II SA/Go 604/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu W. spółka z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] w [...] z dnia [...] lipca 2025 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. Burmistrz [...] (dalej jako: Burmistrz, organ I instancji), na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2024 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie systemu magazynowania energii wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym stacją GPO 110kV/SN, na części działki nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, których treść [...]w [...] (dalej jako: [...], organ II instancji, organ odwoławczy) przytoczyło na stronach 2-9 decyzji z dnia [...] lipca 2025 r. Ww. wniosek strony wpłynął do organu w dniu [...] sierpnia 2024 r. i pismem z dnia [...] października 2024 r. został uzupełniony przez inwestora o załącznik B dla budynku rozdzielni SN oraz określenia dostępu do drogi publicznej. Organ zaznaczył, że pismem z dnia [...] września 2024 r. wszystkie strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz o przysługujących im uprawnieniach. W wyznaczonym terminie strony postępowania nie wniosły uwag. Strony postępowania zostały również zawiadomione o zgromadzeniu materiału dowodowego i zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie. W wyznaczonym terminie strony postępowania nie wniosły uwag. Przedmiotowy teren nie jest objęty żadnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ ocenił, że w kontekście planowanej inwestycji stanowiącej urządzenie infrastruktury technicznej, odstąpiono od zbadania zabudowy sąsiedniej. W przedmiotowej sprawie uznano, że z uwagi na konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej przedmiotowej inwestycji w związku z właściwą jej obsługą, przeprowadzenie analizy wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest zasadne. Wnioskowany obszar spełnia warunek art. 61 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, gdyż teren ma dostęp do drogi gminnej zlokalizowanej na działce [...]. Jak podkreślił organ, planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ww. ustawy. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Inwestycja znajduje się w zasięgu sieci elektroenergetycznej i wodociągowej. Zgodnie z ewidencją gruntów wnioskowany teren oznaczono symbolem RV, zatem nie wymaga uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 1-2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 82), na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Inwestycja spełnia warunek art. 61 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy - decyzja nie narusza przepisów odrębnych. Ponadto planowana inwestycja znajduje się poza obszarami, na których planowana jest sieć przesyłowa oraz znajduje się poza strefą kontrolowaną od gazociągu oraz poza strefą bezpieczeństwa od rurociągu. Decyzja z dnia [...] lutego 2025 r. została wydana po uzgodnieniach ze Starostwem Powiatowym w [...], Wydziałem Budownictwa i Ochrony Środowiska, Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie - Dyrektorem Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...], Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w [...]. Od ww. decyzji odwołanie wnieśli G. B. oraz W. Ż. - reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Burmistrz[...]ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu w piśmie przewodnim z dnia [...] marca 2025 r., przy którym przekazał do organu odwoławczego akta sprawy wraz z odwołaniem. W dniu [...] maja 2025 r. wpłynęło do [...] pismo z dnia [...] maja 2025 r. przystępującego do sprawy pełnomocnika wnioskodawcy adwokata J. K. zawierające ustosunkowanie się o zarzutów i argumentacji zawartej w złożonym w odwołaniu. Stanowisko pełnomocnika inwestora było zbieżne ze stanowiskiem zawartym w piśmie organu z dnia [...] marca 2025 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2025 r. [...] uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2025 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. [...] podkreśliło, że wniosek złożony w rozpatrywanej sprawie przez pełnomocnika wnioskodawcy nie spełnia wszystkich wymogów wynikających z prawa materialnego. Jakkolwiek organ jest związany rodzajem inwestycji wskazanym przez inwestora we wniosku, jednakże to do niego, w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie, należy prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego dotyczących konkretnej inwestycji. Organ odwoławczy wskazał, że kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie było prawidłowe zakwalifikowanie przez organ inwestycji i ustalenie jakie przepisy stanowiące podstawę prawną wynikającą z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią podstawę orzekania w niniejszej sprawie. [...] uznało, że podstawą wydania rozstrzygnięcia w zakresie warunków zabudowy jest przede wszystkim przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenie warunków zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia szeregu przesłanek, w tym m.in. warunku, że wydawana decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, w tym z przepisami prawa miejscowego. Ponadto - a co ma istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie - wyjątkiem od stosowania tej zasady są inwestycje polegające m.in. na budowie instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r., poz. 610 ze zm.). W przypadku tego typu urządzeń nie zachodzi konieczność badania istnienia spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, czy dostępu do drogi publicznej, tj. spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy. Ze względu na specyfikę takich inwestycji nic może być mowy o dostosowaniu cech zabudowy powstającej do cech zabudowy istniejącej. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji ocenił, że w kontekście planowanej inwestycji stanowiącej urządzenie infrastruktury technicznej, odstąpiono na podstawie z art. 61 ust. 1 pkt 3 od zbadania zabudowy sąsiedniej wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1. W przedmiotowej sprawie uznano, że z uwagi na konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej przedmiotowej inwestycji w związku z właściwą jej obsługą, przeprowadzenie analizy wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 2 jest zasadne. W ocenie [...] uznanie planowanej do realizacji inwestycji za "urządzenie infrastruktury technicznej" należało uznać w okolicznościach sprawy za co najmniej przedwczesne. Nadto - a co istotne w przedmiotowej sprawie - nawet gdyby taka kwalifikacja inwestycji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy okazała się zasadna, organ nie może dowolnie decydować o mających w sprawie zastosowaniu przepisów tj. z jednej strony przyjąć, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, czyli w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji nie stosuje się tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, organ nie bada również dostępu do drogi publicznej (tj. spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy), a z drugiej - wbrew treści tego przepisu - ów dostęp do drogi publicznej jednak ustalać. Takie działanie organu [...] uznało za sprzeczne z obowiązującymi przepisami. W jego ocenie albo organ stosuje w sprawie art. 61 ust. 1 i nast. i bada łączne spełnienie wszystkich wskazanych w nim obligatoryjnych przesłanek dla ustalenia warunków zabudowy albo - zważywszy na szczególny rodzaj inwestycji - stosuje odstępstwo z art. 61 ust. 3 ustawy. Jakkolwiek dowolność w stosowaniu ww. przepisów, jest niedopuszczalna. [...] wskazało, że ponownie rozpatrując sprawę organ, po prawidłowej ocenie rodzaju inwestycji objętej wnioskiem, który zainicjował postępowanie w niniejszej sprawie, winien zastosować się do wskazań organu i orzec zgodnie z treścią obowiązujących przepisów, które stanowią podstawę prawną orzekania. Dalej [...] podało, że magazyn energii może być niezależną inwestycją od farmy fotowoltaicznej, ale często te dwie inwestycje są ze sobą powiązane ze względu na synergiczne korzyści, takie jak optymalizacja autokonsumpcji energii i zwiększenie niezależności energetycznej. Magazyn energii można zainstalować przy istniejącej farmie fotowoltaicznej, aby lepiej zarządzać nadwyżkami energii, lub jako samodzielne rozwiązanie zasilane z sieci elektroenergetycznej. To wnioskodawca w sprawie o wydanie warunków zabudowy wskazuje jaki jest rodzaj inwestycji, którą chce realizować a organ jest tym wskazaniem związany (w przeciwieństwie do podanych we wniosku parametrów inwestycji). [...] podzieliło stanowisko reprezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym odstępstwo od wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa odnosi się tylko do magazynów energii będących instalacją odnawialnego źródła energii. Jeśli wolą ustawodawcy byłoby zaliczenie samodzielnego magazynu energii do urządzeń infrastruktury technicznej to wyodrębnianie kategorii magazynu energii będącego instalacją odnawialnego źródła energii byłoby zbędne. Wystarczyłoby bowiem samo zakwalifikowanie magazynu energii jako urządzenia infrastruktury technicznej, aby nie stosować do tego rodzaju inwestycji wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa. Taka kwalifikacja wyłączałby stosowanie wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa zarówno wówczas, gdy byłby to magazyn połączony z odnawialnym źródłem energii jak też wówczas gdyby był on połączony z nieodnawialnym źródłem energii czy też w skrajnym przypadku, gdyby to był samodzielny magazyn. Z wniosku inwestora nie wynika, aby planowana inwestycja była częścią instalacji odnawialnego źródła energii, tj. zespołu urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii. Kwestia ta nie była przedmiotem rozważań organu w toku prowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego. Inwestor wskazał we wniosku inicjującym postępowanie w tej sprawie jako rodzaj inwestycji cyt.: "Budowa systemu magazynowania energii wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym stacją GPO 110 kV/SN", by następnie zaznaczyć, że planowana do realizacji inwestycja to cyt.: "Budowa obiektu infrastruktury technicznej w postaci systemu magazynowania energii wraz z instalacją towarzyszącą w tym instalacjami nn/SN oraz stacją GPO 110 kV/SN". [...] podkreśliło, że dopiero na etapie postępowania odwoławczego - w tym zarówno z treści odwołania, jak i pisma, w którym organ ustosunkował się do podniesionych w nim kwestii i zarzutów - uwidoczniła się istotna dla rozstrzygnięcia sprawy wątpliwość funkcjonalna i technologiczna dotycząca przedmiotowej w sprawie inwestycji, w tym czy w istocie jest to samodzielna inwestycja czy też inwestycja stanowiąca urządzenie infrastruktury technicznej dla elektrowni fotowoltaicznej SPV [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą objęta decyzją Burmistrza [...] nr [...], która ma zostać zlokalizowana tym samym terenie inwestycyjnym, co przedmiotowa w sprawie inwestycja. Zdaniem [...] w toku prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania organ nie poczynił żadnych szczegółowych ustaleń dotyczących ww. kwestii. Dopiero w piśmie z dnia [...] maja 2025 r., wniesionym bezpośrednio do [...], przystępujący do sprawy pełnomocnik wnioskodawcy sprecyzował, iż przedmiotowe zamierzenia (dot. budowy elektrowni fotowoltaicznej SPV [...] o mocy do 7 MW i przedmiotowej w sprawie inwestycji, są całkowicie odrębnymi przedsięwzięciami, nieposiadających powiązań technologicznych i nie mogącymi być realizowanymi jednocześnie z uwagi na częściowe pokrywanie się. Przedmiotowe inwestycje będą posiadały odrębne warunki przyłączenia i nie będą w żadnej mierze współpracować. Wnioskodawca najprawdopodobniej będzie realizował tylko projekt magazynowy z uwagi na brak odpowiadających zapotrzebowaniom farmy fotowoltaicznej warunków przyłączenia. Organ odwoławczy uznał, że nadal pozostaje wątpliwość, którą organ winien wyjaśnić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, a dotycząca kwestii - skąd pochodzić będzie energia gromadzona w planowanych magazynach. Zdaniem [...] w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie istotne jest m.in. wyjaśnienie istnienia ustawowych przesłanek wyłączających zasadę dobrego sąsiedztwa. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien zwrócić się do inwestora o wyjaśnienie tej kwestii jako elementu stanu faktycznego, jest ona bowiem ważna dla stwierdzenia, czy planowana inwestycja musi spełniać warunek dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. czy też nie. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji wydał zaskarżone orzeczenie z istotnym naruszeniem procedury administracyjnej oraz przepisów prawa materialnego. Przeprowadzona przez organ I instancji analizy stanu faktycznego i prawnego obarczone są istotnymi wadami prawnymi, w tym procesowymi, skutkującymi naruszeniem co najmniej przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p. Końcowo wskazał, że warunki zabudowy można ustalić dla inwestycji zgodnej z obowiązującymi przepisami a nadto - dla inwestycji spełniającej łącznie wymagania określone w art. 61 ust. 1 ustawy lub do której ma zastosowanie wyłączenie wskazane w treści art. 61 ust. 3 ustawy. Nadto decyzję taką można wydać tylko w oparciu o prawidłowo ustalony (i udokumentowany) stan faktyczny i prawny, czego w tej sprawie zabrakło. W tym aspekcie zaskarżona decyzja, jak i poprzedzające jej wydanie postępowanie pierwszoinstancyjne, zostały dotknięte istotnymi wadami procesowymi, w tym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., których nie może konwalidować w toku instancji organ odwoławczy, ponieważ organ I instancji rozpatrując sprawę, naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to w konsekwencji niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien prawidłowo, tj. w zgodzie z obowiązującymi przepisami, procesowymi, jak i materialnymi, dokonać oceny warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających zarówno z przepisów odrębnych, jak i wymogów z art. 61 ust. 1 lub ust. 3 ustawy (w zależności od dokonanych ustaleń) koniecznych dla ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej w sprawie inwestycji, a w pierwszej kolejności wezwać wnioskodawcę do doprecyzowania wniosku i ustalić oraz prawidłowo zastosować, mające w tej sprawie zastosowanie przepisy prawa materialnego. Organ winien również odnieść się do zawartych w odwołaniu przez pełnomocnika odwołującego zarzutów i dokonać oceny ich znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. [...] uznało, że wskazane uchybienia postępowania pierwszoinstancyjnego stanowiły przyczynę (podstawę) uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do jej ponownego rozpatrzenia przez organ 1 instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sprzeciw od powyższego rozstrzygnięcia [...] wniosła W. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej: wnosząca sprzeciw, spółka) i wniosła o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przewidzianych. Spółka wskazała, że zaskarżona decyzja kasatoryjna została wydana mimo nieziszczenia sie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. i narusza wobec powyższego następujące przepisy prawa: - art. 138 § 2, ust. 2a i ust. 2b k.p.a. w zw. z art. 138 § 2a k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-2 i ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 10k) Prawa energetycznego w zw. z art. 2 pkt 13) ustawy o odnawialnych źródłach energii (dalej: u.o.z.e.) w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie oraz błędną wykładnię polegające na bezzasadnym wydaniu decyzji kasatoryjnej zamiast decyzji merytorycznej mimo braku ziszczenia się przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że organ I instancji nie zweryfikował, czy wnioskowane przedsięwzięcie stanowi samodzielny magazyn energii niebędący instalacją OZE czy też magazyn energii połączony z instalacją wytwórczą stanowiący instalację OZE, co miałoby decydować o wyłączeniu przesłanek z art. 61 ust. 1-2 u.p.z.p., a więc jakoby decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co miałoby uzasadniać wydanie decyzji kasatoryjnej zamiast merytorycznej, a ponadto w ramach wytycznych wykładni prawa materialnego z art. 138 § 2a k.p.a. organ odwoławczy uznał, że samodzielny magazyn energii, który nie stanowi części instalacji OZE, nie może być urządzeniem infrastruktury technicznej i tym samym nie podlega wyłączeniu spod badania przesłanek z art. 61 ust. 1-2 u.p.zp., podczas gdy z wniosku inwestora wynikało jednoznacznie, że zamierzenie budowlane stanowi samodzielny magazyn energii, niepołączony z instalacją wytwórczą, a więc nie stanowi instalacji OZE - i nie ma potrzeby podkreślania wprost we wniosku, jak oczekuje tego [...], czy takie połączenie występuje, czy nie - jeśli nie ma wskazania na ten temat we wniosku, to znaczy, że połączenia nie ma. Inwestor w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a. wyjaśnił wyraźnie, że żadnego połączenia z instalacją wytwórczą przedmiotowy magazyn energii mieć nie będzie (mimo iż z przyczyn wskazanych powyżej to wyjaśnienie nie było w ogóle potrzebne) - inwestor odpowiedział tym samym na zarzut odwołujących, jakoby dokonał salami slicing tj. niedozwolonego podziału przedsięwzięć celem uniknięcia oceny oddziaływania na środowisko - inwestor wyjaśnił, że na terenie częściowo pokrywającym się z terenem z wniosku w niniejszej sprawie uzyskał odrębnie warunki zabudowy dla farmy fotowoltaicznej SPV [...] - jednakże właśnie z uwagi na pokrywanie się terenów niniejsza inwestycja w zakresie magazynu i inwestycja w zakresie SPV [...] nie mogą być powiązane, a będą realizowane na zasadzie albo albo, bo nie można uzyskać dwóch pozwoleń na budowę na częściowo tym samym terenie, gdyż drugie pozwolenie na budowę byłoby nieważne (nie mogą istnieć dwa tytuły do budowy na gruncie). Dalej wnoszący sprzeciw wskazali, iż samodzielny magazyn energii powinien być zaliczony do urządzeń infrastruktury technicznej i objęty wyłączeniem z przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p. na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 u.g.n. bowiem jako urządzenie elektryczne magazynujące energię elektryczną z sieci elektroenergetycznej i oddające ją do sieci pełni kluczową i nieodzowną rolę w sieci elektroenergetycznej, podobnie jak inne urządzenia infrastruktury technicznej jak np. stacje transformatorowe) m.in. poprzez stabilizowanie sieci i systemu energetycznego jako całości oraz zarządzanie zapotrzebowaniem na energię w systemie, co umożliwia zrównoważenie popytu i podaży energii, nawet jeśli sam w sobie nie jest bezpośrednio podłączony do żadnej instalacji wytwórczej i tym samym nie stanowi części instalacji OZE; - art. 138 § 2 k.p.a., art. 138 ust. 2a k.p.a. i art. 138 ust. 2b k.p.a. w zw. art. 13a ust. 7 u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (dalej: ustawa nowelizująca) przez ich nieprawidłowe zastosowanie oraz błędną wykładnię polegające na bezzasadnym wydaniu decyzji kasatoryjnej zamiast decyzji merytorycznej mimo braku ziszczenia się przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że organ I instancji w odniesieniu do przepisów intertemporalnych reformy planowania nie zweryfikował, czy w gminie wszedł wżycie plan ogólny, co miało rzutować na zakres przepisów o warunkach zabudowy podlegających zastosowaniu, a także uznanie, że weryfikacja, czy w gminie wszedł w życie plan ogólny należy do "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy", co miałoby uzasadniać wydanie decyzji kasatoryjnej podczas gdy plan ogólny zgodnie z art. 13a ust. 7 u.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego i nie stanowi elementu stanu faktycznego podlegającego "wyjaśnieniu" zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., lecz stan prawny, który organ odwoławczy winien zweryfikować we własnym zakresie i wydać stosowną decyzję merytoryczną na jego podstawie zamiast decyzji kasatoryjnej, przy czym organ odwoławczy dokonał ustalenia, czy na terenie Gminy [...] obowiązuje plan ogólny i wskazał, jakie przepisy podlegają zastosowaniu. Ustosunkowując się do sprzeciwu [...] wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd sprzeciw oddala. W orzecznictwie wskazuje się, że sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r., II GSK 1007/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Obowiązkiem Sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom k.p.a. o postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wymaga podkreślenia, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny zasadniczo nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego administracyjną decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. A w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd powinien uwzględnić sprzeciw – na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., który stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6". W orzecznictwie stwierdza się, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Zatem oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Przepis art. 64e p.p.s.a. należy więc rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyroki NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., I OSK 2045/18, z dnia 11 grudnia 2018 r., I OSK 4191/18 oraz z dnia 2 października 2021 r., I OSK 1570/21, z dnia 20 marca 2024 r., I OSK 259/24, CBOSA). Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, a przede wszystkim postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej, może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r., III OSK 64/22, CBOSA). [...] wskazało, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 59 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688). Zgodnie z tym przepisem do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życic niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust, 1 pkt 1 ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust, 1a ustawy zmienianej w art. 1. [...] zasadnie uznało, że organ jest związany rodzajem inwestycji wskazanym przez inwestora we wniosku, jednakże to do niego, w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie, należy prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego dotyczących konkretnej inwestycji. Należy podzielić stanowisko odwoławczego, ze kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie jest więc prawidłowe zakwalifikowanie przez organ inwestycji i ustalenie jakie przepisy stanowiące podstawę prawną wynikającą z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa, gdyż nie jest dopuszczalne przyjęcie stanowiska, w myśl którego w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., co oznacza brak obowiązku stosowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) oraz badania dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). W niniejszej sprawie organ I instancji ustalał jednak dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 10k ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 266), pod pojęciem magazyn energii elektrycznej - należy rozumieć instalację umożliwiającą magazynowanie energii elektrycznej i wprowadzenie jej do sieci elektroenergetycznej, natomiast pod pojęciem magazynu energii należy rozumieć instalację umożliwiającą magazynowanie energii, w tym magazyn energii elektrycznej (art. 3 pkt 10ka). Z kolei według art. 3 pkt 59a ww. ustawy ilekroć jest mowa o magazynowaniu energii oznacza to: a) magazynowanie energii elektrycznej, lub b) przetworzenie energii elektrycznej pobranej z sieci elektroenergetycznej lub wytworzonej przez jednostkę wytwórczą przyłączoną do sieci elektroenergetycznej i współpracującą z tą siecią do innej postaci energii, w tym do postaci paliwa, przechowanie tej energii, a następnie wykorzystanie jej w postaci nośnika energii, lub c) przetworzenie energii elektrycznej pobranej z systemu nieprzyłączonego do sieci elektroenergetycznej, przechowanie tej energii, a następnie wykorzystanie jej w postaci nośnika energii. [...] zwróciło uwagę, że magazyn energii może być niezależną inwestycją od farmy fotowoltaicznej, ale często te dwie inwestycje są ze sobą powiązane ze względu na synergiczne korzyści, takie jak optymalizacja autokonsumpcji energii i zwiększenie niezależności energetycznej. Magazyn energii można zainstalować przy istniejącej farmie fotowoltaicznej, aby lepiej zarządzać nadwyżkami energii, lub jako samodzielne rozwiązanie zasilane z sieci elektroenergetycznej. To wnioskodawca w sprawie o wydanie warunków zabudowy wskazuje jaki jest rodzaj inwestycji, którą chce realizować, a organ jest tym wskazaniem związany (w przeciwieństwie do podanych we wniosku parametrów inwestycji). Sąd podziela również stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego, które przytoczył organ odwoławczy, zgodnie z którym odstępstwo od wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa odnosi się tylko do magazynów energii będących instalacją odnawialnego źródła energii. Jeśli wolą ustawodawcy byłoby zaliczenie samodzielnego magazynu energii do urządzeń infrastruktury technicznej, to wyodrębnianie kategorii magazynu energii będącego instalacją odnawialnego źródła energii byłoby zbędne. Wystarczyłoby bowiem samo zakwalifikowanie magazynu energii jako urządzenia infrastruktury technicznej, aby nie stosować do tego rodzaju inwestycji wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa. Taka kwalifikacja wyłączałby stosowanie wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa zarówno wówczas, gdy byłby to magazyn połączony z odnawialnym źródłem energii, jak też wówczas gdyby był on połączony z nieodnawialnym źródłem energii czy też w skrajnym przypadku, gdyby to był samodzielny magazyn. Proponowana wykładnia art. 61 ust. 3 pkt 2 i 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest niedopuszczalna, gdyż przeczyłaby zasadzie racjonalnego prawodawcy. Ustawodawca wprowadzałby bowiem do systemu prawnego definicję magazynu energii jako magazynu połączonego z instalacją odnawialnego źródła energii, która to definicja byłaby pozbawioną znaczenia. Zawsze bowiem wymóg połączenia magazynu z instalacją odnawialnego źródła energii mógłby być pominięty poprzez zakwalifikowanie magazynu energii jako urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. (wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2025 r., II OSK 619/24, CBOSA). Skoro na tle art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w związku z art. 2 pkt 13 o.z.e., magazyn energii stanowi element połączony z zespołem urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej, to jego status w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest definiowany poprzez szczególną normę definiującą zespół urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej. Dyspozycji o niestosowaniu wobec niego przepisów art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. nie można wywodzić z potraktowania tego magazynu jako urządzenia infrastruktury technicznej. Pomiędzy poszczególnymi obiektami wymienionymi w art. 2 pkt 13 o.z.e. występuje relacja alternatywy rozłącznej. Tylko zatem w przypadku gdy magazyn energii stanowiący przedmiot wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest połączony z zespołem urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej, nie stosuje się do niego przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. (wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2025 r., II OSK 2387/24,wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 października 2025 r., IV SA/Po 588/25,, CBOSA). Nie można zatem podzielić stanowiska strony skarżącej, że organ odwoławczy określił błędne wytyczne co do wykładni prawa materialnego. Organ odwoławczy słusznie zwrócił uwagę, że z wniosku inwestora nie wynika, aby planowana inwestycja tj. cyt.: "Budowa systemu magazynowania energii wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym stacją GPO 110kV/SN" była częścią instalacji odnawialnego źródła energii, tj. zespołu urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii. Inwestor wskazał we wniosku inicjującym postępowanie w tej sprawie jako rodzaj inwestycji (nazwa inwestycji) cyt.: "Budowa systemu magazynowania energii wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym stacją GPO ll0kV/SN" (vide: pkt 7.1.), by następnie w pkt 7.5. zaznaczyć, że planowana do realizacji inwestycja to cyt.: Budowa obiektu infrastruktury technicznej w postaci systemu magazynowania energii wraz z instalacją towarzyszącą w tym instalacjami nn/SN oraz stacją GPO 110kV/SN". [...] podało, że dopiero na etapie postępowania odwoławczego - w tym zarówno z treści odwołania, jak i pisma, w którym organ ustosunkował się do podniesionych w nim kwestii i zarzutów - uwidoczniła się istotna dla rozstrzygnięcia sprawy wątpliwość funkcjonalna i technologiczna dotycząca przedmiotowej w sprawie inwestycji, w tym czy w istocie jest to samodzielna inwestycja, czy też inwestycja stanowiąca urządzenie infrastruktury technicznej dla elektrowni fotowoltaicznej SPV [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą objętą decyzją Burmistrza [...] nr [...]która ma zostać zlokalizowana tym samym terenie inwestycyjnym, co przedmiotowa w sprawie inwestycja. Organ nie poczynił ustaleń dotyczących ww. kwestii. [...] wskazało, że organ I instancji powinien wyjaśnić skąd pochodzić będzie energia gromadzona w planowanych magazynach a także zwrócić się do inwestora o doprecyzowanie wniosku. Ustalenie rodzaju inwestycji determinować będzie zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego w szczególności dotyczących istotnej kwestii, czy w sprawie muszą zostać spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., czy też nie (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.). Zdaniem Sądu należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności w sprawie i tym samym naruszył przepisy prawa procesowego i materialnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p.). Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i uzasadniał wydanie decyzji kasacyjnej. Zdaniem Sądu nie jest uzasadniony zarzut skargi, że nie zachodziły podstawy do wydania przez [...] decyzji kasacyjnej z uwagi na fakt, że w postępowaniu odwoławczym strona skarżąca wyjaśniła, że żadnego połączenia z instalacją wytwórczą przedmiotowy magazyn energii mieć nie będzie. Przedmiotowa inwestycja oraz elektrownia fotowoltaiczna są bowiem odrębnymi przedsięwzięciami. Jak już wyżej wskazano rodzaj inwestycji ma istotne znaczenie dla zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego, w szczególności dla ustalenia, czy zachodzi odstępstwo od wymogu spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.). Nie można również tracić z pola widzenia, że zgodnie z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności - organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza zatem obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę uwzględniając m.in. okoliczności faktycznie istniejące w dacie orzekania przez niego. Przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne, gdy nie będzie skutkować naruszeniem ww. zasady dwuinstancyjności (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2025 r., I OSK 19/25, CBOSA). W niniejszej sprawie ustalenie przez organ I instancji, że planowana inwestycja nie jest instalacją odnawialnego źródła energii oznaczać będzie w świetle przedstawionej wykładni przepisów prawa materialnego konieczność spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa i podjęcie dodatkowych związanych z ustaleniem ww. wymogu istotnych czynności w sprawie. W realiach sprawy organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. W tym stanie rzeczy Sąd, podzielając stanowi [...] organu odwoławczego o wystąpieniu w przedmiotowej sprawie przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. sprzeciw oddalił.