II SA/Go 673/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 26 marca 2014 r., nr XXXVIII/288/2014 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (Dz. Urz. Województwa z 4 kwietnia 2014 r. poz. 841) I. stwierdza nieważność § 14 ust. 2 pkt 1b w części dotyczącej sformułowania "psy duże" i § 9 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu. 1. Rada Gminy, działając na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm., dalej: u.u.c.p.g.), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g. ) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172 ze zm.) – po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, w dniu 26 marca 2014 r. podjęła uchwałę nr XXXVIII/288/2014 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie tej gminy. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 4 kwietnia 2014 r. pod poz. 841. 2. W dniu 12 września 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga Prokuratora Rejonowego, którą zaskarżono wyżej wymienioną uchwałę w części obejmującej cały § 9 § 14 ust. 2 pkt 1b, w zakresie obejmującym sformułowanie "psy duże", z uwagi na obrazę przepisów prawa, w tym § 21, § 24 i § 25 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r., nr 100 poz. 908, dalej: r.w.t.p.) poprzez ustalenie w Rozdziale 3 w § 9 zaskarżonej uchwały innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, które nie spełniają warunków wynikających z przepisów powołanego rozporządzenia oraz zamieszczenie w § 14 ust. 2 pkt 1b pojęcia "psy duże", które to pojęcie nie jest używane w ustawie o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856) i może powodować trudności interpretacyjne, których nie sposób usunąć. Na tej podstawie Prokurator – powołując się na przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. 3. W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że zaskarżona uchwała powinna zawierać wymagania wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, jednakże Rozdział 3 tej uchwały wadliwie realizuje upoważnienie ustawowe w tym zakresie. Kwestionowany przepis § 9 uchwały nie spełnia wymagań wynikających z zasad techniki prawodawczej, bowiem ma charakter jedynie postulatywny i stanowi rekapitulację postanowień zawartych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami obowiązującym na terenie województwa uchwalonego uchwałą nr XXX/280/12 Sejmiku Województwa z 10 września 2012 r. wraz z załącznikiem nr 1. Ponadto przepis § 14 ust. 2 pkt 1b uchwały wskazuje, że osoba utrzymująca zwierzę domowe, zobowiązana jest w odniesieniu do psów, prowadzić je na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku w nałożonym na pysk kagańcu, przy czym zapis ten dotyczy psów agresywnych i dużych. Skarżący wskazał, że wprawdzie odtworzenie znaczenia pojęcia "psa agresywnego" jest możliwe przez odwołanie się do zapisu rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r. nr 77 poz. 687), jednakże określenie znaczenia pojęcia "psa dużego" nie jest już określeniem używanym przez ustawę o ochronie zwierząt, zaś odtworzenie jego znaczenia może powodować trudności interpretacyjne. 4.Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w uzasadnieniu wskazując, że projekt uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uzyskał pozytywną opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, ponadto po uchwaleniu akt przesłano Wojewodzie celem stwierdzenia legalności z prawem, który nie wniósł uwag do uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). 6. Zaskarżony regulamin stanowi niewątpliwie akt prawa miejscowego, na co wskazuje wprost treść art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g. Zatem zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. jest aktem podlegającym kognicji sądów administracyjnych. Skarga na wyżej wymieniony akt została złożona przez prokuratora, który w myśl art. 53 § 3 p.p.s.a. nie jest ograniczony żadnym terminem w zakresie wniesienia skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, a na mocy art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r., Nr 270, poz. 1599 ze zm.) uprawniony jest do wniesienia skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego do sądu administracyjnego, bez konieczności uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Zatem uznać należało, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki umożliwiające sądowi merytoryczne rozpoznanie niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Co do zasady nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, ale wyjątek stanowi w tym względzie akt prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g, zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Jednocześnie w ust. 2 wskazuje się, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 5) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 6) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 7) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.u.c.p.g. rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu. 7. Odnosząc się podstaw prawnych sporu należy stwierdzić, że na gruncie przepisów u.s.g., przewidziane zostały dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Brak jest ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Wskazać także należy, że do aktów prawa miejscowego ma zastosowanie r.z.t.p. Zgodnie z § 143 załącznika do r.z.t.p. do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej, co oznacza, że znajdą do nich zastosowanie między innymi przepisy §§ 20-29 umieszczone w rozdziale 4, działu I załącznika do r.z.t.p. Nakaz stosowania określonych przepisów "odpowiednio" oznacza, że przy ich stosowaniu należy uwzględnić specyfikę spraw, których dotyczy takie odesłanie. W omawianym przypadku specyfika aktów prawa miejscowego jest zbliżona do specyfiki rozporządzeń. W polskim systemie prawnym akty prawa miejscowego zajmują analogiczną pozycję jak rozporządzenia, a różnica pomiędzy tymi dwoma rodzajami aktów wykonawczych sprowadza się do innego obszaru obowiązywania każdego z nich ( por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., II OSK 102/08, NZS 2008, nr 5, s. 103). 8. Pierwszy z zaskarżonych przepisów uchwały zawarty tj. § 9 stanowi, że funkcjonowanie systemu selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych ma zapewnić: 1) ograniczenie składowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, 2) wydzielenie odpadów niebezpiecznych z odpadów komunalnych, 3) osiągnięcie poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych. Podstawę wydania stanowi powołany powyżej art. 4 ust. 2 pkt 5 u.u.c.p.g. Przy czym stosownie do § 25 ust. 1 załącznika do r.z.t.p. przepis prawa materialnego powinien możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować (przepis podstawowy). W powołanym § 25 ust. 1 załącznika do r.z.t.p. zostały określone zasady redagowania tzw. przepisu podstawowego, czyli przepisu prawa materialnego wyrażającego określoną dyrektywę postępowania. Zgodnie z tymi zasadami w przepisie podstawowym należy wskazać: jego adresatów, przesłanki jego stosowania, dyrektywę postępowania. Należy jednak podkreślić, że znajdują tu zastosowanie wszystkie zasady wyrażone w § 6 załącznika do r.z.t.p. Oznacza to, że przepis podstawowy należy redagować zgodnie z zasadami: precyzji tekstu prawnego, komunikatywności tekstu prawnego dla jego adresatów i adekwatności tekstu prawnego do zamiaru prawodawcy. Przepis podstawowy zredagowany niezgodnie z zasadami precyzji lub komunikatywności jest przepisem niejasnym i może być oceniony jako naruszający zasadę określoności przepisów prawnych sformułowaną w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego Mając na uwadze powyższe zgodzić się należy z prokuratorem, iż zaskarżony przepis uchwały ma charakter jedynie postulatywny i stanowi ogólnikową rekapitulację postanowień zawartych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami obowiązującym na terenie województwa uchwalonego uchwałą nr XXX/280/12 Sejmiku Województwa z 10 września 2012 r. wraz z załącznikiem nr 1. Trudno w nim doszukać się normatywnego elementu. Nie określa on żadnych konkretnych warunków gospodarką odpadami, a przede wszystkim nie został ustalony adresat tej regulacji. Ponadto przepis uchwały nie spełnia wymogu precyzyjności i jednoznaczności. Uchybia on zatem dyspozycji § 25 i § 6 załącznika do r.z.t.p. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 5 u.u.c.p.g. 9. Drugi przepis tj. § 14 ust. 2 pkt 1b uchwały stanowi, że osoba utrzymująca zwierzę domowe zobowiązana jest w odniesieniu do psów prowadzić psy agresywne, psy duże dodatkowo w nałożonym na pysk kagańcu. Pojęcie "dużego psa" nie zostało przez uchwałodawcę sprecyzowane, a tym samym, nie znajdując normatywnej regulacji tego pojęcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego stwierdzić należy, iż tak nieprecyzyjne określenie skutkować może arbitralnością rozstrzygnięć w przypadku badania, czy doszło do naruszenia przedmiotowego przepisu. O konieczności stanowienia prawa cechującego się "poprawnością", "precyzyjnością" i "jasnością" wielokrotnie przypominał Trybunał Konstytucyjny (por. wyroki TK z 10 listopada 1998 r., K 39/97, LEX nr 3460; 11 stycznia 2000 r., K 7/99, LEX nr 39281; 13 lutego 2001 r., K 9/99, LEX nr 46368; 13 września 2005 r., K 38/04, LEX nr 165332; 7 listopada 2006 r., SK 42/05, LEX nr 231203). Posługiwanie się pojęciem nieostrym stanowi naruszenie przepisu art. 2 Konstytucji RP. Nieprecyzyjne, niejasne postanowienia tej uchwały pozbawiają ją charakteru przepisu określającego nakazy i zakazy określonego zachowania się jednostek. Przy takiej nienormatywnej regulacji nakazów i zakazów, poddanie za naruszenie jej postanowień odpowiedzialności w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach, narusza zasady demokratycznego państwa prawnego. Brak bowiem jest jasnych, zrozumiałych dla adresatów norm zachowania, których naruszenie powoduje pociągnięcie do odpowiedzialności określonej w prawie o wykroczeniach (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 lipca 2004 r. III SA/Wr 51/04, wyrok WSA z dnia 2 września 2013 r. II SA/Wr 425/13). Natomiast pojęcie psa agresywnego zostało zdefiniowane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r. Nr 77, poz. 687) . 10. Mając na uwadze powyższe sąd – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – stwierdził nieważność § 9 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 b w odniesieniu do sformułowania "psy duże" (pkt I wyroku). Stosownie do art. 152 p.p.s.a., z uwagi na uwzględnienie wniesionej skargi, należało również orzec, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonana w części w jakiej nastąpiło stwierdzenie jej nieważności (pkt II). Skład orzekający w niniejszej sprawie skłania się ku poglądowi, że uregulowana w tym ostatnim przepisie instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego (por. Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy). W ocenie sądu, dla zapewnienia ochrony porządku prawnego konieczne jest wstrzymanie wykonania aktu prawa miejscowego, co do którego domniemanie zgodności z prawem zostało obalone. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego, stanowiła podstawę indywidualnych aktów stosowania prawa kierowanych do mieszkańców gminy, dlatego też sąd, z uwagi na zakres i rozmiar stwierdzonych w niniejszej sprawie naruszeń prawa, zobligowany był zastosować przewidziane ustawowo środki ochrony tymczasowej uniemożliwiające dalsze kształtowanie stosunków prawnych i sytuacji prawnej obywateli, na podstawie norm aktu prawa powszechnie obowiązującego, dotkniętego kwalifikowanymi wadami skutkującymi stwierdzeniem jego nieważności w części. Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z art. 92 ust. 1 u.s.g., stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd (art. 98 ust. 5 u.s.g.). O ile zatem ustawodawca przewidział, że taki skutek z mocy prawa wywołuje stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy, w tym aktu prawa miejscowego, przez organ nadzoru (rozstrzygnięciem nadzorczym), tym bardziej zasadne jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały przez sąd, której nieważność stwierdzono wyrokiem uwzględniającym skargę, nadto rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się niniejszego wyroku (por. wyrok WSA w Gliwicach z 9 stycznia 2014 r. IV SA/Gl 876/13, wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2125/12, wyrok NSA z 26 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1345/12, wyrok NSA z 5 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 639/12).