II SA/Go 70/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Dnia 14 lipca 2021 r. J.K. zwrócił się do Prezydenta Miasta o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką D.K. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ ustalił, iż D.K. jest wdową, jej rodzice nie żyją, mieszka wraz z synem J.K., jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, w mieszkaniu porusza się o kulach lub pod rękę z osobą towarzyszącą, choruje na nadciśnienie, ma zawroty głowy. J.K. posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, od dnia [...] kwietnia 2020 r. jest osobą bezrobotną, od dnia [...] lutego 2009 r. prowadzi działalność gospodarczą. Sprawowanie przez niego opieki nad matką polega na robieniu zakupów, praniu, sprzątaniu, przyrządzaniu posiłków, kontaktach z lekarzami, pomocy w przemieszczaniu się, zmianie opatrunków, towarzyszeniu podczas spacerów. Ponadto D.K. ma córkę J.R., która posiada miejsce zamieszkania w [...]. Decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił przyznania J.K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu konieczności sprawowania stałej opieki nad G.K. W uzasadnieniu decyzji organ podał m.in., iż ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby wnioskodawca zrezygnował lub nie podejmował zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Dowodzi tego wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wykazujący, że opiekując się swoją matką nadal prowadzi on działalność gospodarczą, której wpisu dokonał w 2009 r. i która ma status aktywny. Ponadto w części III oświadczenia z dnia [...] sierpnia 2021 r. J.K. wskazał, że zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz nie podejmuje zatrudnienia od [...] kwietnia 2020 r. z powodu zakończenia umowy o pracę. W ocenie organu I instancji w tej sytuacji nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez wnioskodawcę zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki. Czynności wykonywane przez J.K. nie mają bezpośredniego związku ze sprawowaniem opieki nad matką jako osobą niepełnosprawną, a są jedynie czynnościami wspomagającymi codzienne funkcjonowanie D.K. Czynności te mieszczą się w ramach pomocy, którą wykonują standardowo osoby pozostające w rodzinie. Po wniesieniu przez J.K. odwołania, decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – w przeciwieństwie do organu I instancji –zajęło stanowisko zgodne z obecną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, iż sprawa winna zostać rozpoznana z pominięciem art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej w skrócie u.ś.r.), gdyż przepis ten wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z tym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność została stwierdzona powyższym wyrokiem. Kolegium uznało za bezsporne ustalenia dotyczące stanu zdrowia matki wnioskodawcy, która posiada znaczny stopień niepełnosprawności, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] marca 2009 r. i ustalony jest na stałe. Jednakże ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że J.K. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą P. W Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej status indywidualnej działalności gospodarczej wnioskodawcy widnieje jako "aktywny" co oznacza, że może on wykonywać działalność gospodarczą i osiągać z tego tytułu bieżące przychody. Z tego względu wnioskodawca nie spełnia warunku, kwalifikującego go do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie można przyjąć, że nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. W konsekwencji zdaniem Kolegium w sprawie nie zaistniała wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r. materialnoprawna przesłanka nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych, którzy sprawują opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak znacznym zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Ma ono być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Aby można było mówić o opiece w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być stała i długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli jest codzienna, to tylko przez część doby. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zarobkowej, zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia albo jego niepodejmowaniem a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. W sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długoterminowej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną matką, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku syna względem matki, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że opieka syna polega na pomocy w poruszaniu się, zmianie opatrunków, masowaniu, pomocy w ubieraniu, kąpieli, robieniu zakupów, praniu, sprzątaniu, gotowaniu, udziale w spacerach i wizytach u lekarza. D.K. porusza się przy pomocy kul lub pod rękę z osobą towarzyszącą. Syn sprawuje nad nią opiekę, pomagając jej w przemieszczaniu się podczas spacerów, schodzeniu po schodach, przy zmianie opatrunków (jeśli po upadku istnieje taka potrzeba), w ubieraniu się i gotowaniu. Nadto towarzyszy matce przy wizytach lekarskich (które odbywają się kontrolnie raz w miesiącu), załatwia sprawy urzędowe, pomaga w utrzymaniu higieny i robieniu zakupów. Również z uwagi na zakres sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, wnioskodawca nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego J.K., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. polegającą na przyjęciu, że niepodejmowanie przez niego pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W ocenie skarżącego podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki. Istotą opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącego matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ponadto jak wynika z zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy, skarżący jest osobą bezrobotną, a tym samym nie może prowadzić własnej działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.). W myśl cytowanego art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył skarżący, natomiast organ terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o tym fakcie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowił przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z treści powyższego przepisu wynika, że warunkiem otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przy czym zgodnie z art. 3 pkt 22 u.ś.r. przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest, iż matka skarżącego posiada znaczny stopień niepełnosprawności, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] marca 2009 r. i ustalony jest na stałe. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej) wynika także, iż skarżący z dniem [...] lutego 2009 r. rozpoczął wykonywanie działalności gospodarczej. W stanie prawnym obowiązującym w tej dacie pojęcie działalności gospodarczej regulował art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (ówczesna wersja – t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, dalej w skrócie: "u.s.d.g."), w myśl którego działalność gospodarcza to zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Jak stanowił art. 14 ust. 1 u.s.d.g., przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym. Wpisowi do ewidencji podlegają przedsiębiorcy będący osobami fizycznymi (art. 14 ust. 2 u.s.d.g.). Jak wynika z treści powyższych przepisów u.s.d.g., prowadzenie działalności gospodarczej związane jest z uzyskaniem i posiadaniem wpisu do stosownej ewidencji. Skarżący składając wniosek o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, wskazał jako datę rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej dzień [...] lutego 2009 r. Od tej daty uzyskał status przedsiębiorcy i mógł podjąć działalność gospodarczą. W myśl art. 14a ust. 1 u.s.d.g. przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 30 dni do 24 miesięcy, z zastrzeżeniem ust. 1a. W okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 14a ust. 3 u.s.d.g.). Zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej oraz wznowienie wykonywania działalności gospodarczej następuje na wniosek przedsiębiorcy (art. 14a ust. 5 u.s.d.g.). W obecnym stanie prawnym odpowiednikiem tej regulacji są przepisy art. 22 i następne ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 162). Zgodnie z art. 22 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na zasadach określonych w niniejszej ustawie, z uwzględnieniem przepisów dotyczących ubezpieczeń społecznych. Przedsiębiorca wpisany do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na czas nieokreślony albo określony, nie krótszy jednak niż 30 dni (art. 23 ust. 1). Zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej oraz wznowienie wykonywania działalności gospodarczej następują na wniosek przedsiębiorcy, chyba że przepis odrębny stanowi inaczej (art. 24 ust. 1). W okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 25 ust. 1). Co jednak istotne w rozpatrywanej sprawie, skarżący nie skorzystał z możliwości zawieszenia swojej działalności gospodarczej. W Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej status działalności gospodarczej skarżącego widnieje jako "aktywny". Skarżący może zatem wykonywać działalność gospodarczą i osiągać z tego tytułu przychody. Nie spełnił więc warunku rezygnacji z zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Bez znaczenia pozostaje, czy skarżący faktycznie wykonywał tę działalność oraz czy osiągał z tego tytułu przychody. Fakt nabycia prawa do legalnego prowadzenia działalności gospodarczej, niezależnie od faktycznego podjęcia czynności zarobkowych i powstania obowiązków regulowanych przepisami prawa podatkowego i dotyczących ubezpieczeń społecznych bądź zdrowotnych oznacza, że stał się w rozumieniu prawa przedsiębiorcą i mógł legalnie wykonywać działalność o charakterze gospodarczym, czyli zorientowaną na cel zarobkowy. Samą możliwość podjęcia zarobkowania i podstawę do niej stanowiła rejestracja działalności w CEIDG. Prowadzenie działalności gospodarczej związane jest z uzyskaniem i posiadaniem wpisu do stosownej ewidencji. Z regulacji ustawowych nie wynika, aby za rezygnację z prowadzenia działalności gospodarczej uznać tylko sytuację, w której przedsiębiorca w sposób faktyczny zaprzestaje jej prowadzenia i nie uzyskuje z tego tytułu żadnych przychodów. Ustawodawca nie przewiduje faktycznego zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, natomiast dla sytuacji uniemożliwiających prowadzenie takiej działalności, przewiduje instytucję zawieszenia jej wykonywania, bądź też instytucję wykreślenia z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (art. 26 ustawy Prawo przedsiębiorców). Ustawodawca w sposób jednoznaczny wiąże zgłoszenie do ewidencji działalności gospodarczej z jej wykonywaniem, zatem skarżący, który w dalszym ciągu figuruje w takiej ewidencji, musi zostać uznany za osobę prowadzącą działalność gospodarczą niezależnie od tego, czy z tytułu tej działalności uzyskuje jakiekolwiek przychody, czy też takowych nie osiąga (por. wyroki WSA w Gliwicach z 14 października 2010 r., IV SA/Gl 246/10 oraz WSA we Wrocławiu z 11 czerwca 2019 r., IV SA/Wr 121/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy orzekające w sprawie dokonały zatem prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 oraz art. 3 pkt 22 u.ś.r. Ten ostatni przepis nie daje bowiem podstaw do różnicowania, w przypadku żadnej z form zatrudnienia czy pracy zarobkowej, stanów faktycznych ze względu na intensywność aktywności zarobkowej (por. wyroki NSA z 29 listopada 2017 r. I OSK 740/17 i z dnia 29 kwietnia 2020 r. I OSK 2425/19). Jako osoba formalnie prowadząca działalność gospodarczą skarżący nie był ograniczony w możliwości ubiegania się oświadczenie pielęgnacyjne, pod warunkiem jednakże czasowej lub trwałej rezygnacji z jej prowadzenia, co powinno przybrać jedną z form przewidzianych przepisami ustawy (tzn. zawieszenia lub wykreślenia wpisu z CEDIG). Dla stwierdzenia prowadzenia działalności gospodarczej, o jakiej mowa w art. 3 pkt 22 u.ś.r., wystarczające jest natomiast wykazanie dokonania skutecznego wpisu w ewidencji. W razie istnienia takiego wpisu, brak aktywności gospodarczej przez przedsiębiorcę nie świadczy o rezygnacji czy też nie podejmowaniu działalności gospodarczej w rozumieniu art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. (wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 2425/19; wyrok WSA w Gliwicach z 5 maja 2021 r., II SA/Gl 245/21). W niniejszej sprawie spełnione zostały zatem jedynie dwie z trzech określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tzn. stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz przynależność skarżącego do kategorii osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Jednakże brak było podstaw do przyjęcia, że skarżący nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką, bowiem w dacie złożenia wniosku figurował w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej jako przedsiębiorca posiadający aktywny status indywidualnej działalności gospodarczej, co uniemożliwiło przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W tej sytuacji podnoszony przez skarżącego fakt zarejestrowania w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Podobnie zawarta w zaskarżonej decyzji ocena Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż skarżący również z uwagi na zakres sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną nie spełnia warunków uprawniających do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie miała istotnego znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji. O braku możliwości przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego zadecydowało bowiem niespełnienie wynikającej z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. przesłanki nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z przedstawionych wyżej względów skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.