II SA/Go 769/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2023 r. sprawy ze sprzeciwu B.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Burmistrz (dalej w skrócie: organ pierwszej instancji), decyzją z dnia [...] września 2022 r., nr [...] - na podstawie art. 17 ust. 1-1b i 3-3d, ust. 3-4, art. 5 ust. 1a, art. 20, art. 23 ust. 1-4, ust. 4aa, ust. 5a-5c, art. 24, art. 26 ust. 1-2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 614 ze zm., dalej w skrócie: u.ś.r.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1466) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: K.p.a.) – odmówił B.D. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – B.D. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy potwierdza, że matka wnioskodawczyni, będąca wdową, legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] marca 2020 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Na podstawie ww. orzeczenia organ pierwszej instancji ustalił, że niepełnosprawność B.D. powstała w wieku 81 lat. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że rozpoznając sprawę przeanalizował wyrok Trybunału Konstytucyjnego (dalej w skrócie: TK) z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443), który orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem organu pierwszej instancji TK choć orzekł o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r., to nie zmienił sytuacji prawnej osób, które nie spełniają zawartych w tym przepisie przesłanek. Wskazano, że poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. W związku z tym wydany przez TK wyrok nie oznacza w żadnym razie, aby w obecnym stanie prawnym świadczenie pielęgnacyjne mogło zostać przyznane osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym dorosłym, który nie został dotknięty niepełnosprawnością w okresach życia wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Odwołanie od ww. decyzji złożyła B.D., zarzucając rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie wyroku TK z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 i dokonanie przez organ wykładni tego przepisu w sposób sprzeczny ze stanowiskiem TK, albowiem doszło do uznania niekonstytucyjności normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej w skrócie: SKO, organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r., nr [...] – na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając decyzję SKO wskazało, że fakt zaistnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania stronie świadczenia. SKO za błędne uznało stanowisko organu pierwszej instancji co do zastosowania w sprawie kryterium określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie SKO po wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, który wszedł w życie z dniem 23 października 2014 r. - oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy – jak wskazało SKO – organ pierwszej instancji powinien dokonać ponownej oceny zaistnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia, przy uwzględnieniu wykładni prawa dokonanej przez SKO. Powyższa decyzja stała się przedmiotem sprzeciwu B.D. (dalej w skrócie: skarżąca) złożonego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżąca wskazała, że jest przekonana iż decyzja SKO to tylko "gra na czas i zwlekanie z przyznaniem świadczenia". Skarżąca zaznaczyła, że nikt nie interesuje się faktem, że pozostaje bez środków do życia. Zdaniem skarżącej nikt nie ma wątpliwości, że sprawuje bezpośrednią opiekę nad matką, co zostało potwierdzone w wywiadzie środowiskowym, który przeprowadził pracownik socjalny Ośrodka Pomocy Społecznej. Odpowiadając na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, w całości, podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 259 ze zm., dalej w skrócie: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi zasady procedury administracyjnej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Należy przede wszystkim wskazać, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej w skrócie: CBOSA). Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, CBOSA). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter oceny, jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, CBOSA). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, CBOSA). Wskazać bowiem należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 K.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przepis art. 136 K.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, CBOSA). Z uwagi na powyższe, jeżeli organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, powinien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Przy czym, w świetle w art. 138 § 2 K.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3311/19, CBOSA). Powyższe oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, gdyż decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w danej sprawie. Podobnie, organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 K.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. II OSK 3080/19, CBOSA). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, SKO uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, nie podważając materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez organ co do tego, że B.D. legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] marca 2020 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji (k. 11), że opiekę na matką sprawuje skarżąca (kwestionariusz wywiadu środowiskowego, k. – 19-21) oraz że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia (k. 1-10) i oświadczenie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne (k. – 23), nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji co do zastosowania w sprawie kryterium określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie SKO po wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, który wszedł w życie z dniem 23 października 2014 r. - oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Jak zatem z powyższego wynika uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nie wynikało z potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie w celu wyjaśnienia okoliczności, które mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (art. 138 § 2 K.p.a.), ale było skutkiem odmiennej interpretacji przepisów prawa materialnego. Dodać należy, że wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. należy odnosić do wymagających wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz do czynności procesowych, które powinien przeprowadzić organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę, nie odnoszą się natomiast do wykładni przepisów prawa materialnego. Odmienna wykładnia prawa materialnego, przy wystarczająco wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy, nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, w takiej bowiem sytuacji organ II instancji powinien orzec merytorycznie. Podsumowując, w ocenie Sądu, w badanej sprawie SKO nie wykazało uchybień procesowych organu pierwszej instancji, a zatem nie dowiodło, że zaistniała konieczność zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Nadto organ odwoławczy nie wyjaśnił z jakiej przyczyny odstąpił od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie. Powołane przez organ odwoławczy okoliczności nie wypełniają bowiem przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej. W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 w zw. art. 16 § 2 p.p.s.a.