II SA/Go 727/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 17 marca 2006 r. nr XXXIII/222/2006 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 17 marca 2006 r. Rada Miejska (dalej w skrócie: "organ") - działając na podstawie art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747 ze zm. - dalej w skrócie: "u.z.z.w.") - podjęła uchwałę nr XXXIII/222/2006 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r., które wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w dniu 9 sierpnia 2021 r., Prokurator Rejonowy (dalej w skrócie: "skarżący") wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego tj. art. 19 ust. 1, 2, 3 i 5 u.z.z.w., polegające na przekroczeniu granic ustawowego upoważnienia. Skarżący wskazał, że: - w § 4 ust. 2 i 3 uchwały organ nie dokonał określenia minimalnego poziomu usług (poza ciśnieniem wody) w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takich jak jakość i ilość dostarczanej wody i odesłał w tym zakresie do innych uregulowań prawnych, - w § 10 i 11 uchwały nastąpiło nieuprawnione określenie warunków zawarcia, rozwiązania, wypowiedzenia umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzania ścieków w sytuacji, gdy kwestia ta powinna zostać uregulowana wyłącznie w umowie; - w § 19 ust. 3, § 22 ust. 4. § 23 uchwały organ z przekroczeniem delegacji ustawowej nałożył na odbiorcę przed przystąpieniem do realizacji budowy przyłącza i sieci obowiązek uzyskania uzgodnienia z dostawcą dokumentacji technicznej i to w terminie 14 dni od otrzymania dokumentacji oraz spełnienia innych wymaganych przepisami Prawa budowlanego warunków; - w § 24 uchwały postanowiono, że dostawca ma prawo odmówić przyłączenia do sieci jeżeli przyłącze zostało wykonane niezgodnie z wydanymi warunkami przyłączenia oraz może odmówić wydania warunków technicznych, jeżeli nie posiada technicznych warunków przyłączenia; - w § 28 pkt 8 uchwały zawarto nieuprawnione nałożenie na odbiorcę obowiązku powiadomienia dostawcy o zmianach stanu prawnego nieruchomości lub zmianach użytkowania lokalu; - w § 32 uchwały, zawarto uregulowanie, że zapewnienie wody na cele przeciwpożarowe ma być uzależnione od zawarcia umowy pomiędzy podmiotami wymienionymi w tym przepisie; - w § 36 uchwały, gdzie uregulowano: "W sprawach nieobjętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności przepisy ustawy i przepisy wykonawcze do ustawy". Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Odpowiadając na skargę organ wyjaśnił, że zaskarżona uchwała utraciła moc w związku z wejściem w życie uchwały nr X/79/19 Rady Miejskiej z dnia 12 września 2019 r. Organ przychylił się do zarzutów skarżącego i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w zaskarżonych paragrafach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 u.z.z.w. - w brzmieniu obowiązującym w dniu jej podjęcia - rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem", obowiązujący na obszarze gminy. Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 7) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków (ust. 2). Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin powinien określać", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Przyjęta enumeracja pozytywna kwestii przekazanych do określenia regulaminem sprzeciwia się umieszczaniu zapisów, których przedmiot wykracza poza katalog spraw poddanych kompetencji prawodawczej rady gminy. Tym samym odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części (por. wyrok WSA w Gorzowie z dnia 5 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Go 235/18 – orzeczenie dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: "CBOSA"). Z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz.U. z 2021r., poz. 1372 – dalej w skrócie: "u.s.g.") wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2018 r., poz. 2096). Mając na uwadze powyższe należało uznać za zasadny zarzut skarżącego dotyczący § 4 ust. 2 i 3. Z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w wynika, że ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Dlatego odpowiednie regulacje stanowionego regulaminu powinny zobowiązywać przedsiębiorstwo do zapewnienia usługobiorcom minimalnego ciśnienia wody, minimalnej ilości dostarczanej wody oraz określać minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. Tymczasem wspomniany przepis § 4 w ust. 2 określa jedynie minimalne ciśnienie dostarczanej wody (nie mniej niż 0,05 MPa), natomiast w zakresie minimalnej ilości dostarczania wody regulamin odsyła do umowy, zaś w zakresie jakości wody do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. nr 203, poz. 1718). Rację ma zatem skarżący, że uregulowanie powyższe nie spełnia dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. i nie zawiera obligatoryjnego elementu, o którym mowa w tym przepisie. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. W art. 6 ust. 2-7 ustawodawca określił warunki zawarcia umowy oraz niezbędne elementy umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków. Określenie elementów umowy przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13 i wyrok WSA w Gliwicach z 3 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 150/13). Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy (warunków zawarcia, rozwiązania, wypowiedzenia umowy), powinny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Skoro ustawodawca określił w treści art. 6 ust. 3 ustawy jakie w szczególności postanowienia powinna zawierać umowa o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzanie ścieków, to brak jest podstawy prawnej - jak uczynił to organ w § 10 i § 11 zaskarżonej uchwały - do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii pozostawionych do uregulowania w umowie. Z przekroczeniem upoważnienia ustawowego uchwalone zostały również przepisy związane z realizacją przyłącza. W § 19 ust. 3 uchwały wskazano, że warunkiem przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych jest wcześniejsze uzgodnienie dokumentacji technicznej z dostawcą. Zgodnie z § 22 ust. 4 warunkiem przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych jest wcześniejsze uzgodnienie dokumentacji technicznej z dostawcą. Zgodnie natomiast z § 23 uchwały warunkiem przystąpienia do wykonania przyłącza jest wcześniejsze uzgodnienie dokumentacji technicznej z dostawcą w terminie 14 dni od otrzymania dokumentacji oraz spełnienia innych wymaganych przepisami prawa budowanego warunków. Organ zatem z przekroczeniem delegacji ustawowej nałożył na odbiorcę przed przystąpieniem do realizacji budowy przyłącza i sieci, obowiązek uzyskania uzgodnienia z dostawcą, dokumentacji technicznej. W przepisach kompetencyjnych – jak słusznie wskazał skarżący – brak jest upoważnienia do wiążącego określenia trybu wydawania przez przedsiębiorstwo uzgodnień dokumentacji technicznej. Budowa przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego w chwili podejmowania uchwały mogła zostać wykonana bez pozwolenia na budowę, w trybie art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zatem nałożenie na odbiorcę we wskazanym regulaminie obowiązku uzgadniania dokumentacji technicznej narusza wskazane powyżej przepisy. Za zasadny należy uznać również zarzut kwestionujący zgodność z regulacją ustawową § 24 wskazującego na sytuacje faktyczne, kiedy przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci oraz wydania warunków technicznych, podczas gdy gmina nie ma kompetencji do określania przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci. Regulacja powyższa narusza przepis art. 15 ust. 4 u.z.z.w., w myśl którego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma natomiast kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci czy odmowy wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., IV SA/Po 425/13; wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2017 r., II SA/Ol 452/17). Nieprawidłowy jest również zapis § 28 pkt 8 regulaminu, który zobowiązuje odbiorcę usług do informowania przedsiębiorstwa o zmianach stanu prawnego nieruchomości lub zmianach użytkowania lokalu. Takie unormowanie nakłada na odbiorcę dodatkowy, niewynikający z art. 19 u.z.z.w. obowiązek. Skoro ustawodawca nie upoważnił organu do nałożenia na obywatela takiego obciążenia, to taki obowiązek nie mógł być uchwałą nałożony (por. wyrok WSA w Olsztynie z 30 października 2018 r., II SA/Ol 613/18). Zasadnie zakwestionował również skarżący § 36 uchwały, stanowiący, że w sprawach nieobjętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności przepisy ustawy i przepisy wykonawcze do ustawy. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą rada naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi. Końcowo, sąd nie podziela zarzutu naruszenia § 32 regulaminu dotyczącego konieczności zawarcia umowy dostawy wody na cele przeciwpożarowe z gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej. Określenie bowiem, że czynność prawna pomiędzy przedsiębiorstwem, gminą i jednostką straży pożarnej przybierze formę umowy na pobór wody na cele przeciwpożarowe, nie narusza przepisów u.z.z.w. Z uwagi na powyższe istotne naruszenia prawa, zwłaszcza niewypełnienie (w § 4 zaskarżonej uchwały) delegacji ustawowej w części wynikającej z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., konieczne było - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl cytowanego art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył organ w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. a skarżący poinformowany o złożonym wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Odnosząc się na zakończenie do informacji organu, iż uchwałą nr X/79/19 Rady Miejskiej z dnia 12 września 2019 r. organ dokonał uchylenia zaskarżonej uchwały i uchwalenia nowego regulaminu, wskazać należy, że nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie podjęcie przez organ uchwały uchylającej. Podkreślić bowiem należy, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez inną uchwałę, przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc), natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). W związku z powyższym w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, Lex 384291, wyrok NSA z dnia 1 września 2010r. sygn. akt I OSK 368/10, wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1783/10 Lex 746796, postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 228/13 Lex nr 1281479), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa. W świetle powyższej argumentacji zmiana zaskarżonej uchwały nie wpływa na celowość oceny jej legalności. AsWSA Kamila Karwatowicz SWSA Michał Ruszyński SWSA Jarosław Piątek