II SA/Go 650/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2012 r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania D.B., utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Miasta z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], którą odmówiono przyznania stronie zasiłku celowego z przeznaczeniem na wykonanie mostu porcelanowego zębów. Decyzję tą organ doręczył skarżącej za pośrednictwem poczty w dniu 11 lutego 2011 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji w aktach administracyjnych sprawy). D.B. pismem z dnia [...] lutego 2011 r. (data wpływu do organu: 14 lutego 2011 r.) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. kwestionując powyższą decyzję. W odpowiedzi na skargę, przekazaną Sądowi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] sierpnia 2011 r., organ ten wniósł o umorzenie postępowania na podstawie przepisu art. 161 ppsa. Wskazał, iż w dniu [...] marca 2011 r. wszczęte zostało z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej skargą w niniejszej sprawie jego decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] i w konsekwencji wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie jej nieważności, ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]. Ponadto organ wskazał, że Kolegium kolejną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję [...] o odmowie przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na wykonanie mostu porcelanowego zębów. Na decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. D.B. wniosła skargę, która została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Go 651/11. Wyrokiem z dnia 26 października 2011 r. Sąd uchylił decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]. Mając na uwadze zakończone nieprawomocnym wyrokiem z dnia 26 października 2011 r. postępowanie sądowoadministracyjne toczące się pod sygn. akt II SA/Go 651/11, a dotyczące oceny legalności decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] i konieczność ustalenia, czy skarga wniesiona w niniejszej sprawie (II SA/Go 650/11) ma swój przedmiot, od którego istnienia zależy możliwość merytorycznego jej rozpatrzenia, Sąd postanowieniem z dnia 17 listopada 2011 r. zawiesił postępowanie w sprawie. Wobec uprawomocnienia się z dniem 20 grudnia 2011r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II SA/Go 651/11, postanowieniem z dnia 5 stycznia 2012 r. z urzędu podjęte zostało postępowanie sądowe w niniejszej sprawie. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2012 r., odpowiadając na wezwanie Sądu, organ wyjaśnił, iż aktualnie toczy się ponownie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] i posiedzenie składu orzekającego w przedmiotowej sprawie zostało wyznaczone na dzień 31 stycznia 2012 r. Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. organ poinformował Sąd, iż w dniu 31 stycznia 2012 r. stwierdzono nieważność, zaskarżonej skargą w niniejszym postępowaniu, decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. jako wydanej z naruszeniem prawa. Pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 2 lutego 2012 r., w zaistniałej sytuacji podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność orzeczenia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach – art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), przywoływanej dalej jako "ppsa". Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art.134 § 1 ppsa. Badając legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2011 r. w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanął na stanowisku, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z zupełnie innych przyczyn niż w niej podniesione. W ocenie Sądu, decyzja organu odwoławczego, kontrolowana w niniejszym postępowaniu, wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 145 §1 pkt 2 ppsa. Z przywołanej normy prawnej wynika bowiem, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej jako "kpa" lub w innych przepisach. Z kolei zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W tym miejscu wyjaśnić należy, opierając się na wykształconym na tle przywołanych norm prawnych stanowisku doktryny i judykatury, iż o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie gdy jego waga jest znacznie większa, niż stabilność ostatecznej decyzji, a jego ciężar gatunkowy jest tak istotny z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonego aktu, iż konieczne staje się orzeczenie o stwierdzeniu jego nieważności, ze skutkiem od dnia jego wydania (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 355/83, Lex nr 11341, wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt II SA 1198/88, publ. ONSA 1989/1/36, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 799/09, Lex nr 573909, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 października 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1323/09, Lex nr 577322, J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003, s. 719). W ocenie składu orzekającego, sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Z treści oryginału zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...], znajdującej się w aktach sprawy (k- 35 akt administracyjnych) wynika, że w rozpoznaniu sprawy uczestniczyli trzej członkowie Kolegium w składzie: przewodniczący J.G.-S. i członkowie – N.B., M.B.. Jednakże decyzja została podpisana jedynie przez jednego członka składu orzekającego – M.B.. Takim samym brakiem dotknięta jest decyzja doręczona stronie skarżącej w dniu 11 lutego 2011 r. Okoliczność tę przyznał organ, potwierdza ją też kopia decyzji dołączonej do skargi. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) kolegium orzeka w składzie trzyosobowym chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Orzeczenia kolegium podpisują wszyscy członkowie składu nie wyłączając przegłosowanego (art. 17 ust. 5 ww. ustawy). Zgodnie natomiast z art. 107 kpa decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jej wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Z cytowanego przepisu wynika, że podpis jest koniecznym elementem decyzji, a zatem prawidłowe złożenie podpisu jest niezbędne dla ważności aktu. Jak wynika z powyższego, wymóg podpisania decyzji z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego przez osoby upoważnione do jej wydania jest ustawowym elementem decyzji administracyjnej. W doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalony jest podgląd, iż decyzje wydawane przez organ kolegialny, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze stanowią wyraz woli członków składu orzekającego, którzy - tworząc całość - są nie tylko upoważnieni, ale i zobowiązani do podpisania decyzji (wyrok NSA z 12 lutego 1991 r., sygn. akt SA/Lu 889/90, Lex nr 10777). Niekwestionowaną zasadą jest, że decyzje wydawane przez organy kolegialne powinny być podpisane przez wszystkich członków organu, biorących udział w podjęciu decyzji (podobnie Sąd Najwyższy, jak i Naczelny Sąd Administracyjny: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 września 1992 r., sygn. akt III AZP 17/92, OSNCP 1993, nr 3, poz. 25, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 grudnia 1997 r., sygn. akt III RN 65/97, Lex nr 32986, wyrok NSA z dnia 27 lutego 1991 r., sygn. akt SA/Lu 149/91, niepubl.). Stanowisko to zostało potwierdzone również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 455/02, Lex nr 79090, który stwierdził, że uchwała organu kolegialnego, stanowiąca decyzję administracyjną, wymaga podpisania przez wszystkich członków organu biorących udział w jej podjęciu. W związku z powyższym elementem koniecznym decyzji administracyjnej jest podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W odniesieniu do organu kolegialnego warunek ten zostaje spełniony przez złożenie pod decyzją podpisów przez wszystkich członków biorących udział w wydaniu tej decyzji. Decyzja organu kolegialnego podpisana przez inne osoby lub przez niektórych tylko członków składu orzekającego rażąco narusza prawo ( por. wyroki NSA z dnia 31 stycznia 1991 r., sygn. akt SA/Kr 1304/90, Lex nr 10183 ONSA 1991/1 poz. 18, z dnia 22 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1109/00, Lex nr 55019, z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 5/2008, Lex nr 526573). Okoliczności sprawy wskazują, że zaskarżona decyzja z dnia 17 stycznia 2011 r. w sposób rażący narusza zarówno art. 18 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, w myśl którego kolegium orzeka w składzie trzyosobowym, jak i art. 107 § 1 kpa. Skoro bowiem sprawę rozpoznano w składzie trzyosobowym, to decyzja musiała być wydana, a zarazem podpisana przez tych członków Kolegium, którzy brali udział w rozpoznaniu sprawy. W niniejszej sprawie decyzja doręczona skarżącej została podpisana jedynie przez jednego członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Brak podpisu wszystkich członków organu kolegialnego oznacza, że orzeczenie dotknięte jest wadą nieważności jako rażącego naruszające prawo. Ujawnienie wskazanego braku decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2011 r. obligowało Sąd do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o powoływany już przepis art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Możliwości merytorycznego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie nie stał na przeszkodzie fakt wszczęcia przez organ – z urzędu – postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu czy nawet wydanie – zresztą nieostatecznej - decyzji stwierdzającej jej nieważność. Kwestia ta dotyczy relacji postępowania sądowego, którego przedmiotem jest kontrola decyzji ostatecznej i wszczętego przez organ nadzwyczajnego trybu jakim jest stwierdzenie nieważności tego samego aktu. Chodzi przy tym o sytuację, w której skarga do sądu, na daną decyzję, złożona została przed wszczęciem przez organ postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Taka bowiem sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Poddając to zagadnienie rozważaniom na wstępie należy zauważyć, że w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a także w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie została zawarta żadna norma prawna wprost odnosząca się do powyższego zagadnienia. W szczególności żadnego postanowienia w tej kwestii nie zawiera art. 56 ppsa, którego norma prawna ogranicza się do stanu faktycznego, w którym skarga do sądu administracyjnego została wniesiona po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania. Nie oznacza to jednak, że a contrario do postanowień tego przepisu należałoby przyjąć, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego. Uprawnienia organu administracji publicznej, po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, zostały w art. 54 § 3 ppsa ograniczone do uwzględnienia skargi w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Kompetencja organu do weryfikacji decyzji w trybie autokontroli jest jedynym wyjątkiem od zakazu badania przez organ sprawy po wniesieniu skargi. Odmienna wykładnia mogłaby doprowadzić do równoległego badania sprawy przez organ administracji publicznej i sąd administracyjny. Skoro zatem zostało już wszczęte postępowanie sądowe zmierzające do oceny prawidłowości postępowania, to brak jest podstaw by dawać pierwszeństwo postępowaniu administracyjnemu, które uruchomione zostało po wszczęciu postępowania przed sądem administracyjnym, co na gruncie rozpatrywanej sprawy jest bezsporne, bowiem skargę (przekazaną Sądowi w wyniku opieszałości SKO dopiero w dniu 31 sierpnia 2011r.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2011 r. D.B. złożyła w dniu 14 lutego 2012 r., a Kolegium postępowanie w sprawie wszczęcia nieważności ww. decyzji wszczęło zawiadomieniem z dnia [...] marca 2011 r. (pismo nr [...]). Przyjmując niedopuszczalność dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w stosunku do ostatecznych decyzji stwierdzić należy, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wykluczona jest możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego. Takie stanowisko zgodne jest z orzecznictwem NSA i poglądami wyrażanymi w doktrynie. Już pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) przyjmowano, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego nie jest dopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej w tej samej sprawie postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji. Pogląd taki wyrażono w uzasadnieniu wyroku NSA OZ w Gdańsku z dnia 7 stycznia 1999 r. sygn. akt II SA/Gd 1353/99 (OSP zeszyt 5 z 2000 r., poz. 81) oraz w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r. sygn. akt FPS 12/99, Lex nr 41266, w której również przedstawiono aprobujące taką tezę poglądy doktryny, które dla zobrazowania problemu sąd orzekający w niniejszej sprawie przytacza, gdyż uchwała zachowała, mimo zmiany przepisów, swój walor prawny. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m. in., że: "ustawa o NSA, podobnie jak uchylone przez tę ustawę przepisy działu VI k.p.a., zawiera uregulowania zmierzające do wyłączenia konkurencyjności nadzwyczajnych postępowań administracyjnych z postępowaniem sądowoadministracyjnym, wszczętych prawnie skutecznym wniesieniem skargi. Wymaga jednak podkreślenia, że art. 35 ust. 4 ustawy o NSA dotyczył wprost tylko jednego przypadku zbiegu nadzwyczajnych postępowań administracyjnych z postępowaniem wszczętym wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, wyłączając możliwość wniesienia tej skargi, jeżeli toczy się postępowanie administracyjne (...) w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności aktu albo innej czynności". Co prawda powołany przepis ustawy o NSA nie wprowadzał zakazu wszczynania nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w sprawach, w których wniesiono skargę do NSA. Zakazu takiego nie przewidywały także przepisy dawnego działu VI k.p.a. Jednakże na tle przytoczonych rozwiązań prawnych zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie z reguły przyjmowano, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do NSA stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Wśród przedstawicieli doktryny pogląd taki wyraził m.in. A. Zieliński (J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989, s. 333). Natomiast po wejściu w życie ustawy o NSA. Sąd ten wypowiedział się w rozważanej kwestii w wyroku z dnia 7 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 1353/98 (OSP 2000, nr 5, poz. 81), uznając za niedopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu skargi w tej sprawie do sądu administracyjnego. Zgodnie z postanowieniami tego ostatniego wyroku po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego organ administracji publicznej był uprawniony do uchylenia i zmiany zaskarżonej decyzji tylko na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA. L. Żukowski w glosie do tego wyroku (OSP 2000, nr 5, s. 265-270) podzielił w całości wyrażony w nim pogląd i zauważył, że skutkiem prawnym wniesienia skargi do NSA jest powstanie ex lege nowego stosunku prawnego, w którym organ administracji publicznej staje się tylko przeciwnikiem procesowym strony, traci zatem swe kompetencje do weryfikacji stosunku prawnego, ukształtowanego wcześniej przez wydanie decyzji administracyjnej, w znaczeniu materialnym i procesowym. Wyjątkiem jest w tym wypadku wynikająca z art. 38 ust. 2 ustawy o NSA kompetencja tego organu do weryfikacji zaskarżonej decyzji w trybie autokontroli. Prezentowane wyżej stanowisko o niedopuszczalności podwójnej drogi sądowej i administracyjnej, zdaniem doktryny, zachowuje swoją aktualność w świetle przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zauważa się nadal, że w celu zapobieżenia dwutorowości postępowania administracyjnego należy przyjąć, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wykluczona jest możliwość wszczęcia takiego postępowania wewnątrzadministracyjnego (por. T.Woś w T. Woś. H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Warszawa 2005 r., str. 269 oraz A. Kabat w B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat,M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005). Podobne stanowisko prezentują w swoim orzecznictwie sądy administracyjne (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 października 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 348/05, niepubl., wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1138/05, niepubl., wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 października 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 660/09, Lex nr 519892). Przenosząc powyższe poglądy na kanwę niniejszej sprawy uznać należy, że niedopuszczalne było wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na wykonanie mostu porcelanowego zębów, w sytuacji gdy z powodu wniesienia skargi do WSA toczyło się już postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie kontroli legalności tej decyzji. Zakaz prowadzenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w sprawie, w której została uprzednio złożona skarga do sądu administracyjnego uzasadniają zarówno względy ekonomii postępowania organów państwowych, jak i ochrona autorytetu ich orzeczeń, które nie zezwalają na dopuszczenie możliwości zajmowania się tą samą sprawą oraz wydanie rozbieżnych orzeczeń przez organ administracji publicznej i sąd administracyjny. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...].