II SA/Go 659/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi G.D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 roku, powołując się na art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał E Sp. z o.o., wymienić w terminie 100 dni od daty otrzymania decyzji, na sprawne techniczne, drewniane słupy w linii energetycznej średniego napięcia, odcinek; stacja trafo [...] – słup linii głównej nr [...], odgałęzienie idące przez działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że G.D. działając w imieniu własnym jako właściciel nieruchomości obejmującej działkę gruntu o numerze geodezyjnym [...] oraz z pełnomocnictwa M.H., właściciela nieruchomości obejmującej działkę gruntu o numerze geodezyjnym [...] położonej w tej samej miejscowości, wystąpił z wnioskiem o ustalenie zgodności z normami technicznymi słupów energetycznych znajdujących się na w/w nieruchomościach oraz podniósł, że zostały one postawione bez wymaganego przez prawo budowlane zezwolenia, a tym samym stanowią samowolę budowlaną. Przeprowadzone postępowanie dowodowe, w tym oględziny jak i ekspertyza techniczna, zdaniem organu administracji publicznej, wykazało, że drewniane słupy elektryczne znajdujące się na nieruchomościach obejmujących działki gruntu o numerach geodezyjnych [...] z uwagi na postępującą ich erozję biologiczną części przyziemnej wymagają bezwzględnej wymiany. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, który stanowi, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał E Spółka z o.o. Oddział Dystrybucji wymienić drewniane słupy elektryczne na nieruchomościach obejmujących działki gruntu wymienione w sentencji decyzji. Powyższą decyzję doręczono stronom postępowania wraz z pouczeniem o prawie wniesienia odwołania. Skarżącemu G.D. powyższą decyzję doręczono w dniu 31 grudnia 2010 roku. W dniu 21 maja 2013 roku G.D., za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo zatytułowane "odwołanie od decyzji nr [...]". W piśmie tym podniósł zarzut, iż zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest ostateczna, podano w niej błędną podstawę prawną, podano błędnie numer jednej z działek gruntu, na których posadowione są drewniane słupy elektryczne podlegające wymianie, nie ustalono prawidłowo wszystkich stron postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 roku, nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako kpa), stwierdził niedopuszczalność w/w odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, powołując się na art. 134 kpa stwierdził, że wniesione odwołanie przez G.D. należy uznać za niedopuszczalne. Decyzja z dnia [...] grudnia 2010 roku, od której skarżący wniósł odwołanie jest ostateczna. Została ona doręczona G.D. w dniu 31 grudnia 2010 roku, a pozostałym stronom postępowania, tj. E Spółka z o.o. oraz Oddziałowi Dystrybucji w dniu 30 grudnia 2010 roku, co zdaniem organu znajduje potwierdzenie w zwrotnych potwierdzeniach doręczenia decyzji znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej. Natomiast decyzja adresowana do M.Ś. wróciła z adnotacją "adresat zmarł". Ponieważ żadna ze stron nie wniosła w ustawowym terminie odwołania, decyzja ta uzyskała przymiot decyzji ostatecznej. Nadto żadna ze stron nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Podniesiono, że organ był zobowiązany do uznania za niedopuszczalne odwołania wniesionego w dniu 21 maja 2013 roku przez G.D. z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia, z uwagi na dzień, w którym mu zaskarżoną decyzję doręczono. Skargę na powyższe postanowienie złożył G.D. wnosząc o jego uchylenie, zarzucając mu: – rażące naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a konkretnie artykułów 6, 7, 8, 9, 10, 16, 28, 33, 40, 77, 107, 110, 127, 134 kpa, – nie uwzględnienie przez organ I instancji w trakcie wydawania decyzji z dnia [...] grudnia 2010 roku braku pełnomocnictwa D.D. do reprezentowania M.H., – nie doręczenie decyzji z dnia [...] grudnia 2010 roku G.D. i Z.D. jako stronom postępowania, które to osoby winny być stronami postępowania administracyjnego, – nie ustalenie następców prawnych zmarłego M.Ś., właściciela jednej z nieruchomości, na której posadowione były drewniane słupy elektryczne podlegające wymianie, a który zmarł przed wszczęciem postępowania administracyjnego, osoby te winny być stroną postępowania administracyjnego, W złożonej skardze G.D. podniósł, że doręczono mu skutecznie decyzję z dnia [...] grudnia 2010 roku jako stronie postępowania, od której wniósł odwołanie, dopiero w dniu 20 maja 2013 roku i dopiero od tego dnia należy liczyć termin 14 dni do wniesienia odwołania. W dniu 31 grudnia 2010 roku doręczono mu sporną decyzję jako pełnomocnikowi M.H., którego nie był pełnomocnikiem. W tzw. "rozdzielniku" znajdującym się na końcu decyzji wymieniono go bowiem jako pełnomocnika M.H., któremu decyzję tą należy doręczyć z pouczeniem o terminie i trybie wniesienia odwołania, a nie jako stronie. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej jako "p.p.s.a.", polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia dopuszczalności złożenia przez G.D. odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 roku w przedmiocie nakazania E Spółka z o.o.– Oddział Dystrybucji wymiany drewnianych słupów energetycznych posadowionych na nieruchomościach obejmujących działki wymienionych w sentencji decyzji. Zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy wskazuje, że postanowienie z dnia [...] lipca 2013 roku Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest obarczone wadą, o której mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a., która uzasadniałaby uwzględnienie skargi na postanowienie i uchylenie zaskarżonego postanowienia lub stwierdzenie jego nieważności. Podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu stanowił przepis art. 134 kpa. Zgodnie z jego treścią, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Odwołanie może być niedopuszczalne z przyczyn o charakterze przedmiotowym, takich jak brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Odwołanie może być niedopuszczalne również z przyczyn podmiotowych, tj. gdy zostało wniesione przez osobę niemającą do tego legitymacji, np. przez osobę trzecią nie będącą stroną postępowania, bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Stwierdzenie natomiast przez organ odwoławczy, że odwołanie zostało złożone po upływie terminu, zobowiązuje ten organ do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W sytuacji stwierdzenia przez organ odwoławczy, że środek odwoławczy jest niedopuszczalny z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych zobowiązany jest on do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, a w przypadku stwierdzenia, że środek odwoławczy został wniesiony po terminie, zobowiązany jest do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W przypadku stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych lub przekroczenia terminu do wniesienia odwołania, organ odwoławczy obowiązany jest do zastosowania art. 134 kpa. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że nawet nieznaczne przekroczenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do jego wniesienia. Wskazać należy, że kategoryczne określenie zawarte w art. 134 kpa "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, lub stwierdzenia uchybienia terminu w sytuacji, gdy środek zaskarżenia został wniesiony po jego upływie. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Zgodnie z treścią art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 roku w przedmiocie nakazania E Spółka z .o.o., Oddział Dystrybucji wymiany drewnianych słupów elektrycznych na wymienionych w niej działkach gruntu została doręczona G.D. w dniu 31 grudnia 2010 roku. Powyższe ustalenie znajduje potwierdzenie w zwrotnym potwierdzeniu odbioru tej decyzji, podpisanym przez wnoszącego skargę, a znajdującym się w aktach sprawy administracyjnej. Natomiast pouczenie o terminie i sposobie wniesienia odwołania jest zawarte w treści decyzji. Nadmienić również należy, że zgodnie z treścią art. 107 § 1 kpa w treści decyzji oznaczono jako jedną ze stron, wnoszącego skargę G.D. stwierdzając, że działa on w imieniu własnym oraz z pełnomocnictwa udzielonego przez M.S.H.. Tym samym organ odwoławczy zasadnie przyjął, że skarżącemu G.D. doręczono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 31 grudnia 2010 roku. Należy więc stwierdzić, że termin do wniesienia odwołania upłynął skarżącemu w dniu 14 stycznia 2011 roku, co stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Mając na uwadze unormowanie zawarte w art. 134 kpa oraz fakt doręczenia skarżącemu decyzji w dniu 31 stycznia 2010 roku należy stwierdzić, że odwołanie przez G.D. zostało złożone po upływie ustawowego terminu. Wobec powyższego w zaskarżonym postanowieniu organ administracji publicznej winien stwierdzić, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu, a nie jak to uczyniono, stwierdzić jego niedopuszczalność. Tym niemniej nie można stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. Należy bowiem zauważyć, ze kwestię niedopuszczalności odwołania, jak i stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania reguluje ten sam przepis art. 134 kpa. Konsekwencja zastosowania wyżej wymienionego przepisu, zarówno co do niedopuszczalności odwołania, jak i stwierdzenia uchybienia terminu do jego wniesienia pozostaje zawsze ta sama, a mianowicie odwołanie nie podlega rozpoznaniu przez organ II instancji. Należy więc stwierdzić, że przyjęcie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że odwołanie wniesione przez G.D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 roku było niedopuszczalne, podczas gdy organ ten winien stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia tegoż odwołania, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na jego wynik. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2011 roku, wydanego w sprawie II FSK 219/09, Lex nr 1227022 przez możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego, materialnego lub procesowego. W niniejszej sprawie wyżej wskazane naruszenie przepisów postępowania przez organ odwoławczy polegające na stwierdzeniu, że odwołanie jest niedopuszczalne, zamiast stwierdzeniu, że zostało ono wniesione z uchybieniem terminu nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zarówno stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, jak i wniesienie jego z uchybieniem terminu na podstawie art. 134 kpa nie wpływa w żaden sposób na sytuację procesową wnoszącego odwołanie. Konsekwencje tych rozstrzygnięć pozostają bowiem dla strony takie same, a mianowicie odwołanie nie podlega rozpoznaniu przez organ odwoławczy. Odnośnie pozostałych zarzutów zgłoszonych w skardze przez G.D., a dotyczące ustalenia kręgu stron postępowania (ustalenia następców prawnych zmarłego przed wszczęciem postępowania właściciela jednej z nieruchomości, na której posadowione były drewniane słupy elektryczne, których wymianą nakazano w decyzji, braku należytej reprezentacji M.H. – brak prawidłowego pełnomocnictwa, nie doręczenia decyzji Z.D.), a więc dotyczące prawa udziału tych osób w postępowaniu administracyjnym z uwagi na treść postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania nie podlegają rozpoznaniu. Stwierdzenie bowiem dopuszczalności odwołania oraz wniesienia go w terminie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. W niniejszej sprawie to nie nastąpiło. Należy jednak zwrócić uwagę, że prawo udziału w postępowaniu sądowym osoby, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym lub zostały naruszone jej uprawnienia w tym zakresie (np. dotyczące doręczeń zawiadomień o podejmowanych czynnościach, doręczenie podejmowanych decyzji ), należy do uprawnień tej osoby. Do tej osoby należy ocena, czy zgłosi swój udział w postępowaniu sądowym, a także – czy będzie powoływać się na to, że została pominięta w postępowaniu administracyjnym, a postępowanie dotyczy jej interesu prawnego. Co do zasady nie mogą wyręczać tej osoby inne osoby, które są stronami lub uczestnikami postępowania sądowego, powołując się, że postępowanie dotyczy interesu prawnego innej osoby i że jej uprawnienia procesowe zostały naruszone. Również Sąd nie ma podstaw do podnoszenia tej okoliczności z urzędu. Zasadą jest, że prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym lub naruszono poszczególne jej uprawnienia w zakresie udziału w tym postępowaniu nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniały w sprawie przesłanki zdefiniowane w art. 145 § 4 kpa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 911/05, z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07, z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1109/07, z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08, z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 796/09, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt 1886/10, z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2276/11, z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt 679/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania jest skarga złożona przez G.D. na postanowienie organu odwoławczego stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, jakie strona złożyła od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Tym samym, na tym etapie postępowania Sąd nie może ustosunkować się do zarzutów dotyczących samego merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w skardze. Przesłanką oceny merytorycznej decyzji przez organ II instancji jest bowiem skuteczne wniesienie odwołania na powyższą decyzję. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono jako nie podlegającą uwzględnieniu.