II SA/Go 635/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi E.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r., nr [...]. 1. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania E.H., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad jej niepełnosprawnym ojcem W.H. W podstawie prawnej tej decyzji wskazano art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713) oraz art. 17 ust.1, ust. 1 b i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej u.ś.r.). Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2021 r. E.H. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną faktycznie opieką nad jej ojcem. Organ I instancji odmówił przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazując w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. podnosząc, że niepełnosprawność W.H., o znacznym stopniu, powstała po ukończeniu przez niego 18, względnie 25 roku życia, co wyklucza przyznanie wnioskowanego świadczenia, nawet w przypadku gdy pozostałe przesłanki zostały spełnione (co organ przyznał). 2. Od decyzji organu I instancji E.H. z zachowaniem ustawowego terminu, złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wskazując na stwierdzoną przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. dotyczącej ograniczenia wieku powstania niepełnosprawności. 3. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Kolegium podzieliło pogląd skarżącej, zgadzając się z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13. Oznacza to, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. przysługuje również w przypadku powstania u osoby podlegającej opiece niepełnosprawności po ukończeniu 18 roku życia, względnie 25 roku życia. Jednakże, zdaniem Kolegium, na przeszkodzie przyznania wnioskowanego świadczenia stoi treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje opiekunowi, jeżeli osoba wymagającą opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W.H. pozostaje w związku małżeńskim z B.H., z którą razem zamieszkuje i wspólnie prowadzi gospodarstwo domowe. B.H., choć poważnie choruje i według jej twierdzeń (i twierdzeń wnioskującej) nie jest w stanie sprawować opieki and mężem (przeszła operację wszczepienia bajpasów), to formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyklucza to, w ocenie Kolegium, możliwość przyznania świadczenia niezależnie od tego, że opiekę nad ojcem sprawuje faktycznie E.H. 4. Skargę na te decyzję wniosła w terminie E.H. wnosząc o jej uchylenie względnie zmanię zaskarżonej decyzji. W jej zarzutach wskazała, że jej matka – B.H. przeszła zawał serca i po operacji przeprowadzonej we Włoszech ma założony podwójny bajpas. Zdaniem skarżącej z przedłożonych przez nią w toku postępowania dokumentów niezbicie wynika, że stan zdrowia B.H. całkowicie uniemożliwia opiekowanie się mężem, ponieważ sama wymaga opieki. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z wolą stron (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). 7. Jak trafnie wskazało Kolegium, odwołując się do treści i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. przysługuje również w przypadku powstania u osoby podlegającej opiece niepełnosprawności po ukończeniu 18 roku życia, względnie 25 roku życia. Pogląd taki jest już dominujący w orzecznictwie i tym samym powinien być uznawany i stosowany przez wszystkie organy, w tym organ I instancji w niniejszej sprawie (por. wyroki NSA z dnia 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; 7 września 2016 r., I OSK 755/16, 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16 i z dnia 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16, CBOSA). 8. Druga, bardziej skomplikowana i nadal kontrowersyjna kwestia dotyczy uprawnienia skarżącej jako zstępnej objętej obowiązkiem alimentacyjnym i zarazem faktycznego opiekuna jej ojca, wymagającego opieki jako osoba w znacznym niepełnosprawna, który to pozostaje w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się takim orzeczeniem. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten nie jest jednak jednolicie intepretowany. Za jego stosowaniem w brzmieniu literalnym, czyli tak jak zrobiło to Kolegium, opowiada się część judykatury argumentując, że przyjęty w tym przepisie rygoryzm odpowiada celom ustawy, gdyż ani organ ani Sąd nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni ocenić, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Kluczowe znaczenie ma zatem okoliczność braku formalnego legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, a zatem dla rozstrzygnięcia sprawy nie jest istotny stopień zbadania przez organ ewentualnych innych okoliczności związanych ze stanem zdrowia takiego małżonka organ (por. wyroki NSA z dnia 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19 oraz 24 lutego 2021 r., akt I OSK 2391/20, CBOSA). 9. Funkcjonuje też inna linia orzecznicza uznająca dopuszczalność takiego procedowania organów, które pozwala przyznać świadczenie pielęgnacyjne opiekunowi, nawet jeśli współmałżonek osoby niepełnosprawnej nie legitymuje się formalnym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wsparcie tego poglądu następuje przez zastosowanie wykładni celowościowej i systemowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w "duchu" zasad konstytucyjnych, takich jak równość wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) oraz ochrona małżeństwa i rodziny (art. 18 Konstytucji RP). Zwraca się tu uwagę, co dla niniejszego składu sadzącego jest szczególnie istotne, że przesłanka przewidziana art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest automatyczna i nie przewiduje żadnego wyjątku. Dlatego jej zastosowanie w konkretnej sprawie, w danym stanie faktycznym, może powodować idące zbyt daleko, negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa, szczególnie, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków nie pozwala im na wzajemną nad sobą opiekę. W takim bowiem przypadku pozostali członkowie rodziny, w szczególności zstępni, chcący i mający obowiązek sprawować taką opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia. Uprawnienie takie przysługiwałoby im natomiast w przypadku, gdyby związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis tworzy zatem swoistą sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w związku z tym budzi wątpliwości w świetle art. 18 Konstytucji RP, w myśl którego małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok NSA z 18 października 2016 r., I OSK 1171/15, CBOSA). Z tych względów przy ocenie tego, czy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do świadczenia alimentacyjnego nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi należy zastosować kryterium obiektywne, tzn. że dla przeciętnego obserwatora jest oczywiste, że osoba zobowiązana nie jest w stanie wypełniać obowiązku alimentacyjnego (por. wyroki NSA z dnia 20 września 2013 r., I OSK 2/13; 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16; 14 grudnia 2018 r., I OSK 1939/18; 16 kwietnia 2020 r., I OSK 1115/19) i 4 grudnia 2020 r., I OSK 1947/20, CBOSA). 10. Podobne wnioski można przyjąć przy zestawieniu treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. z treścią art. 71 Konstytucji RP, zgodnie z którym państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, jak również z art. 69 Konstytucji, który stanowi, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego umożliwia zaś niewątpliwie efektywne sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, a w konsekwencji stanowi realizację powinności wyrażonej we wskazanym przepisie konstytucyjnym. Zwrócić też uwagę należy również na istotę i cel świadczenia pielęgnacyjnego, które nie przysługuje przecież osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to ma za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie, zdejmując tym samym z Państwa obowiązek jej zapewnienia w zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych formach (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., I OSK 2103/20, CBOSA). 11. Poglądy, które przedstawiono w punkcie wyżej niniejszy skład w pełni podziela, wskazując jednak, że odstępstwo od "literalnego" brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. traktować należy jako "wyjątek od reguły", znajdujący zastosowanie w jednostkowym przypadku i konkretnej sprawie na bazie danego stanu faktycznego. Możliwość dopełniania aksjologią konstytucyjną prawa ustawowego w konkretnej sprawie jest kompetencją sądu administracyjnego jako organu wymiaru sprawiedliwości pełniącego funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu nie można "z góry" wykluczyć wystąpienia takich wyjątkowych okoliczności, które strona powoływała i wykazywała. Oświadczenia złożone przez skarżącą oraz przedłożone dokumenty świadczą bowiem o co najmniej wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia niezależnych okoliczności uniemożliwiających B.H. sprawowanie opieki nad jej mężem W. Tych okoliczności organy obu instancji, przyjmując zbyt formalistyczne i mechaniczne podejście do wykładni prawa materialnego nie wyjaśniły dokładnie, w szczególności nie zweryfikowały czy twierdzenia strony polegają na prawdzie, co stanowi o naruszeniu w niniejszym postępowaniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r Uzasadniało to uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. W ponownym postępowaniu organ będzie związany przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.). W szczególności w ramach przedstawionej wyżej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. organy orzekające w niniejszej sprawie winny uwzględnić nie tylko brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności B.H., ale wziąć także pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych sprawy wiążących się z rzeczywistą możliwością sprawowania przez nią faktycznej i należytej opieki nad współmałżonkiem, biorąc w szczególności pod rozwagę jej wiek oraz stan zdrowia i inne obiektywne okoliczności.