedztwie skarżącego. Druk potwierdzenia odbioru, z wykorzystaniem którego przesłano skarżącemu decyzję jest tego rodzaju, że na odwrocie nie zawiera zapisów umożliwiających doręczycielowi przekazanie stosownych informacji, w tym także dotyczącej podjęcia się przez domownika oddania pisma adresatowi. Z lektury akt administracyjnych nie wynika, aby organ odwoławczy podejmował jakiekolwiek czynności zmierzające do ustalenia statusu osoby, której doręczono przesyłkę kierowaną do skarżącego. W szczególności nie dokonywano wyjaśnień, czy w dacie doręczenie była ona domownikiem skarżącego. Nie wyjaśniano także czy - i ewentualnie kiedy - skarżący faktycznie otrzymał decyzję Kierownika z Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2013r. Natomiast z oświadczenia pełnomocnika skarżącego, złożonego na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013r. wynika, że córka skarżącego L.K. nie zamieszkuje z nim, a mieszka w [...]. Wskazał również, że domownikami skarżącego są jego żona i córka R.K.. W ocenie Sądu, fakt pokwitowania odbioru przesyłki poleconej zawierającej decyzję organu I instancji przez córkę skarżącego L.K., przy braku adnotacji doręczającego przesyłkę potwierdzającej, iż odbierająca pismo córka jest domownikiem skarżącego, nie uprawniał organu odwoławczego do przyjęcia skuteczności doręczenia zastępczego. Skoro w rozpoznawanej sprawie organ nie miał wystarczających podstaw do przyjęcia, by spełniona została podstawowa przesłanka z art. 43 k.p.a., tj. by doręczenie nastąpiło do rąk zamieszkującego wspólnie ze skarżącym domownika, nie mógł - bez uprzedniego wyjaśnienia tej okoliczności - skutecznie przyjąć domniemania, że nastąpiło doręczenie zastępcze pisma i wywodzić z tego skutki prawne dla skarżącego. Dodatkowo, co należy dobitnie podkreślić, że zanim nie nastąpi wyjaśnienie powyższej okoliczności nie można mówić w ogóle o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika z Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2013r. Instytucja przywrócenia terminu została bowiem przewidziana do takich sytuacji, w których doszło do uchybienia terminu, co jest przecież stanem obiektywnym ( por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2010r. II OSK 9/09, LEX nr 597944 ). Należy zwrócić także uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż wydanie przez organ administracji publicznej o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oznacza naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na stwierdzone uchybienia, które wskazano wyżej uznać należało, iż w postępowaniu odwoławczym doszło do naruszenia ogólnych przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 7 k.p.a. oraz rozwijającego zasadę prawdy obiektywnej przepisu art. 77 § 1 k.p.a. Zaznaczyć trzeba, że z zasady dążenia do prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., wynika obowiązek organu podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepisem gwarantującym realizację tej zasady jest przepis art. 77 § 1 k.p.a., który obciąża organ obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Niewątpliwie naruszenie powyższych przepisów prawa procesowego uznać należy za istotne, skoro wydane przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013r. zamknęło skarżącemu drogę do merytorycznego rozpatrzenia odwołania. Konkludując wskazać trzeba, iż organ II instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien ocenić wszystkie zebrane w sprawie dowody, w tym znajdujące się w aktach sądowych oświadczenia pełnomocnika skarżącego, a także przeprowadzić dalsze, służące weryfikacji tego oświadczenia, w celu ustalenia, czy doszło do skutecznego doręczenia zastępczego w rozumieniu art. 43 k.p.a. Pozostaje wobec tego do rozstrzygnięcia, czy datą doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji jest dzień 7 marca 2013r. (dzień doręczenia pisma córce skarżącego). Dopiero jednoznaczne wyjaśnienie powyższej okoliczności pozwoli na stwierdzenie, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Nadto Sąd zwraca uwagę na to, że w orzecznictwie przyjmuje się, że nieprawidłowe doręczenie decyzji przez organ I instancji powoduje, iż termin do wniesienia odwołania od tej decyzji nie biegnie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2813/93, Wspólnota 1994, nr 39, s. 14). Oznacza to, iż odwołanie należy uznać wówczas za wniesione w terminie. Z tych wszystkich względów należało orzec jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności zaskarżonego postanowienia w punkcie drugim wyroku orzeczono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a., natomiast rozstrzygnięcie o kosztach, zawarte w punkcie trzecim, uzasadnia przepis art. 200 tej ustawy.