II SA/Go 722/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. sprawy ze skargi S.K., R.G., A.G., J.G., A.M., T.S., E.R., T.K., T.N., D.Z., R.N., M.N., J.D., E.P., C.J., C.D., A.S., W.P., E.K., A.T., P.S., J.S., Z.C., R.J., J.S. –T., W.W., I.Z., T.W., G.P. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 2 lutego 2012 r. nr XXII/173/2012 w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości na okres 9 lat i 11 miesięcy oraz odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy oddala skargę. W dniu 2 lutego 2012 r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr XXII/173/2012 w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości na okres 9 lat i 11 miesięcy oraz odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy. W treści § 1 uchwały Rada wyraziła zgodę na: wydzierżawienie na okres 9 lat i 11 miesięcy nieruchomości położonej w [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym (część) działki [...] o łącznej pow. 13226 m 2 z przeznaczeniem na parking oraz na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy. W uzasadnieniu do uchwały wskazano, iż projekt uchwały przygotowany został na wniosek Stowarzyszenia [...], które domagało się realizacji zapisów zawartych w porozumieniu z dnia [...] października 2009 r. zmienionego aneksem nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. W dniu 20 maja 2013 r. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika: S.K., R.G., A.G., J.G., A.M., T.S., E.R., T.K., T.N., D.Z., R.N., M.N., J.D., E.P., C.J., C.D., A.S., W.P., E.K., W.T., A.T., K.W., P.S., J.S., Z.C., B.K., M.B., R.J., J.S.-T., W.W., L.T., W.K., I.Z., T.W., G.P., A.N., E.W., D.D., B.K., zwrócili się do Rady Miejskiej z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc o uchylenie uchwały podjętej w dniu 2 lutego 2012 r. Na powyższe wezwanie Rada Miejska nie udzieliła stronom odpowiedzi. Następnie pismem z dnia [...] lipca 2013 r. te same osoby, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na w/w uchwałę. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały. Zdaniem skarżących uchwała narusza interes prawny skarżących z uwagi na wykluczenie ich z możliwości zawarcia umowy dzierżawy przedmiotowego parkingu z Gminą. W/w uchwale skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 37 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, dalej w skrócie zwanej ung). Pełnomocnik skarżących wskazał, iż dnia [...] października 2009 r. gmina zawarła ze Stowarzyszeniem [...] (dalej zwanego Stowarzyszeniem) porozumienie, na mocy którego Gmina zobowiązała się do dalszego użyczania Stowarzyszeniu części działki [...] w celu kontynuowania inwestycji budowy targowiska, w szczególności uzyskania pozwolenia na budowę pozostałej części targowiska wraz z miejscami parkingowymi. Ustalono, że porozumienie obowiązywać będzie do dnia zakończenia inwestycji odbudowy targowiska nie dłużej niż do dnia [...] stycznia 2011 r. Aneksem z dnia [...] grudnia 2010 r. porozumienie zostało przedłużone do dnia [...] grudnia 2011 r. Pełnomocnik skarżących podał, iż gmina zawarła ze Stowarzyszeniem w dniu [...] listopada 2012 r. umowę w przedmiocie użyczenia działki nr [...] (dawniej [...]) przeznaczonej na parking. Pełnomocnik skarżących wskazał, iż realizując porozumienie Burmistrz złożył wniosek o podjęcie uchwały w sprawie wydzierżawienia w/w działki i odstąpienia od przetargowego trybu zawarcia umowy. Pełnomocnik skarżących zwrócił uwagę, iż co prawda sama treść uchwały na to nie wskazuje, ale z treści jej uzasadnienia wynika, iż wyrażenie zgody na bezprzetargowe wydzierżawienie nieruchomości dotyczy Stowarzyszenia. Pełnomocnik dodał, iż powyższe potwierdza prowadzona aktualnie przez Stowarzyszenie budowa parkingu. Zdaniem pełnomocnika skarżących skarżona uchwała narusza art. 37 ugn, gdyż nie zostały spełnione wymogi określone w ust. 3 cyt. przepisu, umożliwiające odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy. Są to przeznaczenie nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego, realizacji urządzeń infrastruktury technicznej lub inne cele publiczne. Ponadto zdaniem pełnomocnika organ nie ustalił, czy o dzierżawę parkingu nie ubiegały się również inne podmioty, tylko wówczas przy zachowaniu wymogów z art. 37 ust. 3 ugn, byłoby możliwe wyrażenie zgody na bezprzetargowe zawarcie umowy dzierżawy. Pełnomocnik oświadczył, iż skarżący są równie zainteresowani dzierżawą przedmiotowego parkingu jak Stowarzyszenie i w związku z powyższym jego zdaniem uchwała narusza interes prawny skarżących, wykluczając ich z możliwości zawarcia umowy dzierżawy przedmiotowego parkingu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty skarżących za nieuzasadnione, a zaskarżoną uchwałę za zgodną z prawem. Zdaniem organu do wyłącznej kompetencji rady miejskiej należy wyrażenie zgody na zawarcie umowy dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata oraz na wyrażenie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy. Obejmuje to wyrażenie zgody na dokonanie w przyszłości przez organ wykonawczy określonej czynności cywilnoprawnej. W ocenie organu wyrażenie zgody, o której mowa w art. 37 ust. 4 ugn nie jest uzależnione od spełnienia dodatkowych warunków, wobec czego rada posiada swobodę w podejmowaniu decyzji w tym zakresie, badając przesłanki, na podstawie których nieruchomość przeznaczana jest do dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata. Wobec nieuiszczenia wpisu od skargi przez W.T., K.W., B.K., M.B., L.T., W.K., A.N., E.W., D.D., B.K. skargi w/w zostały postanowieniem tutejszego Sądu z dnia 27 grudnia 2013 r. odrzucone (postanowienie prawomocne od dnia 4 lutego 2014 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, w skrócie zwanej p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu stanowiła uchwała Rady Miejskiej z dnia 2 lutego 2012 r. Nr XXII/173/2012 w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości na okres 9 lat i 11 miesięcy oraz odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594, dalej zwanej w skrócie u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesiona na podstawie cyt. powyżej przepisu skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu wyłącznie wówczas, gdy spełnia wymogi formalne tj. należy do katalogu aktów podlegających zaskarżeniu w/w trybie i wyczerpano poprzedzający złożenie skargi tryb zaskarżenia polegający na złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 u.s.g. W pierwszej kolejności zatem należało rozważyć czy sprawa objęta skargą podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny tj. należy do kategorii uchwał podlegających zaskarżeniu na podstawie art. 101 u.s.g. Zdaniem Sądu spełniony został wymóg, co do charakteru sprawy objętej przedmiotem skargi, gdyż zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera definicji legalnej spraw z zakresu administracji publicznej, dlatego interpretacja tego pojęcia, także w aspekcie dopuszczalności wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., może na tle konkretnych stanów faktycznych - budzić wątpliwości i różnice poglądów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowany jest pogląd opowiadający się za szerokim rozumieniem pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej, czego konsekwencją jest interpretowanie wszelkich występujących w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej na podstawie art. 101 u.s.g., na korzyść ochrony praw obywateli i przynależnego im konstytucyjnego prawa do sądu. Skarga przewidziana w przepisie art. 101 u.s.g. jest jedną z prawnych gwarancji realizacji zasady demokratycznego państwa prawa oraz zasady praworządności (por. uzasadnienie wyroku składu 7-miu sędziów NSA z dnia 17 maja 1999 r., ONSA 1999, z.4, poz. 109, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997 r., OSNAPiUS 1998, nr 6, poz. 171, uchwała NSA z dnia 6 listopada 2000 r., ONSA 2001/2/52). Sąd przyjął, iż uchwała z dnia 2 lutego 2012 r. o wyrażeniu zgody na wydzierżawienie nieruchomości na okres 9 lat i 11 miesięcy oraz odstąpieniu od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy, podjęta na podstawie art. 37 ust. 4 ugn, przyznającego radzie gminy kompetencje do wyrażenia zgody m.in. na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów dzierżawy nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata, jest aktem z zakresu administracji publicznej albowiem dotyczy mienia mającego służyć zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców. Z akt sprawy wynika, iż skarżący spełnili także określony w treści art. 101 u.s.g. wymóg zwrócenia się do organu, przed wniesieniem skargi, z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Dokonanie pozytywnych ustaleń w powyższym zakresie prowadzi w dalszej kolejności do zbadania przysługującej skarżącym legitymacji skargowej. Podkreślić należy, iż skarga złożona w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r., OSK 1437/2004). Przepis ten wprowadza zatem zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Z treści art. 101 u.s.g. wynika, iż autor skargi musi wskazać istnienie związku pomiędzy skarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną i wykazać, że uchwała wpływa na jego sferę materialnoprawną. Interes prawny skarżącego wynikać musi z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Mogą być to normy prawa administracyjnego, cywilnego, a także innych gałęzi prawa materialnego. Podkreśla się natomiast w orzecznictwie, iż interes prawny winien być konkretny, bezpośredni i realny (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2003r., sygn. akt II SA 2637/02, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011r., sygn. akt I OSK 1414/11). Dodatkowo ponieść należy, iż związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi powodować - w dacie wniesienia skargi - następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (wyrok z dnia 7 maja 2008r., sygn. akt II OSK 84/08). Podkreślić należy, iż każdorazowo obowiązek wykazania naruszonego przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia, we wskazanym powyżej rozumieniu, spoczywa na stronie skarżącej. Z treści skargi wynika, iż w przedmiotowej sprawie skarżący upatrują naruszenia skarżoną uchwałą przysługującego im interesu prawnego w braku możliwości zawarcia z Gminą umowy dzierżawy nieruchomości położonej w [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym (część) działki [...] z przeznaczeniem na parking. Skarżący wskazali, iż bezpośrednio treść uchwały na to nie wskazuje, ale z treści jej uzasadnienia wynika, iż wyrażenie zgody na bezprzetargowe wydzierżawienie nieruchomości dotyczy Stowarzyszenia [...], co w ich ocenie uniemożliwia zawarcia takiej umowy z innym podmiotem. W ocenie Sądu skarżący nie wykazali, aby kwestionowana uchwała Rady Miejskiej z dnia 2 lutego 2012 r., wyrażającą zgodę na wydzierżawienie na okres 9 lat i 11 miesięcy nieruchomości oraz na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy, naruszała interes prawny czy też uprawnienie zagwarantowane w przepisach prawa. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż skarżący nie wskazali z jakich konkretnych norm prawa materialnego wywodzą swój interes prawny lub uprawnienie naruszone skarżoną uchwałą. W zaskarżonej uchwale Rada Miejska, działając w oparciu o przepis upoważniający w postaci art. 37 ust. 4 ugn, wyraziła jedynie zgodę na zawarcie umowy dzierżawy na wskazaną w nim nieruchomość z pominięciem trybu przetargowego. Dodać należy, iż inicjatywa zawarcia i samo zawarcie ewentualnej umowy dzierżawy należą tylko i wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Wskazany przepis art. 37 ust. 4 ugn nie rodzi po stronie skarżących uprawnienia do wystąpienia z żądaniem, aby została z nimi zawarta umowa dzierżawy. Zdaniem Sądu powołany przez skarżących sam zamiar zawarcia umowy dzierżawy na nieruchomość objętą przedmiotową uchwałą nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłaby w jakikolwiek sposób oddziaływać podjęta przez Radę Miejską uchwała z dnia 2 lutego 2012 r. Zatem należało stwierdzić, iż skarżącym przysługuje w przedmiotowej sprawie interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnomaterialnej. W tej sytuacji poczucie krzywdy czy też nierównego traktowania nie może stanowić o istnieniu legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 2826/12). Skarżący byliby uprawnieni do skutecznego zaskarżenia uchwały wyłącznie wówczas, gdyby skarżona uchwała naruszała ich uprawnienia zagwarantowane w przepisach prawa. Wobec braku wykazania przez skarżących na gruncie przedmiotowej sprawy przysługującego im interesu prawnego, a jedynie interesu faktycznego, skarga zasługuje na oddalenie uniemożliwiając Sądowi podjęcie dalszej oceny zgodności uchwały z prawem. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.