II SA/Go 735/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Z.G. o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ze skargi Z.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] Wójt Gminy, po rozpoznaniu wniosku R.N., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Budowa [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz drogą wewnętrzną" na działce nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2022 r. nr [...], która stała się przedmiotem skargi Z.G. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W skardze skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji, jako uzasadnienie wniosku podając obrazę przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W tym zakresie wyjątek od w/w zasady ustanawia treść art. 61 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z powyższego przepisu wynika, że przedmiotem postanowienia o wstrzymaniu wykonania jest co do zasady akt zaskarżony do sądu administracyjnego. Jednakże art. 61 § 3 p.p.s.a. (in fine) rozszerza możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonych aktów na akty wydawane lub podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych "w granicach tej samej sprawy". Dla ustalenia zakresu znaczenia sformułowania "w granicach tej samej sprawy" użytego w cytowanym wyżej przepisie, w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz piśmiennictwie przyjmuje się, że zwrot ten dotyczy sprawy w ujęciu materialnym, a jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej (por. postanowienie NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OZ 138/12). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzja organu I instancji należy – zarówno podmiotowo, jak i przedmiotowo – do "tej samej sprawy", a zatem dopuszczalne było złożenie wniosku o wstrzymanie jej wykonania. Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza sprowadzenie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, stanu zgodnego z treścią zaskarżonego aktu. Nie każdy akt można zakwalifikować do tak rozumianego wykonania. Przyjmuje się, że problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, a więc będą to akty mocą których dany podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i zostają na niego nałożone określone obowiązki, bądź też akty na podstawie których jeden podmiot zostaje do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (postanowienie NSA z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II OZ 797/22). W odniesieniu do decyzji ustalających warunki zabudowy, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje ugruntowany pogląd, iż decyzje tego rodzaju nie wywołują skutków materialnoprawnych, ze względu na które akty te podlegałyby wykonaniu. W myśl bowiem art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503) decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności, czy uprawnień osób trzecich. Jej cel ogranicza się zatem wyłącznie do wskazania, czy inwestycja danego typu może w ogóle być na konkretnej działce zlokalizowana. Ma charakter promesy, a więc rozstrzygnięcia o charakterze przygotowawczym dającego inwestorowi prawo do wystąpienia do organu administracji architektoniczno-budowlanej o udzielenie pozwolenia na budowę. Ponieważ decyzja ta nie przesądza, czy opisane w niej przedsięwzięcie dojdzie do skutku, nie stanowi aktu upoważniającego inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji inwestycji, w następstwie jej wydania nie dochodzi do naruszenia praw osób trzecich, w tym naruszenia przybierającego postać wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II OZ 1322/15; z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt II OZ 104/16; z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1200/16). Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji nie zasługiwał na uwzględnienie. W konsekwencji, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.