II SA/Go 591/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi A.H. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych Gminy [...] oddala skargę. A.H., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych Gminy. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (DZ.U. z 2021 r. poz. 679, dalej u.g.k.), art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez: -przekroczenie delegacji ustawowej w zakresie przedmiotu opłat, -niewskazania adresata normy tj. podmiotu obowiązanego do zapłaty opłat. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że prowadzi działalność gospodarczą w miejscowości [...], gdzie świadczy usługi krematoryjne. Dodatkowo świadczy usługi zakładu pogrzebowego także w [...]. Zaskarżoną uchwałą określono szereg opłat. Zgodnie z treścią zaskarżonej uchwały: "§ 1. Wprowadza się następujące stawki opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych Gminy [...]: I. Opłata za grób ziemny na okres 20 lat: 1) Pojedynczy/rodzinny pionowy - 300 zł netto; 2) Rodzinny poziomy - 600 zł netto, 3) Dziecka do lat 6-165 zł netto; 4) Urnowy - 165 zł netto. II. Opłata za miejsce na grób murowany: 1) Pojedynczy/rodzinny pionowy - 720 zł netto; 2) Rodzinny poziomy - 1.440 zł netto; 3) Opłata za niszę w kolumbarium na okres 20 lat - 165 zł netto. III. Rezerwacja miejsca - 3 krotność opłaty w pkt. I pkt 1, 2, 4, pkt. II pkt 1, 2, 3. IV. Opłata za korzystanie z cmentarzy: 1) Przy pochówku osoby dorosłej, dziecka do lat 6 oraz urny z prochami po kremacji. Przy pochówku zwłok, szczątek i prochów po ekshumacji do nowego grobu - 800 zł netto; 2) Przy pochówku zwłok, szczątek i prochów po ekshumacji do istniejącego grobu lub miejsca zarezerwowanego - 300 zł netto. V. Opłata za korzystanie z: Kaplicy cmentarnej - 150 zł netto. § 2. Do powyższych cen netto nalicza się obowiązującą stawkę podatku VAT. § 3. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi . § 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dz. Urz. Woj. [...]." Następnie uchwałą z dnia 21 czerwca 2018 r. Nr XLIV/670/2016 Rady Miejskiej dokonano zmiany treści powyższej uchwały. W § 1 uchwały dnia 21 czerwca 2018 r. Nr XLIV/670/2016 zawarto postanowienie o następującej treści: "§ 1. W uchwale nr XXXIII/495/2017 Rady Miejskiej z dnia 30 czerwca 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych Gminy wprowadza się następujące zmiany: 1)w pkt. II dodaje się pkt 3 o brzmieniu: "Opłata za niszę w kolumbarium na okres 20 lat - 165 zł netto". 2) pkt. III otrzymuje brzmienie: Rezerwacja miejsca - 3 krotność opłaty w pkt. I pkt 1, 2, 4, pkt. II pkt 1, 2, 3". Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. Gmina poinformowała skarżącego, że z dniem 1 stycznia 2020 r. zmianie ulega zasada naliczania opłat za korzystnie z cmentarzy komunalnych Gminy [...], wprowadzonych uchwałą Rady Miejskiej z dnia 30 czerwca 2017 r. Nr XXXIII/495/2017 oraz uchwałą z dnia 21 czerwca 2018 r. Nr XLIV/670/2016. Opłaty zawarte w pkt I,II i III naliczane będą dla osób fizycznych indywidualnie dokonujących prolongaty miejsca na cmentarzu lub rezerwacji za życia. Opłaty zawarte w pkt IV i V naliczane będą dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, polegającą na świadczeniu usług pogrzebowych, przy każdej wykonanej usłudze. Sposób w jaki opłaty są stosowane pozostaje bez zmian. W konsekwencji Gmina zaczęła wystawiać na skarżącego szereg faktur oraz domagać się od niego zapłaty za swoje usługi świadczone na rzecz klientów skarżącego. Zdaniem skarżącego obciążenie go obowiązkiem poniesienia kosztów pogrzebu jego klientów na rzecz których świadczy usługi pogrzebowe jest bezprawne, a samą uchwałę uważa za nieważną. Na poparcie swego stanowiska skarżący powołał art. 217 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Skarżący wskazał, że uchwała wprowadzająca opłaty za korzystanie z cmentarzy jest aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała nie wskazuje osób obowiązanych do uiszczenia należności, tę wadę, zdaniem skarżącego, próbuje sanować w.w. pismo Gminy z dnia [...] grudnia 2020 r. Uzupełnienie treści uchwały zwykłymi pismami organu wykonawczego gminy nie jest dopuszczalne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. przewiduje dwa rodzaje płatności: za korzystanie z usług użyteczności publicznej oraz za korzystanie z urządzeń użyteczności publicznej. Uprawnienie do określenia cen, wynikające z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jest konsekwencją wymogu powszechnej dostępności do usług o charakterze użyteczności publicznej (art. 1 ust. 2 u.g.k.). Zgodnie z istotą gospodarki komunalnej, którą jest zaspokojenie potrzeb mieszkańców, prowadzenie jej nie opiera się na wolności działalności gospodarczej, nawet jeśli zajmuje się tym przedsiębiorca prywatny i podlega ograniczeniom dotyczącym warunków jej wykonywania. Ceny nie mogą być wygórowane i mechanizm ich ustalania nie jest typowo rynkowy. Warunki te muszą być zatem określane generalnie dla wszystkich usługobiorców. Czyni to jednostronnie administracja samorządowa. Opłaty z tytułu świadczenia usług o charakterze użyteczności publicznej nie są opłatami w rozumieniu art. 15 - art.17 i art. 19 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, lecz należy je traktować jako wynagrodzenie za usługę (cenę), ustalone w drodze publicznoprawnej. Należy jednak uwzględnić, że ceny i opłaty uchwalane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej (tzn. jednostki samorządowe oraz podmioty, którym powierzono wykonywanie tych usług na podstawie umowy w trybie art. 3 u.g.k.), jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej. Adresaci tych uchwał określeni są zatem generalnie, również druga strona stosunku prawnego, czyli odbiorcy usług i użytkownicy komunalnych urządzeń użyteczności publicznej nie mają możliwości uiszczenia innej ceny niż określone w uchwałach. W ocenie organu zaskarżona uchwała spełnia powyższa wymogi i nie narusza przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2021 r. poz. 1372, dalej u.s.g.) przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Sankcja nieważności dotyczy przypadków uznanych za istotne naruszenie prawa. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z tą treścią normy konstytucyjnej koresponduje art. 40 ust. 1u.s.g. Ze wskazanych regulacji oraz z konstytucyjnej zasady praworządności, zapisanej w art. 7 Konstytucji RP wynika wymóg regulowania przez akt prawa miejscowego na podstawie delegacji ustawowej i wyłącznie w granicach zawartego w ustawie upoważnienia, ponieważ w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną - jako uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu nie mogą regulować materii ustawowych ani nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 135) i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest istotnym naruszeniem normy kompetencyjnej i stanowi jednocześnie o naruszeniu konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego. Powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 18 ust, 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy ( aniżeli wymienione w pkt 1- 14 – przyp. autora). Stosownie do treści art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wprowadzony zaskarżoną uchwałą cennik za wymienione w niej sposoby korzystania z cmentarza ma charakter powszechnie obowiązujący. Uchwała zawierająca określenie opłat o charakterze powszechnie obowiązującym jest aktem prawa miejscowego. Na taki charakter uchwały wskazuje po pierwsze - okoliczność, że skierowana jest ona do ogółu adresatów, jej adresatem są bowiem wszystkie podmioty korzystające z cmentarzy komunalnych i zobowiązane do ponoszenia określonych w uchwale opłat. Nie są to adresaci imiennie lub rodzajowo oznaczeni, lecz ujęci w sposób generalny. Nadto - po drugie – okoliczność, że uchwała obejmuje przy tym sytuacje powtarzalne, a nie jednorazowe. Są to więc znamiona odpowiadające ukształtowanemu doktrynalnie i orzeczniczo pojęciu aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 26 listopada 2013 r., I OSK 1901/13, 11 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 662/15, 30 czerwca 2016 r. I OSK 258/16, I OSK 571/16 oraz wyroki WSA w Krakowie z 11 marca 2016 r., III SA/Kr 1360/15,WSA w Gliwicach z 11 kwietnia 2016 r., IV SA/Gl 890/15 i 20 czerwca 2016 r., IV SA/Gl 54/16 i WSA w Olsztynie z 10 października 2017 r., II SA/Ol 626/17). Skutkiem uchwały podjętej na podstawie przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jest zobowiązanie wszystkich podmiotów wykonujących gospodarkę komunalną, jak i każdego użytkownika urządzeń użyteczności publicznej lub odbiorcę usług z tego zakresu do stosowania konkretnego świadczenia finansowego. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że na podstawie przywołanych powyżej przepisów, tj. art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k - Rada Miejska była władna podjąć zaskarżoną uchwałę w przedmiocie ustalenia cen za korzystanie z cmentarzy komunalnych Gminy [...]. W tej sytuacji, wykluczyć należało stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały ze względu na brak podstawy prawnej do jej podjęcia oraz podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy. Analiza treści przedmiotowej uchwały nie daje podstaw do stwierdzenia, że materia w niej uregulowana wykracza poza delegację wynikającą z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Zaskarżona uchwała zawiera w swej treści ustalenia opłat za poszczególne sposoby korzystania z cmentarzy komunalnych Gminy, wymieniając sposób korzystania oraz związaną z nim konkretną wysokość opłaty. Zauważyć należy, że ceny i opłaty, o których jest mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. mogą być ustalane, po pierwsze, za "usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej", po drugie za "korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Słowo "korzystanie" ujęte w przywołanym przepisie należy rozumieć jako użytkowanie, skorzystanie, używanie Podjęte w przedmiotowej uchwale regulacje mieszczą się w dyspozycji art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje również podstaw do stwierdzenia, że w toku procedury podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia przepisów prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Sądu spór w niniejszej sprawie dotyczy w istocie interpretacji spornych przepisów zaskarżonej uchwały (pkt IV i V). Wskazać należy, że przepisy przedmiotowej uchwały nie są skierowane do konkretnie oznaczonych podmiotów, w szczególności uchwała nie wskazuje, że obowiązanym do ponoszenia określonego rodzaju opłat wobec Gminy jest podmiot spełniający określone cechy (tu - prowadzący działalność gospodarczą). Określając adresata norm w niej zawartych uchwała posługuje się formą bezosobową - "korzystanie". Należy zatem odpowiedzieć na pytanie – czy podmiot, który w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wykonuje określone usługi jest "korzystającym" z cmentarza, w rozumieniu przepisów zaskarżonej uchwały oraz art. 4 ust. 1 kt 2 u.g.k., czy jest podmiotem, który użytkuje, używa dany obiekt ? Zdaniem Sądu uchwała w swej treści zawiera sformułowania ( w tym w szczególności określenie adresata norm prawnych ), które mieszczą się w dyspozycji art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., odrębnym zagadnieniem jest natomiast sposób interpretacji odpowiednich przepisów uchwały. W ocenie Sądu brak jest podstaw do sformułowania zarzutu, że organ stanowiący Gminy posłużył się pojęciami nieostrymi bądź wieloznacznymi. Za prezentowanym tu stanowiskiem w kwestii odnoszącej się do interpretacji przepisów zaskarżonej uchwały przemawia fakt, że spór na tle przedmiotowej uchwały powstał w grudniu 2019 r, podczas gdy uchwała funkcjonuje w obrocie prawnym od 2017 r. Jak wynika z akt sprawy we wcześniejszym okresie Gmina nie zwracała się do skarżącego o zwrot należności z tytułu wykonywania usług określonych w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r., pomimo tego że usługi takie były przez skarżącego wykonywane. Wprowadzenie uchwałą cen za poszczególne usługi ma na celu ujednolicenie praktyk i zapobieżenie stosowaniu niezasadnych taryf za wykonanie danych usług. Zdaniem Sądu tak też należy rozumieć stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, gdzie organ stwierdził, że ceny nie mogą być wygórowane i mechanizm ich ustalania nie jest typowo rynkowy, dlatego warunki te muszą być określane generalnie dla wszystkich usługobiorców. Na podstawie przedmiotowej uchwały ceny za poszczególne usługi obowiązują zatem zarówno odbiorców usług jak i podmioty świadczące usługi w tym zakresie, rynkowy mechanizm ustalania cen .jest w tym przypadku wyłączony. W ocenie Sądu na tym polega treść normatywna zaskarżonej uchwały w sprawie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych Gminy. Reasumując należy stwierdzić, że kontrola legalności zaskarżonej uchwały nie wykazała takiego rodzaju naruszeń przepisów prawa - w rozumieniu art. 91 ust. 1 u,s,g., które stanowiłyby podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na w uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga została oddalona.