II SA/Go 569/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze sprzeciwu L.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej L.M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją warunkową z dnia [...] kwietnia 2019 r. Burmistrz [...], powołując się na art. 96 ust. 1, 4, art. 93 ust. 1, 2, 3, 4 i 5, art. 97 ust. 1, 1a, art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm. – określanej dalej jako u.g.n.) w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. Nr 268 poz. 2663) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku L.M., zatwierdził projekt podziału nieruchomości niezabudowanej położonej w obrębie wsi [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,1857 ha, dla której Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych we [...] prowadzi księgę wieczystą numer [...], w ten sposób, że w wyniku podziału powstaną nowo wydzielone działki: – działka nr [...] o pow. 0,0174 ha, – działka nr [...] o pow. 0,1683 ha - droga wewnętrzna, pod warunkiem ustanowienia odpowiednich służebności drogowych w momencie zbycia nowo wydzielonych nieruchomości lub sprzedaży udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Powyższa decyzja zapadła na tle następującego stanu faktycznego sprawy. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r. L.M. wystąpiła do Burmistrza o wydanie postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału opisanej wyżej nieruchomości, zgodnie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...] organ wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez przedstawienie na wstępnym projekcie granic nieruchomości podlegającej podziałowi oraz przedstawienie w formie graficznej w kolorze czerwonym lub w formie opisowej propozycję sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej. Braki formalne zostały przez stronę uzupełnione. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] Burmistrz pozytywnie zaopiniował zaproponowany przez wnioskodawczynię wstępny projekt podziału opisanej wyżej nieruchomości. Wnioskiem z dnia [...] marca 2019 r. L.M. wystąpiła do Burmistrza o wydanie decyzji zatwierdzającej podział opisanej wyżej nieruchomości, załączając do wniosku wymagane przepisami dokumenty. Projekt podziału nieruchomości wykonany został przez geodetę posiadającego uprawnienia zawodowe w zakresie określonym w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.). Natomiast operat zawierający dokumentację dotyczącą podziału nieruchomości został przyjęty do Ośrodka Dokumentacji, Geodezji i Kartografii we [...] pod numerem [...] w dniu 27 marca 2019 r. Uzasadniając opisaną na wstępie decyzję Burmistrz podał, że Rada Miejska w [...] uchwałą nr IX/57/03 z dnia 16września 2003 r. (Dz. Urz. Woj. z 2003 r., nr 85, poz. 1239) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego działek nr [...] położonych w [...], obejmujący teren, na którym znajduje się działka oznaczona nr ewid. [...] będąca przedmiotem wniosku. Z wypisu i wyrysu powyższego planu wynika, że wskazana przez wnioskodawczynię działka będąca przedmiotem podziału, w obowiązującym miejscowym planie w części oznaczona jest symbolem ZP - skwer z zielenią niską i kwietnikiem oraz w części symbolem D1/2 - ulice dojazdowe o dwóch jezdniach i dwóch pasach ruchu. Zgodnie z projektem podziału nieruchomości opracowanym w trybie przepisów u.g.n. oraz postanowieniem znak: [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nowo powstała działka o nr ewid. [...] stanowić będzie skwer z zielenią niską i kwietnikiem, natomiast działka o nr ewid. [...] stanowić będzie pozostałą część dzielonej nieruchomości, która przeznaczona jest pod ulicę dojazdową o jednej jezdni i dwóch pasach ruchu. Dostęp nowo wydzielonej działki do drogi publicznej będzie następował poprzez ustanowienie odpowiednich służebności przechodu i przejazdu poprzez drogę wewnętrzną. Podsumowując Burmistrz stwierdził, że przedmiotowy wniosek spełnia wymagania art. 97 ust. 1a u.g.n. i tym samym stanowi podstawę do wydania decyzji podziałowej na podstawie art. 93 ust. 1 u.g.n., a wydana decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz w katastrze nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła L.M., zarzucają naruszenie: 1. przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na przyjęciu, że działka [...] została wydzielona pod drogę wewnętrzną, kiedy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego cały obszar tej działki jest przeznaczony pod drogę publiczną klasy dojazdowej; 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 99 u.g.n., polegające na błędnym jego zastosowaniu przez uznanie, że ma on zastosowanie do działki, która zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczona pod drogę publiczną, a w konsekwencji wydaniu decyzji warunkowej. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], powołując się na art. 11, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium podało, iż odwołanie zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż wskazane przez odwołującą. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 93 ust. 3 u.g.n., w myśl którego podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6. Jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną (art. 99 u.g.n.). Kolegium podniosło, iż w zaskarżonej decyzji organ I instancji orzekł, że warunkiem podziału jest ustanowienie odpowiednich służebności drogowych w momencie zbycia nowo wydzielonych nieruchomości lub sprzedaży udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Ponadto stwierdziło, iż mając na uwadze, że działka nr [...] stanowić ma drogę wewnętrzną to zapis dotyczący powyższego warunku jest w ocenie Kolegium niezrozumiały, ponieważ powyższe zapisy ustawy odnoszą się do zapewnienia projektowanym do wydzielenia działkom gruntu dostępu do drogi publicznej, a w rozpatrywanej sprawie jedną z projektowanych do wydzielenia działek jest właśnie droga wewnętrzna, która ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi. Droga, niezależnie od tego czy będzie to droga publiczna, czy droga wewnętrzna, służy do obsługi komunikacyjnej. To na drodze wewnętrznej ustanawia się odpowiednie służebności dla wydzielonych działek gruntu, ale nie dla tej drogi. Zdaniem organu odwoławczego z uzasadnienia decyzji nie wynika ponadto, czy teren oznaczony w planie symbolem L 1/2 - ulice dojazdowe - działki nr [...] (§ 9 pkt 1, § 14 cześć tekstowa planu) jest drogą publiczną. W tej sytuacji zapis jest nieprecyzyjny, bo nie wiadomo, czy warunek ustanowienia odpowiednich służebności drogowych lub sprzedaży udziału w prawie do działki gruntu należy odnosić do obu projektowanych działek gruntu, czy do działki nr [...] przeznaczonej pod skwer z zielenią niską i kwietnikiem (symbol w planie ZP). Z kolei jeśli chodzi o charakter wydzielanej drogi - działka nr [...], to Kolegium nie przesądziło, czy jest to droga publiczna, czy droga wewnętrzna. Podniosło jedynie, że wbrew treści odwołania wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 września 2017 r., II SA/Go 592/17 nie jest prawomocny, co wynika z danych znajdujących się na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Natomiast jak wynika z decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] odmówiono ustalenia odszkodowania na rzecz L.M. dotyczącego między innymi działki nr [...] położonej w obrębie [...], z tej przyczyny, że nie należy ona do żadnej kategorii dróg publicznych, lecz należy do kategorii dróg wewnętrznych. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...]. Z akt sprawy nie wynika, czy decyzja ta była zaskarżana do sądu administracyjnego i czy jest prawomocna. W końcowej części uzasadnienia Kolegium poinformowało, iż rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji winien w sposób zrozumiały, zgodny z zasadami określonymi w przepisach art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. oraz art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., orzec w zakresie zapewnienia projektowanym do wydzielenia działkom gruntu dostępu do drogi publicznej. Organ winien też uzasadnić rozstrzygnięcie, jeśli chodzi o charakter projektowanej do wydzielenia działki - drogi, odnosząc się do opisanego wyżej wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z 14 września 2017 r. oraz decyzji Starosty z [...] czerwca 2012 r. Sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. wniosła, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, L.M. Wnosząca sprzeciw zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. polegającym na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi pomimo, że nie zaistniały przesłanki do zastosowanie takiego rozstrzygnięcia. Na podstawie tak sformułowanego zarzutu, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu strona podniosła, że osią sporu jest wyłącznie prawidłowa kwalifikacja charakteru wydzielonej pod drogę działki. Rozstrzygnięcia bowiem wymaga czy projektowana działka o numerze [...] jest przeznaczona pod drogę publiczną czy - jak twierdzi Burmistrz - pod drogę wewnętrzną. Mając na uwadze powyższe strona podniosła, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostało wyłącznie dokonanie subsumpcji, tj. "przyłożenie ustalonego stanu faktycznego do właściwej normy prawnej i następnie wyciągnięcie właściwych wniosków". W szczególności wynika to z zebranego materiału dowodowego, który wyczerpuje katalog dowodów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału. W ocenie strony powyższe potwierdza analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W żadnym miejscu decyzja nie zawiera zastrzeżeń wobec zebranego materiału dowodowego. Zawarte rozważania dotyczą przede wszystkim sposobu zastosowania przepisów prawa materialnego. Jedyne zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnoszą się do jakości uzasadnienia decyzji organu I instancji i w tym zakresie Kolegium wskazuje na normy art. 11 i 107 § 3 k.p.a. Strona podzieliła powyższy pogląd organu odwoławczego, jednak w jej ocenie, mając na względzie normę art. 138 § 2 k.p.a., nie może to stanowić podstawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem strony wnoszącej sprzeciw podstawy zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą również stanowić wskazania Kolegium, że Burmistrz powinien odnieść się do powołanych przez strony wyroków WSA w Gorzowie Wlkp. oraz prawomocnej decyzji Starosty z [...] czerwca 2012 r. Brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do powyższych aktów stosowania prawa może co najwyżej stanowić wyżej opisane braki w uzasadnieniu decyzji. Nie są to jednak naruszenia, które można uznać czy to za element zakresu sprawy, czy też za kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania, które może stanowić podstawę dla odmowy wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej według kryterium legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca w całości warunkową decyzję Burmistrza o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości niezabudowanej, położonej w obrębie wsi [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,1857 ha, stanowiącej własność L.M. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu, rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z kolei zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz .U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ponadto stosownie do art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). W uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej instytucję sprzeciwu podkreślono, że "sprzeciw nie będzie środkiem prawnym służącym kontroli materialno-prawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi" (por. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejm. nr 1186, s. 61). Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art. 64e). Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2804/14. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są jako wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (por. G. Łaszczyca /w/ G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, K.p.a. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zadaniem organu odwoławczego było ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy powinien zatem ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i w zależności od wyniku tej oceny, podjąć dalsze czynności. Podnieść również należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2323/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 511/16 ). Nie można zatem przyjąć, iż zasada dwuinstancyjności zostaje naruszona, gdy organ odwoławczy przeprowadza na podstawie art. 136 k.p.a. postępowanie w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Dopiero bowiem przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego stanowiłoby o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając strony prawa do odwołania (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15). W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszenie tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1065/09 ). Przenosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim zauważyć, iż sporządzone przez organ I instancji uzasadnienia nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Tego rodzaju uchybienie nie może jednak stanowić podstawy do uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., możliwie jest jego naprawienie przez sporządzenie uzasadnienia przez organ odwoławczy zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3285/14). Organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję nie wskazał w jakim zakresie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie przekraczało kompetencji organu wynikających z art. 136 § 1 k.p.a. W każdym zaś razie z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika, żeby materiał dowodowy był niepełny bądź niemożliwy do ustalenia na etapie postępowania drugoinstancyjnego. Istota sporu – jak trafnie wskazała wnosząca sprzeciw – sprowadza się wyłącznie do prawidłowej kwalifikacja charakteru wydzielonej pod drogę działki. Rozstrzygnięcia bowiem wymaga czy projektowana działka o numerze [...] jest przeznaczona pod drogę publiczną czy, jak twierdzi Burmistrz, pod drogę wewnętrzną. Ta kwestia związana jest z wykładnią ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania, którego wypis znajduje się w aktach sprawy. Wydzielenie działki pod drogę publiczną stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. może nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 25 marca 2009 r., II SA/Gd 413/08, LEX nr 602032). Nie chodzi przy tym o wybudowanie drogi (która może zostać wybudowana dużo później). Ani o nadanie drodze określonej kategorii drogi publicznej, lecz o samo przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną. Określona kategoria może być bowiem nadana drodze publicznej (zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ) dopiero wtedy, gdy droga spełnia ustawową funkcję w sieci drogowej, co jest możliwe wtedy, gdy uzyska ona określone parametry techniczno-użytkowe i związaną z nimi klasę (por. art. 2 ust. 3 ustawy o drogach publicznych), a uzyskanie tych parametrów następuje w praktyce dopiero po wybudowaniu drogi. Ponadto nie ma podstaw, by mówić o dwóch trybach postępowania w sprawie podziału nieruchomości w odniesieniu do podziału dokonywanego na podstawie art. 93 ust. 1 u.g.n. i art. 98 ust. 1 u.g.n. Bo chociaż art. 98 ust. 1 u.g.n. przewiduje szczególny skutek dokonanego podziału w postaci przejścia prawa własności terenu przewidzianego pod drogę publiczną, to nie oznacza to, by miał w tym przypadku miejsce odrębny tryb postępowania. Także w tym przypadku, tak jak w każdym innym, gdy istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jego treść przesądza o możliwości podziału nieruchomości (por. E. Bończak-Kuchraczyk. U.g.n. Komentarz aktualizowany, LEX 2019, t. 1 do art. 98 u.g.n. i powołane tamże orzecznictwo). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniło jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt I). O kosztach (pkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie 597 zł, na co składa się: 100 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł tytułem wynagrodzenia radcowskiego, ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.