II SA/Go 728/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. 1. Dnia 12 stycznia 2022 r. M.D. wystąpiła do Burmistrza z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad jej ciocią, B.S. – osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Do wniosku strona dołączyła orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] sierpnia 2020 r., z którego wynika, że B.S. jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Z orzeczenia wynikało, że data takiej niezdolności powstała w dniu [...] sierpnia 2020r. Do wniosku załączono także postanowienia Sądu Rejonowego w przedmiocie umieszczenia małoletniej M.D. w rodzinie zastępczej ciotki i wujka S. i B.S. i powołania ich jej jako opiekunów prawnych. Z oświadczenia złożonego przez wnioskodawczynię wynikało, że obecnie nie pracuje i sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawną B.S., co zostało potwierdzone w trakcie wywiadu środowiskowego. Rodzice i mąż B.S. nie żyją, rodzeństwo B.S.: D.S., B.D. oraz H.M. mieszka poza [...], w związku z tym nie ma możliwości sprawowania opieki nad B.S. 2. Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. Burmistrz odmówił przyznania M.D. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., wnioskowanego na B.S. Wskutek złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał na konieczność wyjaśnienia m.in. kwestii istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy B.S. a M.D. 3. Decyzją z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...], wydaną między innymi na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej jako u.ś.r.) oraz art. 35 § 3 i § 5, art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako k.p.a.), Burmistrz ponownie odmówił przyznania M.D. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na B.S. w okresie od dnia [...] stycznia 2022 r. do dnia [...] maja 2022 r. W pozostałym zakresie organ umorzył postępowanie z uwagi na zgon B.S. w dniu [...] maja 2022 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że M.D. nie była zobowiązana do alimentacji na rzecz B.S. Organ wyjaśnił jednocześnie, że na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył w części postępowanie mając na uwadze zgon B.S. 4. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła strona zarzucając zaskarżonej decyzji błędne zastosowanie art. 17 ust. 1a u.ś.r. stanowiącego o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki nie jest osobą spokrewnioną z osobą niepełnosprawną, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w przedmiotowej sprawie. 5. Decyzją z dnia [...] października 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2022 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy w pierwszej kolejności przywołał treść art. 17 ust. 1 u.ś.r., a także art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2086 ze zm.; dalej jako k.r.o.), zgodnie z którym obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. W świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 23, art. 27 art. 60 § 1-3, art. 61, art. 130 k.r.o. Z unormowaniami tymi koresponduje art. 17 ust. 1, ust. 1a oraz ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Tym samym przepisy te, w konfrontacji z przepisami k.r.o. jednoznacznie wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji - według kolejności tego zobowiązania. Dalej Kolegium przywołało treść art. 17 ust. 1a, ust. 5 u.ś.r. i podkreśliło, że do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Świadczenie nie może być przyznane, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej - innej niż rodzina spokrewniona. Rodzina zastępcza spokrewniona w rozumieniu ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej jest jedną z form rodzinnej pieczy zastępczej, którą tworzą małżonkowie lub osoba niepozostająca w związku małżeńskim, u których umieszczono dziecko w celu sprawowania nad nim pieczy zastępczej, będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka (art. 39 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 u.ś.r.). Kolegium wskazało, że M.D. została umieszczona w rodzinie zastępczej ciotki i wujka – S. i B.S., nie jest więc wstępnym ani rodzeństwem osoby niepełnosprawnej, a tym samym w sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 3 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Nadto, pomimo wezwania wnioskodawczyni nie przedłożyła dokumentów potwierdzających adopcję lub przysposobienie, a powyższe w ocenie organu decyduje o powstaniu obowiązku wzajemnej alimentacji, a w dalszej kolejności o uprawnieniu do wystąpienia o świadczenie pielęgnacyjne. Nie wykazano zatem obowiązku alimentacyjnego, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W związku z faktem, iż w ocenie organów obu instancji wnioskodawczyni nie jest osobą uprawnioną do uzyskania wnioskowanego świadczenia, z uwagi na brak obowiązku alimentacyjnego, kwestią wtórną w ocenie Kolegium jest ocena pozostałych przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ II instancji podniósł, że z uwagi na śmierć B.S. zasadne było umorzenie postępowania w zakresie świadczenia po dniu [...] maja 2022 r. na podstawie art. 105 k.p.a. 6. W skardze do Sądu na powyższą decyzję M.D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że skarżąca, będącą jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 7. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 8. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi zasady procedury administracyjnej. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z wolą stron (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). 9. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły wskazane wyżej przepisy art. 17 ust. 1 oraz ust. 1a u.ś.r. W rozpatrywanej sprawie B.S., w chwili śmierci była osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a więc osobą, w związku z opieką nad którą mogło przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne. Z cytowanego wyżej art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wynika jednak, że świadczenie takie może przysługiwać osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej. Obowiązek ten został uregulowany w Dziale III Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zgodnie z art. 128 i następnymi tego Kodeksu obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej, rodzeństwo, małżonków powinowatych, ale jedynie w relacji ojczym, macocha – pasierb, pasierbica, nadto osoby związane relacją przysposobienia. Należy przy tym mieć na uwadze, iż przepisy regulujące krąg osób zobowiązanych do alimentacji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Ustawodawca nie dopuszcza modyfikowania tego zbioru podmiotów poprzez jego rozszerzenie o osoby w przepisach k.r.o. nie wymienione, ale związane bliskimi więzami faktycznymi z osobą podopieczną. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynika z tego, że pomiędzy B.S. a skarżącą nie istniało pokrewieństwo w stopniu wymaganym przez ustawę do przyznania wnioskowanego świadczenia (tzn. w linii prostej, zaś w linii bocznej jedynie rodzeństwo). W sytuacji, gdy ustawodawca wyraźnie wprowadził w wymienionym przepisie wymóg istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i osobą podlegającą opiece, odsyłając w tym zakresie do przepisów k.r.o., to brak takiego obowiązku pomiędzy wnioskodawcą i osobą, którą się on opiekuje, wyklucza przyznanie wnioskowanego świadczenia (por. wyroki NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., I OSK 1168/17 oraz 7 marca 2019 r., I OSK 4353/18; CBOSA). 10. Wskazać należy, że przepisy art. 17 ust. 1 oraz ust. 1a u.ś.r., stanowiące podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, były w przeszłości przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z 15 listopada 2006 r., P 23/05, jak i w wyrokach z 18 lipca 2008 r., P 27/07 oraz z 22 lipca 2008 r., P 41/07 Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego, wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, Trybunał wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Co istotne, nie jest intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Elementem decydującym o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest istnienie po stronie opiekuna obowiązku alimentacyjnego. Z obciążeniem tym prawodawca racjonalnie i zgodnie z zasadą równości i sprawiedliwości społecznej połączył uprawnienie do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest natomiast sprzeczne z konstytucyjną zasadą ochrony i opieki nad rodziną ograniczenie kręgu osób zobowiązanych do alimentacji do niektórych tylko członków rodziny. Konsekwentnie zatem trzeba było skorelować z tym obowiązkiem uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. 11. Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wątpliwości dotyczące ewentualnej możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 9 grudnia 2013 r., akt I OPS 5/13, stwierdzając, że osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2013 r. nie przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. W obecnym stanie prawnym przepis normujący warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej, zamieszczony jest w art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Nie ma to jednak żadnego znaczenia dla uznania aktualności poglądu zawartego we wskazanej wyżej uchwale (por. wyrok NSA z 7 lutego 2022 r., I OSK 1038/21). Nadal bowiem uprawnienie uzależnione jest od istnienia obowiązku alimentacyjnego opiekuna względem osoby niepełnosprawnej. Brak jest zatem podstaw do wywodzenia, że istnieje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie niezobowiązanej do alimentacji (por. wyrok NSA z 25 maja 2016 r., I OSK 2020/14 oraz wyroki WSA w Łodzi z dnia 23 listopada 2022 r., II SA/Łd 436/22 oraz WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 grudnia 2022 r., II SA/Go 683/22). W konsekwencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić jako niezasadną.