II SA/Go 667/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 sierpnia 2001 r., nr XXX/219/2001 w sprawie: ustalenia dla gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunki sprzedaży tych napojów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy 29 sierpnia 2001 r. podjęła uchwałę nr XXX/219/2001 w sprawie: ustalenia dla gminy [...] liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz określenia zasad usytuowania na terenie gminy [...] miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunki sprzedaży tych napojów Jako postawę prawną podjęcia powyższej uchwały Rada Gminy podała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r., nr 13, poz. 74 ze zm.– określanej dalej jako u.s.g.) oraz art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230 ze zm.– określanej dalej jako u.w.t.p.a.). W § 1 uchwały postanowiono, że dla Gminy ustala się 80 punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Zgodnie natomiast z § 2 ustalono dla Gminy 40 punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. W § 3 uchwałodawca zabronił sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na parkingach, stacjach benzynowych, stacjach i przystankach PKS i PKP, w handlu obwoźnym. Zgodnie z § 4 zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych dla punktów sprzedaży usytuowanych bliżej niż 100 m w linii prostej od placówek oświatowo wychowawczych, szkół, obiektów sakralnych, placówek opiekuńczych wydaje się po zasięgnięciu opinii tych instytucji. Przy usytuowaniu natomiast lokalu gastronomicznego z wejściem bezpośrednio na ulicę muszą być stworzone warunki bezpieczeństwa w formie bramek (§ 5). Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Gminy (§ 6). W § 7 uchwały stwierdzono, że straciła moc uchwała Nr XV/125/97 Rady Gminy z dnia 26 marca 1997 r. w sprawie zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy [...]. W § 8 stwierdzono natomiast, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi złożonej przez Prokuratora Rejonowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W skardze tej Prokurator Rejonowy powołując się na przepis art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1, art. 53 § 3, art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – określanej dalej jako p.p.s.a) oraz art. 5 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżonemu aktowi zarzucił: 1. naruszenie art. 12 ust. 2 i 4 u.w.t.p.a. polegające na niewypełnieniu w całości delegacji ustawowej określonej w ust. 2 tego artykułu, poprzez zaniechanie określenia w treści uchwały zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy [...] dostosowanych do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, jak również nieprecyzyjne określenie w treści uchwały odległości, w jakiej powinny znajdować się miejsca sprzedaży alkoholu, co nie realizuje celów u.w.t.p.a. określonych w art. 1 i 2 wskazujących na konieczność podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, tworzenia warunków motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania, 2. naruszenie art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a. poprzez niewskazanie go w podstawie prawnej do uchwały, a stanowiącego o możliwości regulowania przez radę gminy w drodze uchwały kwestii związanych ze stałym lub czasowym zakazem podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych nie wymienionych w ustawie miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy ze względu na ich charakter, w sytuacji uchwalenia § 3 zaskarżonej uchwały zakazu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na parkingach, stacjach benzynowych, stacjach i przystankach PKS i PKP, w handlu obwoźnym. 3. naruszenie § 121 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U, Nr 100, poz. 908 – określanego dalej jako r.z.t.p.), poprzez zaniechanie powołania w podstawie prawnej uchwały przepisów art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g, w związku z podjęciem przez radę gminy aktu prawnego mającego charakter prawa miejscowego w formie uchwały na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w u.w.t.p.a. 4. naruszenie § 131 ust. 1 w zw. z § 143 r.z.t.p. poprzez niesporządzenie uzasadnienia uchwały przez organ stanowiący gminy. Odpowiadając na skargę organ, ustosunkowując się do postawionych zarzutów, wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została podjęta w 2001 roku zgodnie z obowiązującym wówczas porządkiem prawnym. Jednocześnie organ nadmienił, że podjęto działania w celu opracowania nowego projektu stosownej uchwały wraz z uzasadnieniem i na podstawie obowiązujących przepisów prawa, w taki sposób aby w przyszłości przedmiotowy akt prawny nie budził wątpliwości interpretacyjnych oraz zawierał wszelkie niezbędne elementy. W piśmie z [...] września 2016r. prokurator Prokuratury Okręgowej oświadczył, iż popiera złożoną skargę oraz modyfikuje ją w ten sposób, że cofa skargę w części dotyczącej zarzutów w pkt. 3 i 4, odnoszących się do istotnego naruszenia prawa, w szczególności przepisów § 121 ust. 1 w zw. z § 143 i § 131 ust. 1 w zw. z § 143 r.z.t.p i wniósł o umorzenie postępowania w tej części a ponadto zaskarżył § 4 i 5 przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu pisma prokurator wskazał, że zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów, zawartych w wymienionych paragrafach r.z.t.p okazał się niezasadny, bowiem przepisy r.z.t.p, zgodnie z jego § 2 weszły w życie 1 sierpnia 2002 r., tymczasem zaskarżona uchwała podjęta została wcześniej, bowiem 29 sierpnia 2001 r. Zatem w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały r.z.t.p nie obowiązywało lokalnego prawodawcy. Natomiast jeżeli chodzi o § 4 i § 5 zaskarżonej uchwały, to zdaniem prokuratora Rada Gminy wyszła ponad ustawowe upoważnienie, wynikające z przepisu zawartego w art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a, bowiem nie określiła w tych przepisach zasad usytuowania, lecz warunki i miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, do czego ustawodawca jej nie upoważnił. Ustawowe określenie "zasad usytuowania" miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oznacza rozmieszczenie w terenie względem miejsc chronionych, objętych bezwzględnym zakazem sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych, wymienionych w art. 14 ust. 1 do 5 u.w.t.p.a. W zaskarżonej uchwale takich zasad zabrakło. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei art. 91 ust. 1 u.s.g przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g). W myśl art. 93 u.s.g, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Natomiast w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Takie uprawnienie w stosunku do uchwały organu gminy przysługuje również prokuratorowi, a to na mocy przepisu art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. , poz. 177 ze zm.), przewidującego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. W szczególności, stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a w sytuacji skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto prokurator nie jest obowiązany skierować przed złożeniem skargi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W świetle przytoczonych przepisów, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziły więc negatywne przesłanki przewidziane w art. 58 § 1 pkt 1, 2 i 5 p.p.s.a, które wyłączałyby merytoryczne rozpoznanie skargi. Podstawą prawną zaskarżonej uchwały są przepisy art. 12 ust. 1 , 2 i 4 u.w.t.p.a. w myśl, których rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (ust. 1) oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 3), przy czym liczba punktów sprzedaży oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (ust. 4). Zasady przyjęte w uchwale w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia u.w.t.p.a. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu tej ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi, z jej preambuły, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu oraz z art. 1-2 ustawy ( por. L Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz Zakamycze 2002 uw. 1-3 do preambuły). Podkreślenia też wymaga, iż swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów u.w.t.p.a. Tworzenie zasad, stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on sprzeczny z ustawą ( por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2937/94; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 337/09 ). Mając na uwadze powyższe ogólne wskazania należy przede wszystkim zauważyć, iż Rada Gminy, mimo powołania w tytule zaskarżonej uchwały, iż reguluje ona zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, ustalając w § 1 i § 2 liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży oraz wprowadzając w § 3 zakaz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na parkingach, stacjach benzynowych, stacjach i przystankach PKS i PKP i w handlu obwoźnym, nie określiła (w § 4 i 5) - jak słusznie zauważył skarżący prokurator - zasad usytuowania a więc rozmieszczenia miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w terenie względem miejsc chronionych wymienionych w art. 14 ust. 1-5 u.w.t.p.a, lecz warunki i miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, nie realizując tym samym celów ustawy. Nadto wskazany w § 4 uchwały sposób mierzenia odległości, w jakiej powinny znajdować się miejsca sprzedaży napojów alkoholowych wobec obiektów chronionych u.w.t.p.a, jest nieprecyzyjny, co jak zasadnie wskazał prokurator, uniemożliwia faktyczne wykonanie uchwały. W odniesieniu natomiast do zakazu podawania alkoholu w handlu obwoźnym należy zwrócić uwagę, iż regulacja ta nie dotyczy "zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych", do czego upoważnia art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. Uchwała rady gminy, wydana na podstawie powyższego upoważnienia nie może określać rodzajów lokali, w jakich możliwe jest prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych, gdyż takie uregulowanie wykracza poza zakres tego upoważnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1200/12). Podobnie uznać należy, że wspomniany wyżej przepis kompetencyjny nie upoważnia rady gminy do ustalenia, że sprzedaż napojów alkoholowych nie może być prowadzona w handlu obwoźnym ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2144/15, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt III SA/Gl 383/13 ). Nie uprawnia również tego przepis art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a. stanowiący, iż w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Odnosi się on bowiem do miejsc, obiektów i obszarów, a nie określonego sposobu (formy) prowadzonej działalności. Mając na uwadze powyższe istotne naruszenia przepisów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Przy czym zaznaczyć należy, iż zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego zgodnie z art. 94 ust.1 u.s.g. podlegała stwierdzeniu nieważności mimo upływu jednego roku od daty jej podjęcia.