II SA/Go 608/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A.R. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku A.R. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] marca 2018r., odmawiającej A.R. wydania krajowego prawa jazdy kat. B, działając na podstawie art. 1, art. 2 z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018r., poz. 570 ze zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), odmówiło stwierdzenia nieważności w.w. decyzji Starosty z dnia [...] marca 2018r., znak [...]. W uzasadnieniu decyzji SKO podało, iż decyzją Starosty z dnia [...] marca 2018r., znak [...] odmówiono A.R. wydania krajowego prawa jazdy kat. B. Na podstawie informacji uzyskanej od Federalnego Urzędu ds. Ruchu Drogowego o cofniętych uprawnieniach do kierowania pojazdami oraz możliwości ich odzyskania w stosunku do strony organ stwierdził, że spełnione zostały przesłanki z art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami. W świetle w.w. przepisu prawo jazdy nie może być wydane osobie, która uzyskała za granicą krajowe prawo jazdy, a to prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte - w okresie zatrzymania prawa jazdy lub cofnięcia uprawnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że pismem z dnia [...] kwietnia 2019r. A.R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 i 4 w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. wniósł o stwierdzenie nieważności w/w decyzji organu I inst. W ocenie strony błędne jest stanowisko Starosty wyrażone w przedmiotowej decyzji co do wystąpienia okoliczności opisanej w art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami tj. przyjęcie, że A.R. uzyskał za granicą prawo jazdy, ale jego uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte, przynajmniej do czasu przedstawienia opinii lekarsko-psychologicznej. Zdaniem strony niekwestionowana jest okoliczność, iż nie posiada ona w Niemczech ważnego prawa jazdy, ale za błędne uznała traktowanie zdanie dodatkowego testu psychologicznego - jako pozostawanie w okresie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Strona wyjaśniła, iż każde z państw członkowskich może przewidywać surowsze kryteria przyznawania prawa jazdy niż określone (minimalne) wymogi w Załącznikach nr II i nr III do Dyrektywy 2006/126/WE, co nie oznacza, że wobec obywatela kraju, gdzie obowiązują kryteria surowsze, mają być one stosowane także w innym państwie członkowskim, w którym wnioskodawca aktualnie zamieszkuje. Poza tym jeżeli nawet przyjąć, że po cofnięciu uprawnień A.R. miał obowiązek przedstawić dodatkową ekspertyzę psychologiczną to powinno to nastąpić według zasad określonych w art. 11 ust. 6 ustawy o kierujących pojazdami. Strona zarzuciła organom brak zwrócenia się o odpisy orzeczeń, na podstawie których orzeczono wobec wnioskodawcy zakaz prowadzenia pojazdów, nie dokonano ich tłumaczenia i analizy oraz nie zwrócono się o opinię biegłego z dziedziny prawa niemieckiego. Według wnioskodawcy z pisma Federalnego Urzędu Transportu w Niemczech wynika, iż mógłby on otrzymać nowe prawo jazdy tylko po pomyślnym przejściu testu medycznego i psychologicznego oraz że termin bezwarunkowego zakazu ubiegania się o nowe prawo jazdy w jego przypadku upłynął już przed dniem złożenia wniosku o wydanie nowego prawa jazdy. Zdaniem strony organy pomyliły okres obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych z okresem zatarcia skazania. Ponadto wnioskodawca podniósł wobec organów zarzut naruszenia zasady równości wobec prawa wskazując na pozytywne rozstrzygniecie organu w innej sprawie wydane w podobnych okolicznościach. Odnosząc się do argumentacji zawartej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty, SKO wskazało brak było podstaw do jego uwzględnienia. Organ podkreślił, iż przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wymagają bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to ograniczone jest jedynie do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowana decyzja. Organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. nie może przeprowadzać samodzielnego, kolejnego postępowania dowodowego. Jego działanie powinno ograniczać się tylko do uzupełnienia dowodów niezbędnych do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego i stwierdzenia istnienia jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium dodało przy tym, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami, a nie w przypadku wystąpienia nieprawidłowości niemających charakteru wad kwalifikowanych. SKO zwróciło uwagę, iż decyzja jest oceniana według przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia będącego przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności. Mając powyższe na uwadze organ dokonał analizy stanu prawa materialnego znajdującego zastosowanie w przedmiotowej sprawie na dzień wydania decyzji tj. [...] marca 2018 r. Organ przywołał treść art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 15 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978 ze zm., dalej u.k.p.), wskazując, iż ustawa ta wdrożyła Dyrektywę 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (Dz. U. UE L 2006 403 18), które art. 11 ust. 4 stanowi, ze Państwo członkowskie odmawia wydania prawa jazdy osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu w innym państwie członkowskim. Kolegium wskazało na pozytywne przesłanki wydania prawa jazdy uregulowane w art. 11 ust. 1 u.k.p. i negatywne przesłanki wydania prawa jazdy ujęte w art. 12 ust. 1 u.k.p. oraz zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 12 ust. 2a i 2b u.p.k., w celu wydania prawa jazdy właściwy organ wydający prawo jazdy zwraca się do odpowiednich organów państw członkowskich Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, o potwierdzenie, że osoba ubiegająca się o uprawnienie nie posiada prawa jazdy wydanego w jednym z tych państw ani nie rozpoczęła procedury wymiany prawa jazdy na krajowe prawo jazdy lub procedury wydania wtórnika polskiego krajowego prawa jazdy (zapytanie i potwierdzenie następuje wyłącznie w drodze teletransmisji przy użyciu Europejskiej Sieci Praw Jazdy). Według SKO analiza materiału dowodowego w sprawie prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania art. 156 § 1 pkt 1 oraz pkt 3-6 k.p.a., gdyż decyzja została wydana przez organ właściwy (Starosta, który zgodnie z art. 10 ust. 1 u.k.p. jest organem właściwym w sprawie wydania prawa jazdy w pierwszej instancji), nie została wydana bez podstawy prawnej, nie narusza powagi rzeczy osądzonej, nie jest niewykonalna, a w razie wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą i nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Nie budzi też wątpliwości, że decyzja nie została skierowana do osoby niebędącą stroną w sprawie. Następnie SKO dokonało oceny zakwestionowanej decyzji w aspekcie istnienia wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie SKO wyjaśniło, iż przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego, gdyż naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Dodał też, że naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym tą decyzją, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Zdaniem SKO zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia. Odnosząc powyższe do przepisu art. 12 ust. 1 pkt 5 oraz art. 11 ust, 1 u.k.p. organ stwierdził, iż takich okoliczności w niniejszej sprawie brak. Zdaniem Kolegium w sprawie zakończonej w.w. decyzją Starosty zachodziły podstawy do uznania, że A.R. uzyskał za granicą prawo jazdy, a to prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte - w okresie obowiązywania zatrzymania prawa jazdy lub cofnięcia uprawnienia. Następnie organ poddał rozwadze możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego, zastrzegając jednak, iż przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, można zdaniem SKO uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. W ocenie Kolegium w okolicznościach niniejszej sprawy nie można twierdzić, by w postępowaniu przeprowadzonym przez Starostę miało dojść do takich uchybień proceduralnych, którym można byłoby przypisać charakter rażący. Wskazał w tym zakresie, iż informacja zawarta w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. pochodziła od odpowiedniego organu oraz uzyskana została zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 12 ust. 2a i 2b u.p.k. Na powyższą decyzję A.R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wraz z uzasadniającą je argumentacją. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2019 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi obrazę: - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym pominięcie faktu, iż okres zatrzymania prawa jazdy minął, - art. 10 § 1 k.p.a. polegającą na wydaniu rozstrzygnięcia bez omówienia kluczowego dla rozpoznania niniejszej sprawy ustawodawstwa niemieckiego oraz Dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie prawa jazdy oraz Załącznika nr III do powyższej dyrektywy. - art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. poprzez niewydanie prawa jazdy osobie, w stosunku do której orzeczone zagranicznym wyrokiem zakazy prowadzenia pojazdów minęły, - art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że nieposiadanie pozytywnych badań medycznych i psychologicznych wymaganych przez przepisy prawa niemieckiego przez stronę, wobec której sądowy zakaz prowadzenia pojazdów orzeczony przez organy niemieckie minął, wskazuje, że strona ta pozostaje w okresie cofnięcia uprawnienia w rozumieniu ww. przepisu, podczas gdy fakt niespełnienia przez stronę warunków do uzyskania prawa jazdy w Niemczech nie wskazuje, że strona ta pozostaje w okresie cofnięcia uprawnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli sformułowane w skardze zarzuty. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty odmawiającej wydania A.R. prawa jazdy kat. B. Przesłanki stwierdzenia decyzji administracyjnej określone zostały w art. 156 § 1 kpa. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Podnieść na wstępie należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji, które uzyskały walor ostateczności i z tego względu tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego też powodu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco (wyrok NSA z 22 września 1999 r., IV SA 1380/97, LEX nr 47894; wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., IV SA 912/97, LEX nr 45693; zob. także wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, LEX nr 47887; wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1066/97, LEX nr 48675). W orzecznictwie stwierdza się, że ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co podkreśla wyjątkowość tej instytucji. Wskazać należy, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają co do zasady charakter materialnoprawny. Nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji (wyrok NSA z 16 grudnia 1998 r., I SA 339/98, LEX nr 44548; wyrok NSA z 16 października 1998 r., II SA 1241/98 "Jurysta" 1998, nr 12, s. 27; wyrok NSA z 16 października 1998 r., II SA 1079/98, LEX nr 41821; wyrok NSA z 8 października 1999 r., IV SA 1646/97, LEX nr 48679). Zasada trwałości decyzji administracyjnej została sformułowana w art. 16 § 1 kpa. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Z przytoczonego przepisu art. 16 § 1 wynika zatem, że decyzja mi ostatecznymi są: 1) decyzje wydane przez organ pierwszej instancji, od których nie wniesiono odwołania albo wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w przewidzianym ustawowo terminie, 2) decyzje organu drugiej instancji zapadłe w rezultacie rozpoznania odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, 3) decyzje, od których z mocy przepisów szczególnych nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W orzecznictwie wskazuje się również na dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej. Może to nastąpić w dwojakiego rodzaju sytuacjach. Po pierwsze, organ wyższego stopnia, działając z urzędu, w trybie nadzoru stwierdza nieważność decyzji nieostatecznej. Po drugie, strona może złożyć przed upływem terminu do wniesienia odwołania lub do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej, wskazując w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania (teza pierwsza wyroku NSA z 7 stycznia 1992 r., III SA 946/92, "Wspólnota" 1992, nr 37, s. 21; wyrok NSA z 9 stycznia 1998 r., I SA/Lu 1341/96, LEX nr 32116; wyrok NSA z 19 marca 1998 r., I SA 1885/97, LEX nr 45644; wyrok NSA z 6 lipca 1998 r., IV SA 2114/96, LEX nr 43227; wyrok NSA z 7 czerwca 1999 r., IV SA 987/97, LEX nr 47866; wyrok NSA z 1 października 1999 r., III SA 7537/98, LEX nr 43940; postanowienie NSA z 12 sierpnia 2005 r., II OW 10/05, LEX nr 188292; teza pierwsza wyroku WSA w Warszawie z 6 lutego 2006 r., I SA/Wa 1760/05, LEX nr 220015; wyrok WSA w Warszawie z 20 lutego 2006 r., VII SA/Wa 1427/05, LEX nr 203675; wyrok NSA z 13 kwietnia 2007 r., II OSK 632/06, LEX nr 322429; wyrok NSA z 30 czerwca 2011 r., II OSK 2138/10, LEX nr 1083632; zob. także J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., art. 156, pkt II.6). Tym samym, zadaniem organu nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy, ale jedynie dokonanie ustaleń co do istnienia wad decyzji wskazanych w art. 156 § 1 (wyrok NSA z 1 października 1999 r., III SA 7537/98, LEX nr 43940, por. Piotr Marek Przybysz, Komentarz do art. 156 kpa, LEX). Przenosząc powyższe uwagi na tło rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że zarówno wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie stwierdzenia nieważności dotyczyły decyzji Starosty z dnia [...] marca 2018 r. znak [...], która to decyzja nie była decyzją stateczną. Bezspornie bowiem od wskazanej decyzji Starosty strona wniosła odwołanie, na skutek którego sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I inst. W okolicznościach danej sprawy decyzją ostateczną jest zatem wymieniona powyżej decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] sierpnia 2018 r. W ocenie Sądu treść przepisu art. 16 § 1 kpa nie daje podstaw do akceptacji stanowiska o dopuszczalności wzruszenia decyzji nieostatecznej, w sytuacji gdy w tej samej sprawie w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja ostateczna, a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. W tych okolicznościach sprawy należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została z naruszeniem art. 16 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2018 r. poz. 1302), zaskarżona decyzja została uchylona, o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarto w punkcie II sentencji wyroku, a podstawę prawną orzeczenia w tym zakresie stanowił art. 200 i art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 pkt 1"c" Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 pażdziernika 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie (DZ.U. z 2015 poz. 1800).