II SA/Go 576/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] r., nr [...], znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę. W dniu [...] czerwca 2024 r. do Komendy Powiatowej Policji w [...] wpłynął wniosek J. W. o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r., nr L. dz. [...], którą Komendant Powiatowy Policji w [...] odmówił J. W. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji i od której strona nie wniosła odwołania. W wyniku rozpoznania w/w wniosku, decyzją z dnia [...] sierpnia 2024 r., nr [...] Komendant Powiatowy Policji w [...] na podstawie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej k.p.a.) odmówił zmiany w/w decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r., nr L. dz. [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, odwołując się do treści art. 154 k.p.a., iż w interesie społecznym leży zachowanie trwałości obowiązywania ostatecznej decyzji administracyjnej, co zapewnia trwałość obrotu prawnego. Zmiana decyzji tylko na podstawie innych orzeczeń nie może wzruszać zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Odmienne stanowisko może prowadzić do chaosu prawnego. Ponadto stosownie do art. 107 ust. 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia w którym roszczenie stało się wymagalne. Za początek biegu 3-letniego terminu przedawnienia należy uznać dzień w którym uprawniony mógł żądać spełnienia świadczenia czyli dzień zwolnienia ze służby. Na skutek wniesienia przez J. W. odwołania, decyzją z dnia [...] września 2024 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Jak wyjaśnił organ odwoławczy w uzasadnieniu, zastosowanie art. 154 k.p.a. uwarunkowane jest równoczesnym spełnieniem przesłanek braku nabycia przez stronę prawa na mocy decyzji ostatecznej oraz wystąpieniem interesu społecznego lub słusznego interesu. Zastosowanie przez ustawodawcę spójnika "lub" wskazuje, że wystarczy, aby spełniona została jedna z tych przesłanek. Przesłanki te nie mogą się wzajemnie wykluczać. Niedopuszczalne jest uchylenie decyzji w imię słusznego interesu strony, w sytuacji gdy będzie to oczywiście sprzeczne z interesem społecznym. W niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] grudnia 2020 r., wobec braku odwołania, stała się ostateczna i prawomocna. Decyzją, na mocy której strona nie nabyła prawa jest m.in. decyzja odmowna. Jeśli chodzi o istnienie przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony, w interesie społecznym jest zachowanie trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. W niniejszym przypadku, o ile w interesie strony leży zmiana czy uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. i wypłata wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, o tyle nie leży w interesie społecznym, aby decyzje w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych podejmowane były na podstawie orzeczeń sądowych w innych, choćby podobnych sprawach, bowiem mogłoby to prowadzić do zaburzenia porządku prawnego. Zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, dlatego w świadomości społecznej zasada ta uchodzić będzie za jedno z kardynalnych założeń całego systemu. Służy ona ochronie interesu społecznego wyrażonego jako ochrona ogólnego porządku prawnego i chroni przed wielokrotnym rozstrzyganiem tych samych spraw, realizacji podstawowych zasad prawa, tzn. bezpieczeństwa prawego, pewności prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu. Nadto w ocenie organu II instancji art. 107 ust. 1 ustawy o Policji nie ma zastosowania w sprawie. Komendant Powiatowy Policji za początek biegu 3-letniego okresu przedawnienia uznał dzień zwolnienia ze służby, tymczasem dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 zrodziło uprawnienie do tego, by domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Niniejsza sprawa zapoczątkowana została wnioskiem strony z dnia [...] listopada 2018 r., odmownie rozpatrzonym decyzją Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. Niemniej jednak błędna interpretacja w tym zakresie organu I instancji nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Od powyższej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji J. W., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie art. 154 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę zmiany lub uchylenia decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki tego przepisu, tj. sprawa dotyczy decyzji ostatecznej, dotyczy decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawiają względy interesu społecznego oraz słuszny interes strony. Podnosząc powyższy zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., iż zasada trwałości decyzji wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego, czego dowodem jest istnienie w k.p.a. trybów nadzwyczajnych, mogących prowadzić do uchylenia, zmiany bądź stwierdzenia nieważności decyzji. Za możliwością zastosowania w sprawie trybu określonego art. 154 § 1 k.p.a. przemawiają zarówno względy interesu społecznego, jak i słuszny interes strony. Te pierwsze w analizowanej sprawie można sprowadzić do realizacji woli ustrojodawcy wyrażonej w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz wypełniania przez Rzeczpospolitą Polską obowiązków wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji RP. Z kolei słuszny interes strony skarżącej przejawia się w ochronie jej interesu majątkowego, wynikającego również z normy konstytucyjnej, tj. z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. W sprawach dotyczących ekwiwalentów pieniężnych organy Policji od czasu ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 7/15, tzn. od 6 listopada 2018 r., zamiast wykonać ten wyrok i wypłacić byłym funkcjonariuszom Policji wyrównania, masowo wydawały decyzje odmawiające wypłaty, czym doprowadziły do konieczności generowania tysięcy postępowań administracyjnych, a następnie sądowoadministracyjnych, a co za tym idzie naraziły Skarb Państwa na związane z tym koszty. Organy Policji w dalszym ciągu, zamiast wypłacić stronie należne wyrównanie, podejmują działania społecznie niesprawiedliwe i konstytucyjnie niesłuszne. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. W myśl cytowanego art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożyła skarżąca, natomiast organ w terminie 14 dni od daty zawiadomienia o tym fakcie nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła o zmianę ostatecznej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr L. dz. [...] o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, w trybie art. 154 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis art. 154 § 1 k.p.a. ustanawia następujące przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby w trybie tym decyzja mogła zostać wzruszona. Po pierwsze musi to być decyzja, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, po drugie, decyzja ta musi być ostateczna, po trzecie, za wzruszeniem decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. Przy czym wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą uzyskać zindywidualizowaną treść, która wynika ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Przepis ten ustanawia nadzwyczajny tryb weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, co jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 k.p.a., zatem przesłanki w nim określone nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Postępowanie toczące się w trybie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nowym, tzn. mającym nowy przedmiot w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym. Według utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych organ orzekający w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy (por. m.in. wyroki NSA z 24 października 2000 r., III SA 2468/99, z 2 czerwca 2000 r., III SA 1854/99; z 28 kwietnia 2000 r., I SA 819/99; z 12 kwietnia 2000 r., III SA 1388/99; z 4 maja 1999 r., III SA 5695/98, P. Przybysz Art. 154, Art. 155. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XII. Wolters Kluwer Polska, 2017), tzn. nie rozpoznaje powtórnie sprawy co do jej istoty, lecz bada czy za zmianą albo uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (wyrok NSA z 13 sierpnia 1997 r., III SA 854/96). Decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jest decyzja odmowna dla wszystkich stron, decyzja cofająca w całości przyznane wcześniej uprawnienie lub stwierdzająca wygaśnięcie tego uprawnienia, decyzja nakładająca obowiązek w najwyższym dopuszczalnym zakresie (patrz: E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz – teksty – wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 260, wyrok NSA z 9 lipca 2024 r., II GSK 690/24, orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie decyzja Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr L. dz. [...] o odmowie wypłaty J. W. wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania. Odmawia ona bowiem załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony, przedłożonym organowi w dniu [...] czerwca 2024 r. W okolicznościach niniejszej sprawy wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. skarżąca, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, zwróciła się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o ponowne ustalenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2012 r., tj. ponowne przeprowadzenie czynności materialno-technicznej, polegającej na prawidłowym naliczeniu świadczenia w postaci tego ekwiwalentu pieniężnego. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż przepis art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazaną wyżej decyzją organ I instancji odmówił uwzględnienia wniosku strony, powołując się na treść art. 9 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1610). Od wskazanej wyżej decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2020 r. strona nie wniosła odwołania, skutkiem czego decyzja ta stała się ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. (co jest równoznaczne ze spełnieniem kolejnej przesłanki wynikającej z art. 154 k.p.a.). W myśl art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (np. wyrok NSA z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 1545/15). Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, również w stosunku do sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 10 września 2014 r., I OSK 229/13, A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025). Zasada trwałości decyzji ostatecznej nie ma oczywiście charakteru absolutnego, jej wzruszenie jest dopuszczalne w przypadkach prawem przewidzianych, co wynika z treści przywołanego art. 16 § 1 k.p.a. oraz przepisów art. 145 – 163a k.p.a. W rozpatrywanej sprawie decyzja z dnia [...] grudnia 2020 r. zyskała cechę ostateczności, gdyż skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej środka zaskarżenia tego rozstrzygnięcia, tzn. odwołania do organu wyższej instancji (art. 127 i następne k.p.a.), pomimo, iż decyzja ta zawierała prawidłowe pouczenie w tym zakresie. W tej sytuacji, jeśli chodzi o ocenę zaistnienia kolejnej przesłanki zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a., tzn. interesu społecznego lub słusznego interesu strony, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę należy mieć na uwadze utrwalony pogląd prezentowany w orzecznictwie, iż przedmiotem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 154 k.p.a. nie jest rozstrzygnięcie sprawy co do istoty niejako "od nowa", ale sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Postępowanie to nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym orzeczeniem (por. wyroki NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06, z 26 października 2018 r., I OSK 205/17 oraz z 26 marca 2024 r., III OSK 1476/22). Nie jest to więc kolejna (trzecia) instancja administracyjna i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, lecz przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia słuszny interes strony lub interes społeczny. Słuszny interes strony nie może być natomiast sprowadzany do kwestionowania decyzji z uwagi na jej wadliwość merytoryczną (por. wyrok NSA z 24 października 2012 r., I GSK 792/11). Innymi słowy, badanie słusznego interesu strony, jak również interesu społecznego nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa w toku wydawania decyzji ostatecznej oraz ocenie prawidłowości merytorycznego rozstrzygnięcia, a do tego w istocie sprowadzało się żądanie strony. W przeciwnym wypadku wszczęcie postępowania z art. 154 k.p.a. stawałoby się konkurencyjne dla innych trybów postępowania (por. wyrok NSA z 21 listopada 2023 r., III OSK 2327/22). W tych okolicznościach obszerna argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi na temat niezgodności wydanych w sprawie decyzji organów z normami konstytucyjnymi nie mogła skutkować uwzględnieniem stanowiska procesowego strony skarżącej. W szczególności podkreślić należy, iż decyzja organu I instancji o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, została wydana w dniu [...] grudnia 2020 r., tzn. już po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, zawierającego kompleksową ocenę co do zgodności z regulacjami konstytucyjnymi przepisu ustawy o Policji, będącego podstawą wypłaty tego ekwiwalentu na "dotychczasowych", tzn. sprzed tego orzeczenia zasadach. Nie sposób uznać, aby już po wydaniu tej decyzji doszło do takiej zmiany okoliczności, które czyniłyby zasadną ponowną ocenę wniosku skarżącej o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Przesłanką taką nie może być orzecznictwo sądów administracyjnych w innych tego rodzaju indywidulanych sprawach. Właściwą drogą w tej sytuacji powinno być przedstawienie powyższej argumentacji przedstawionej przez stronę w odwołaniu od decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r., a w dalszej kolejności w skardze do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną lub – z uwagi na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. – co najmniej skorzystanie z tych środków odwoławczych, celem zainicjowania sądowej kontroli decyzji wydanych w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jednakże w sytuacji, gdy strona nie podjęła powyższych działań w zwykłym postępowaniu administracyjnym, należy podzielić ocenę organów co do braku podstaw do zmiany, z uwagi na interes strony, ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r., gdyż byłoby to niedopuszczalne z powodu sprzeczności z interesem społecznym, który w tym przypadku przemawia za ochroną zasady trwałości decyzji ostatecznej. Odmienna wykładnia prowadziłaby bowiem do wniosku, że organ w każdym przypadku zobowiązany byłby do uwzględnienia wniosku strony, jeśli tylko uzasadniałby to jej słuszny interes. Tymczasem instytucja zmiany decyzji ostatecznej nie jest trybem zastępującym postępowanie odwoławcze (art. 127 i następne k.p.a.). Wobec powyższego, skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić, o czym orzeczono w sentencji wyroku.